Uzasadnienie
Przedmiotem skargi jest decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Prezes ARiMR, organ odwoławczy) z dnia [...] grudnia 2015 r. Nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Dyrektor ARiMR, organ I instancji) z dnia [...] października 2015 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR
W. [...] z siedzibą w W. (dalej: Kierownik BP w W.) z dnia [...] maja 2015 r. w sprawie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009 dla spółki cywilnej [...] (dalej: spółka). Jako podstawę prawną zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., zwana dalej: k.p.a.) w związku z art. 156 § 1 oraz art. 158 § 1 k.p.a.
Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W dniu [...] maja 2009 r. do Biura Powiatowego ARiMR w B. wpłynął wniosek złożony przez reprezentanta spółki P. M. (dalej: wnioskodawca) o przyznanie płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego (dalej: płatność OB) na 2009 r. na podstawie art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2012 r., poz. 1164 ze zm., zwana dalej: ustawą OB). Decyzję ostateczną w tym przedmiocie wydał Kierownik BP w W. w dniu [...] maja 2015 r., Nr [...], w części o umorzeniu postępowania, a w części o odmowie przyznania spółce płatności OB na 2009 r., w tym z tytułu jednolitej płatności obszarowej i uzupełniającej krajowej płatności bezpośredniej do powierzchni upraw innych roślin. Przyczyną odmowy przyznania ww. płatności było niespełnienie przez spółkę warunków określonych w art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy OB w związku ze stworzeniem przez producenta sztucznych warunków do uzyskania płatności, o których mowa w art. 30 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników (...) (Dz. Urz.
WE L 30 z 31 stycznia 2009 r., str. 16 ze zm., zwane dalej: rozporządzeniem Rady Nr 73/2009). W ocenie Kierownika BP w W., wnioskodawca stworzył sztuczne warunki wymagane do otrzymania płatności, sprzeczne z celami systemu wsparcia, zaś wykazana w uzasadnieniu tej decyzji nieograniczona decyzyjność P. M. wskazywała, że faktycznym posiadaczem gospodarstwa nie była wnioskująca o płatności spółka, tylko P. M..
Pismem z dnia [...] czerwca 2015 r. (data wpływu do organu [...] czerwca 2015 r.) spółka, reprezentowana przez wnioskodawcę, wniosła do Dyrektora ARiMR o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika BP w W. z dnia [...] maja 2015 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zarzucając wydanie rozstrzygnięcia z rażącym naruszeniem prawa oraz jego oparcie na nieistniejącej w obrocie prawnym normie (uchylonej przez prawodawcę). Wnioskodawca podniósł, że Kierownik BP w W. oparł ww. rozstrzygnięcie na definicji zawartej w punkcie I Załącznika do rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1444/2002 z dnia 24 lipca 2002 r. (dalej jako: rozporządzenie Nr 1444/2002), która nakłada na wnioskodawcę nieistniejący w sferze prawa regulującego płatności rolnicze obowiązek prowadzenia gospodarstwa rolnego jako wyodrębnioną jednostkę, zarówno pod względem technicznym, jaki i ekonomicznym, która posiada odrębne kierownictwo i prowadzi działalność rolną.
Powołując się na punkt 2.1 ww. Załącznika organ uznał, że dwa lub więcej oddzielnych i uprzednio niezależnych gospodarstw, zintegrowanych w rękach jednego posiadacza, uważa się za jedno gospodarstwo, jeśli mają obecnie wspólnego zarządcę lub stosują tę samą siłę roboczą i urządzenia.
Powołany przez Kierownika BP w W. ww. Załącznik nie jest obowiązującym prawem, bowiem został uchylony w dniu [...] stycznia 2010 r. przez rozporządzenie Komisji (WE) Nr 1200/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. Poza tym rozporządzenie Nr 1444/2002 odnosi się do definicji charakterystyk, wyjątków od definicji oraz regionów i okręgów, dotyczących przeglądów struktury gospodarstw rolnych - dziedziny statystyki publicznej. Kierownik BP w W. nie miał więc możliwości zastosowania przepisów zawartych w ww. rozporządzeniu przy rozpoznawaniu wniosku o przyznanie płatności.
Decyzją z dnia [...] października 2015 r. Dyrektor ARiMR, działając na podstawie art. 158 § 1 k.p.a., orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika BP w W. z dnia [...] maja 2015 r. w sprawie przyznania spółce płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009.
W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że nie zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji, która została wydana przez organ właściwy, ustalony zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy OB, tj. według miejsca zamieszkania lub siedziby rolnika. Na dzień wydania decyzji (18 maja 2015 r.) wskazana przez spółkę w zmianie do wniosku o wpis do ewidencji producentów z dnia [...] kwietnia 2013 r. siedziba spółki to ul. N. [...] lok. [...],[...] W., a więc właściwym do wydania decyzji był Kierownik BP w W.. Brak zatem przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., bowiem została ona wydana zgodnie z właściwością.
Dalej organ I instancji wskazał, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia, gdy w sposób oczywisty, bezsporny i niestwarzający odmiennej wykładni został naruszony przepis prawny. Dokonując oceny, czy Kierownik BP w W. wydał decyzję z rażącym naruszeniem prawa, tj. przepisów art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy OB i art. 30 rozporządzenia Rady Nr 73/2009, Dyrektor ARiMR uznał, że dyspozycje wynikające z obu tych przepisów zostały prawidłowo zastosowane w kontrolowanej decyzji. Kierownik BP w W. nie naruszył również w sposób rażący przepisu art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy OB, zobowiązujący organ do stania na straży praworządności i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Przepis ten byłby rażąco naruszony, gdyby organ w ogóle nie rozpatrzył zgromadzonego materiału dowodowego, nie wyjaśnił wątpliwości oraz nie przeprowadził kontroli administracyjnej wniosku. Nie można zatem stwierdzić, że decyzja z dnia [...] maja 2015 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).
Wobec zarzutu strony co do wydania decyzji w oparciu o nieobowiązujący i niemający zastosowania w niniejszej sprawie przepis prawa (Załącznik do rozporządzenia Nr 1444/2002) organ I instancji wskazał, że definicje wymienione w tym Załączniku zostały przytoczone w uzasadnieniu decyzji pomocniczo, a definicje rolnika i gospodarstwa zostały zaczerpnięte z obowiązujących przepisów, tj. art. 2 lit. a i b rozporządzenia Rady Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. Tak więc Załącznik do rozporządzenia Nr 1444/2002 nie stanowił przepisu, w oparciu o który organ I instancji wydał rozstrzygnięcie w sprawie (brak przesłanki wydania decyzji bez podstawy prawnej z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).
W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 3 i 4 k.p.a., bowiem Kierownik BP w W., po przeprowadzeniu kontroli administracyjnej wniosku złożonego przez spółkę w dniu [...] maja 2009 r. oraz uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uprzednio wydanej decyzji z [...] grudnia 2009 r. (sygn. akt VIII SA/Wa 730/10), wydał decyzję z dnia [...] maja 2015 r., skierowaną do strony postępowania (spółki cywilnej [...]).
Brak również podstaw do stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 i 6 k.p.a., ponieważ organ I instancji nie stwierdził, aby już w dniu wydania decyzja była w sposób trwały niewykonalna, a także by w razie jej wykonania wywołała czyn zagrożony karą. Zatem należy uznać, że wydanie decyzji nie stanowi naruszenia również przepisu art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., bowiem decyzja nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.
Od decyzji Dyrektora ARiMR odwołanie wniósł P. M. jako wspólnik spółki cywilnej [...] (dalej także: skarżący, strona). Powołując się na argumenty zawarte we wniosku o stwierdzenie nieważności kontrolowanej decyzji, skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji oraz stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika BP w W. z dnia [...] maja 2015 r.
Prezes ARiMR decyzją z [...] grudnia 2015 r. Nr [...] orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji.
W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy i wskazaniu przepisów regulujących przedmiotową materię, organ odwoławczy zajął stanowisko tożsame z tym, które prezentował organ
I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji. Dodatkowo zauważył, że Załącznik rozporządzenia Nr 1444/2002 nie stanowił przepisu, w oparciu o który Kierownik BP w W. wydał swoje rozstrzygnięcie w sprawie. Podstawą wydania kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji były m.in. przepisy art. 7 ust. 1 i 2 ustawy OB w związku z art. 30 rozporządzenia Nr 73/2009.
W konkluzji organ odwoławczy uznał, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa.
Od powyższej decyzji skarżący wniósł skargę do sądu administracyjnego, zarzucając organom naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wniesionego środka zaskarżenia skarżący powtórzył co do zasady argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji dotyczącą wydania decyzji bez podstawy prawnej oraz z rażącym naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).
Prezes ARiMR w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W piśmie procesowym z dnia [...] października 2016 r. (data złożenia w Sądzie [...] października 2016 r.) pełnomocnik skarżącego wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji z uwagi na fakt, że obie zostały wydane dla podmiotu nieistniejącego w obrocie prawnym. Spółka cywilna [...], wobec ogłoszenia upadłości jej wspólnika R. M., przestała istnieć z mocy prawa z dniem 26 czerwca 2015 r. (art. 874 § 2 kodeksu cywilnego).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga jest zasadna, ale nie z przyczyn wskazanych w skardze.
Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., zwana dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi przez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości lub części następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., natomiast w przypadku ujawnienia przyczyn określonych w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza jej nieważność.
Badając zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję pod kątem legalności Sąd stwierdził, że zachodzą przesłanki do ich wyeliminowania z obrotu prawnego z przyczyn wskazanych przez pełnomocnika skarżącego w piśmie procesowym z dnia [...] października 2016 r. (k. [...] akt sądowych).
Przedmiotem rozpoznania przez Sąd jest skarga strony na decyzję Prezesa ARiMR, utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora ARiMR o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej przyznania płatności bezpośrednich dla spółki na 2009 rok. Beneficjentem w tej sprawie, a więc podmiotem uprawnionym do przyznania płatności OB na rok 2009, była spółka cywilna [...], zawiązana dla prowadzenia działalności gospodarczej na podstawie umowy z dnia [...] marca 2008 r., zawartej w B. pomiędzy P. M. i R. M.. Przedmiotem działalności tej spółki była uprawa zbóż, roślin przemysłowych, warzyw oraz hodowla bydła.
Wprawdzie spółka cywilna nie posiada osobowości prawnej, ale zgodnie z uchwałą składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2012 r., sygnatura I GPS 2/12, przysługuje jej jako grupie osób związanych umową spółki cywilnej status producenta rolnego w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz.U. z 2004 r. Nr 10, poz. 76 ze zm.). Tak więc na gruncie tej ustawy spółka cywilna, jako jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, została uznana za odrębny podmiot – producenta rolnego. W ten sposób spółka cywilna [...] stała się adresatem decyzji z dnia [...] maja 2015 r. odmawiającej jej płatności OB na 2009 r., a następnie adresatem zaskarżonej w tej sprawie i poprzedzającej ją decyzji (odpowiednio z dnia [...] grudnia 2015 r. i [...] października 2015 r.).
Jak wynika ze złożonego do akt sprawy przez pełnomocnika organu postanowienia Sądu Rejonowego dla [...]. W. w W., [...] Wydział Gospodarczy dla spraw upadłościowych i naprawczych, w dniu [...] czerwca 2015 r. w sprawie [...] GU [...] ogłoszona została upadłość R. M. jako osoby fizycznej nieprowadzącej działalności gospodarczej, obejmującej likwidację majątku dłużnika (k. 49 akt sądowych).
Powyższa okoliczność ma istotny wpływ na byt spółki cywilnej, bowiem jak wynika z treści art. 874 § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93 ze zm., zwana dalej: k.c.), spółka ulega rozwiązaniu z dniem ogłoszenia upadłości wspólnika. Jest to zdarzenie powodujące rozwiązanie spółki ex lege i nie wymaga dokonywania w tym celu przez wspólników żadnych czynności.
W związku z tym w dacie 26 czerwca 2015 r. spółka cywilna [...] utraciła również swój byt prawny jako producent rolny.
Nie ulega więc wątpliwości, że w dacie wydania zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji w obrocie prawnym nie było takiego podmiotu jak spółka cywilna [...], która jest adresatem obu kontrolowanych w postępowaniu sądowym decyzji. Organ I instancji w dniu [...] października 2015 r., jak również organ odwoławczy w dniu [...] grudnia 2015 r. skierowały decyzje do podmiotu, który nie powinien już być stroną w postępowaniu dotyczącym rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika BP w W. z dnia [...] maja 2015 r.
W przypadku więc rozwiązania spółki cywilnej, a co za tym idzie ustania bytu prawnego pierwotnego podmiotu, każdy ze wspólników rozwiązanej spółki cywilnej ma przymiot strony, ponieważ decyzja dotyczy jego interesu.
W przedmiotowej sprawie, z uwagi na sposób rozwiązania spółki (upadłość jednego ze wspólników), w postępowaniu administracyjnym ma zastosowanie art. 144 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe (Dz.U. z 2015 r., poz. 233 ze zm., zwana dalej: P.u.). Użyte w art. 144 ust. 1 P.u. wyrażenie, że postępowania (w tym administracyjne) dotyczące masy upadłości mogą być wszczęte i dalej prowadzone wyłącznie przez syndyka albo przeciwko niemu, oznacza, iż upadły, będąc stroną w znaczeniu materialnym, pozbawiony jest legitymacji formalnej do występowania w tych postępowaniach. Podstawienie syndyka w miejsce upadłego ma wówczas bezwzględny charakter. Syndyk jest stroną w postępowaniach dotyczących masy, który zgodnie z art. 144 ust. 2 P.u. prowadzi je w imieniu własnym, ale na rzecz upadłego. Jednocześnie traci tę legitymację procesową z dniem uprawomocnienia się postanowienia o umorzeniu postępowania upadłościowego.
W konsekwencji należało stwierdzić, że zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja zostały skierowane do podmiotu niebędącego stroną w sprawie, co stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności tych decyzji na podstawie art. 156 § 1 punkt 4 k.p.a. Podmiot [...] spółka cywilna w datach: [...] października 2015 r. i [...] grudnia 2015 r. już nie istniał, bo spółka uległa z mocy prawa rozwiązaniu. Stwierdzenie nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje w sytuacji, gdy decyzję skierowano do podmiotu niebędącego stroną w sprawie, podczas gdy wobec tego podmiotu można było wydać tego typu decyzję wcześniej (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz pod. red. M. Wierzbowskiego i A. Wiktorowskiej, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2013, s. 950). Taka sytuacja wystąpiła w przedmiotowej sprawie, kontrolowanej przez Sąd na skutek wniesionej skargi.
W związku z powyższym na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. Sąd stwierdził nieważność decyzji obu instancji (punkt 1 wyroku), natomiast o kosztach postępowania orzekł w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. (punkt 2 wyroku).
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy ARiMR uwzględnią powyższą argumentację Sądu i rozważą, czy wszczęte na wniosek strony postępowanie administracyjne w trybie nadzoru dotyczy masy upadłości, jeśli tak, to jego stroną powinien być wspólnik P. M. oraz syndyk masy upadłości R. M.– I. T. (wyznaczona w punkcie IV postanowienia o ogłoszenie upadłości). W sprawie, która nie dotyczy masy upadłości legitymację zachowuje upadły.
W sytuacji uwzględnienia zarzutu najdalej idącego, zbędne jest odnoszenie się do pozostałych zarzutów zawartych w skardze.