Uzasadnienie
Komendant Wojewódzki Policji z siedzibą w R., (dalej: "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") rozkazem personalnym z [...] października 2019r. (nr [...]), wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096; dalej: "kpa") w związku z art. 39 ust. 1 i art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2019 r., poz. 161 ze zm.; dalej: "ustawa o Policji") oraz § 3 ust. 2 pkt 3 i § 4 Rozporządzenia MSWiA z dnia 17 lipca 2002 roku w sprawie trybu zawieszania policjanta w czynnościach służbowych przez przełożonych (Dz. U. Nr 120, poz. 1029 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania L. M. (dalej: "funkcjonariusz", "policjant" lub "skarżący") utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w G. (dalej także jako "organ I instancji") z [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia w czynnościach służbowych na okres 3 miesięcy oraz zawieszenia 50% od najbliższego terminu płatności 50% ostatnio należnego uposażenia.
Organ odwoławczy wskazał na następujący stan faktyczny w sprawie.
Z ustaleń wynikało, że Prokuratura Rejonowa R. – [...], w ramach prowadzonego śledztwa (sygn. akt PR 3 Ds. [...])[...] września 2019 r. przedstawiła skarżącemu zarzuty popełnienia przestępstwa z art. 231 § 2 kk w zb. z art. 266 § 2 kk w zw. z art. 11 § 2 kk w zw. z art. 12 § 2 kk. Zarzucane policjantowi przestępstwo polegało na tym, że w okresie od [...] marca 2016 r. do dnia [...] lutego 2017 r., w krótkich odstępach czasu, będąc funkcjonariuszem pełniącym służbę w Posterunku Policji w B., przekroczył swoje uprawnienia w ten sposób, że działając bez podstawy prawnej i faktycznej uzyskiwał dane dotyczące zdarzeń - kolizji i wypadków drogowych.
Następnie działając w celu uzyskania korzyści majątkowej dla innej osoby i ujawnił je osobie nieuprawnionej, która wykorzystała je podczas pozyskiwania klientów w ramach współpracy z Kancelarią Prawną w L.. Działania te prowadzone były na szkodę interesu publicznego oraz interesu prywatnego osób pokrzywdzonych. Ponadto postanowieniem z [...] września 2019 r. Prokurator zastosował w stosunku do policjanta środek zapobiegawczy w postaci zawieszenia go w czynnościach służbowych. Czyn zarzucany policjantowi stanowi przestępstwo umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego.
Rozkazem personalnym z [...] września 2019r. organ I instancji zawiesił policjanta w czynnościach służbowych na okres 3 miesięcy, tj. od dnia [...] września 2019 r. do dnia [...] grudnia 2019 r. i na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy o Policji zawiesił skarżącemu od najbliższego terminu płatności 50% ostatnio należnego uposażenia. Na podstawie art. 108 § 1 kpa decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności ze względu na ważny interes społeczny. Zdaniem organu I instancji, w sprawie wystąpiły przesłanki do wydania przedmiotowego rozstrzygnięcia wskazane w treści art. 39 ust. 1 ustawy o Policji. Dodał, że charakter przestępstw którego popełnienie zarzuca się policjantowi (przekroczenie uprawnień w uzyskiwaniu danych z policyjnych baz danych i przekazywanie innym osobom w celu uzyskania korzyści majątkowej) w pełni uzasadniał maksymalny 3 miesięczny okres zawieszenia. Dodatkowo zarzucany czyn pociągał za sobą podważenie zaufania do Policji i jej funkcjonariuszy.
W odwołaniu od ww. rozkazu personalnego, występując o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Komendantowi Powiatowemu Policji w G., ewentualnie o jego uchylenie na podstawie art. 132 § 1 kpa i wydanie decyzji o odmowie zawieszenia w czynnościach służbowych, pełnomocnik skarżącego (adwokat) postawił zarzuty naruszenia:
- 1) prawa materialnego, tj. art. 39 ust. 3 ustawy o Policji poprzez jego błędną wykładnię i zawieszenie w czynnościach służbowych skarżącego pomimo braku ku temu podstaw oraz poprzez brak uzasadnienia podjętej decyzji, nie popartej konkretnymi podstawami, ograniczając się wyłącznie do formułowania ogólnych stwierdzeń i sloganów;
- 2) art. 42 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez podjęcie decyzji administracyjnej wbrew zasadzie domniemania niewinności;
- 3) art. 7 kpa, polegający na zaniechaniu podjęcia czynności zmierzających do wyjaśnienia sprawy i pominięciu dowodów znajdujących się w aktach postępowania Prokuratury Rejonowej R. [...] sygn. akt 3 Ds. [...], pomimo, iż przeprowadzenie dowodu z tychże dokumentów pozwala na czynienie ustaleń faktycznych w zakresie zaistnienia przesłanek do zwolnienia ze służby w Policji, wymienionych w art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji;
- 4) art. 77 § 1 i art. 78 § 1 kpa poprzez niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego i poprzestanie w ustalaniu stanu faktycznego na oparciu się jedynie na ww. postanowieniu Prokuratury Rejonowej R. – [...] z [...] września 2019 r. o przedstawieniu zarzutów oraz postanowieniu z [...] września 2019 r. w przedmiocie zastosowania środków zapobiegawczych.
W uzasadnieniu odwołania pełnomocnik skarżącego podniósł, że organ I instancji nie zebrał i nie rozpatrzył całokształtu materiału dowodowego. Tym samym uznał, że wydany rozkaz jest nie tylko niezasadny merytorycznie, ale również przedwczesny.
Wskazanym na wstępie rozkazem personalnym z [...] października 2019r. organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny.
W uzasadnieniu podniósł, że podstawę materialnoprawną zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych stanowił przepis art. 39 ust. 1 ustawy o Policji, który nakłada na właściwego przełożonego obowiązek zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych w razie wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego, na czas nie dłuższy niż 3 miesiące. Dodał, że jak wynika z akt sprawy w toku śledztwa (sygn. akt PR 3 Ds. [...]) w [...] września 2019 r. prokurator Prokuratury Rejonowej R. - [...] w R. przedstawił skarżącemu zarzut popełnienia przestępstw z art. 231 § 2 kk w zb. z art. 266 § 2 kk w zw. z art. 11 § 2 kk w zw. z art. 12 § 1 kk. Przestępstwo przekroczenia swoich uprawnień służbowych poprzez działanie w celu osiągnięcia korzyści majątkowej przez inną osobę, co w konsekwencji naraziło na szkodę interes prawnie chroniony innych osób, objęte postanowieniem o przedstawieniu zarzutów, ma charakter umyślny i jest ścigane z oskarżenia publicznego.
Natomiast zgodnie z art. 71 § 1 kpk, za podejrzanego uważa się osobę, co, do której wydano postanowienie o przedstawieniu zarzutów albo, której bez wydania takiego postanowienia postawiono zarzut w związku z przystąpieniem do przesłuchania w charakterze podejrzanego.
Zdaniem organu II instancji, obowiązek zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych powstał dla Komendanta Powiatowego Policji w G. w momencie, kiedy w dniu [...] września 2019 r. zapoznał się z treścią zawiadomienia Prokuratora Rejonowego R. - [...] w R. o zastosowaniu w stosunku do policjanta środków zapobiegawczych, między innymi zawieszenia w czynnościach służbowych funkcjonariusza Policji. Tak więc zawieszenie skarżącego w czynnościach służbowych miało charakter obligatoryjny. Z tego powodu, za nieuzasadnione organ odwoławczy uznał powoływanie przez pełnomocnika skarżącego na zasady konstytucyjne i ich łamanie, ponieważ nie miały one w sprawie bezpośredniego zastosowania.
Podobnie za nieuzasadnione organ odwoławczy uznał pozostałe zarzuty odwołania, w tym zauważył, że norma prawna art. 39 ust. 1 ustawy o Policji nie zawiera dyspozycji w formie alternatywnej. Niedopuszczalne zatem było wydanie przez organ decyzji o odmowie zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych.
Wyznaczony rozkazem personalnym trzymiesięczny okres zawieszenia był dopuszczalny na mocy przepisu art. 39 ust. 1 ustawy o Policji. Wybór okresu zawieszenia, mieszczącego się oczywiście w ramach zakreślonych przez ustawę, ma charakter uznaniowy i należy do wyłącznej kompetencji właściwego przełożonego, który podejmując decyzję w tym zakresie, dokonuje obiektywnej oceny całokształtu okoliczności sprawy, które uzasadniają przyjęcie określonego w decyzji czasu odsunięcia policjanta od wykonywania obowiązków za niezbędny. Nie bez znaczenia pozostaje charakter zarzucanego policjantowi czynu, aktualny etap postępowania karnego, waga dowodów obciążających policjanta, dotychczasowa postawa w służbie, pozostawanie przedstawionych w śledztwie zarzutów w ścisłym związku z wykonywaniem obowiązków służbowych, społeczny wydźwięk zarzucanych policjantowi przestępstw. Wśród przesłanek uzasadniających zawieszenie policjanta w czynnościach służbowych szczególne miejsce zajmuje dobro służby. Pojęcie to zostało zdefiniowane w wyroku SN z dnia 12 stycznia 1994 roku (sygn. III ARN 65/94, OSNAP 3/95, poz.
31) jako takie okoliczności faktyczne, z których wynika wysokie prawdopodobieństwo, iż pozostawienie policjanta w służbie utrudniłoby dalsze jej przez niego pełnienie. W ocenie organu II instancji, w przedmiotowej sprawie charakter i okoliczności zarzucanych policjantowi przestępstw w pełni uzasadniają podjęcie przez przełożonego decyzji o wyznaczeniu maksymalnego, dozwolonego na mocy przepisu art. 39 ust. 1 ustawy o Policji, trzymiesięcznego okresu zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych. Przypomniał, że będące podstawą zawieszenia w czynnościach służbowych zarzuty przedstawione funkcjonariuszowi dotyczą przekroczenia uprawnień służbowych Kierownika Posterunku Policji w B. w ten sposób, że działając bez podstawy prawnej i faktycznej, logując się do policyjnego elektronicznego Systemu Ewidencji Wypadków i Kolizji uzyskał dostęp do następujących zdarzeń - kolizji i wypadków drogowych z udziałem kilkudziesięciu osób, a następnie działając w celu osiągnięcia korzyści majątkowej dla W. K. ujawnił mu, jako osobie nieuprawnionej, informacje o tych zdarzeniach drogowych oraz o danych osób biorących w nich udział, które zostały przez ww. użyte podczas pozyskiwania klientów w ramach jego współpracy z "Kancelarią Prawną K. Ł. " w L., czym działał na szkodę interesu publicznego oraz na szkodę interesu prywatnego i tym samym naraził na szkodę interes prawnie chroniony tych osób. Ponadto w ocenie organu odwoławczego wśród okoliczności sprawy, które w pełni uzasadniały wyznaczenie trzymiesięcznego okresu zawieszenia w czynnościach służbowych, wymienić należy społeczny wydźwięk zarzucanych policjantowi czynów, potrzebę ochrony interesu służby, utrudnienie właściwego pełnienia przez policjanta służby poprzez negatywną ocenę jego zachowania, podważenie zaufania przełożonych i współpracowników, konieczność wyznaczenia na tyle długiego okresu zawieszenia w czynnościach, który pozwoli na zakończenie postępowania przygotowawczego i ewentualne oczyszczenie policjanta z zarzutów.
Organ II instancji wywiódł jednocześnie, że w przypadku zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych przepis art. 124 ust. 1 ustawy o Policji nakłada na przełożonego obowiązek zawieszenia 50% ostatnio należnego uposażenia. A zatem zastosowanie tego przepisu jest prawną konsekwencją zawieszenia w czynnościach służbowych. W ocenie organu odwoławczego wystąpiły także podstawy do nadania rozkazowi personalnemu organu I instancji rygoru natychmiastowej wykonalności (ważny interes społeczny). Jako przełożony zasadnie uznał bowiem, że zachowanie policjanta polegające na przekroczenia swoich uprawnień służbowych poprzez działanie w celu osiągnięcia korzyści majątkowej przez inną osobę, co w konsekwencji naraziło na szkodę interes prawnie chroniony kilkudziesięciu osób, stwarzało zagrożenie utraty zaufania społecznego do Policji i jej funkcjonariuszy. Bezpieczeństwo i porządek publiczny, których utrzymywanie należy do podstawowych zadań Policji, winny być realizowane przez osoby przestrzegające prawa i spełniające warunki określone art. 25 ustawy o Policji.
Funkcjonariusz publiczny powinien zarówno w czasie służby, jak i poza nią dawać przykład poprawnego zachowania i dbać o autorytet Policji. Charakter czynu zarzucanego policjantowi w postępowaniu karnym powoduje podważenie zaufania społecznego do niego jako funkcjonariusza Policji i stwarza konieczność natychmiastowego odsunięcia od wykonywania czynności służbowych, w celu ochrony interesu służby, tożsamego z interesem społecznym.
Reasumując, w ocenie organu II instancji nadanie decyzji o zawieszeniu w czynnościach służbowych rygoru natychmiastowej wykonalności było w pełni uzasadnione. Z tych względów wszystkie zarzuty odwołania organ odwoławczy uznał za nieuzasadnione.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej jako Sąd) wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego rozkazu personalnego i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, pełnomocnik skarżącego postawił zarzuty naruszenia przepisów:
- - prawa materialnego, tj. art. 39 ust. 3 ustawy o Policji poprzez jego błędną wykładnię i zawieszenie w czynnościach służbowych skarżącego pomimo braku ku temu podstaw oraz poprzez brak uzasadnienia podjętej decyzji, nie popartej konkretnymi podstawami, ograniczając się wyłącznie do formułowania ogólnych stwierdzeń i sloganów;
- - art. 42 ust. 3 Konstytucji RP, a to poprzez podjęcie decyzji administracyjnej wbrew zasadzie domniemania niewinności;
- - przepisów postępowania, mianowicie art. 7 Kpa, polegający na zaniechaniu podjęcia czynności zmierzających do wyjaśnienia sprawy i pominięciu dowodów znajdujących się w aktach postępowania Prokuratury Rejonowej R. [...], sygn. akt 3 Ds. [...], pomimo, iż przeprowadzenie dowodu z tychże dokumentów pozwala na czynienie ustaleń faktycznych w zakresie zaistnienia przesłanek do zwolnienia ze służby w policji wymienionych w art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji;
- - naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 77 § 1 i art. 78 § 1 Kpa wobec niezebrania i nierozpatrzenia całego materiału dowodowego i poprzestaniu w ustalaniu stanu faktycznego na oparciu się jedynie na postanowieniu Prokuratury Rejonowej R. - [...], sygn. akt 3 Ds. [...] z [...] września 2019 r. o przedstawianiu zarzutów skarżącemu oraz postanowieniu z [...] września 2019 r. w przedmiocie zastosowania środków zapobiegawczych.
Zdaniem pełnomocnika skarżącego, w realiach rozpoznawanej sprawy za niewystarczające należy uznać przyjęcie, że z powodu przedstawienia skarżącemu zarzutów w postępowaniu prokuratorskim oraz zastosowania w związku z tym środków zapobiegawczych spełnione zostały przesłanki do zastosowania wobec niego treści art. 39 ust. 1 w zw. z art. 124 ust. 1 ustawy o Policji. W szczególności z tego powodu, że wskutek zaniechania przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego oczywistość popełnienia zarzucanego mu czynu jest przedwczesna i wątpliwa.
W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wystąpił o jej oddalenie. Zauważył, że podniesione zarzuty stanowią co do zasady powtórzenie zarzutów odwołania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając skarżony rozkaz personalny według powyższych kryteriów, Sąd uznał, że rozstrzygniecie to winno się ostać w obrocie prawnym.
Istota sprawy sprowadza się do oceny zasadności rozkazu personalnego o zawieszeniu policjanta (skarżącego) w czynnościach służbowych z powodu wystąpienia okoliczności przewidzianych w treści art. 39 ust. 1 ustawy o Policji.
W świetle tego przepisu policjanta zawiesza się w czynnościach służbowych w razie wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego - na czas nie dłuższy niż 3 miesiące. Sąd wyjaśnia, że treść tego przepisu wskazuje, że zawieszenie policjanta w czynnościach służbowych, w przypadku wystąpienia okoliczności w nim określonych jest obligatoryjne. Oznacza to, że dopuszczalność zawieszenia policjanta w wykonywaniu przez niego czynności służbowych uzależniona została przez ustawodawcę od samego faktu postawienia zarzutów w postępowaniu karnym, nie zaś od stwierdzenia winy policjantów co do popełnionych czynów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 89/12; dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych pod adresem http://cbois.nsa.gov.pl).
Zastosowanie instytucji zawieszenia w czynnościach jest obowiązkowe, jeżeli przeciwko funkcjonariuszowi toczy się postępowanie w określonej kategorii przestępstw - przestępstwo umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego.
Jak wynika z ustaleń faktycznych dokonanych w rozpoznawanej sprawie skarżący nie kwestionuje faktu, że w toku śledztwa (sygn. akt PR 3 Ds. [...])[...] września 2019 r. prokurator Prokuratury Rejonowej R. - [...] w R. przedstawił mu zarzut popełnienia przestępstw z art. 231 § 2 kk w zb. z art. 266 § 2 kk w zw. z art. 11 § 2 kk w zw. z art. 12 § 1 kk. Przestępstwo przekroczenia swoich uprawnień służbowych poprzez działanie w celu osiągnięcia korzyści majątkowej przez inną osobę, co w konsekwencji naraziło na szkodę interes prawnie chroniony innych osób, objęte postanowieniem o przedstawieniu zarzutów, ma charakter umyślny i jest ścigane z oskarżenia publicznego.
W tej sytuacji zdaniem Sądu, uwzględniając stan faktyczny i prawny sprawy, do zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych wystarczający był fakt wszczęcia przez prokuratora z urzędu przeciwko niemu postępowania karnego o przestępstwo umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego. Tym samym organy orzekające w sprawie dokonały prawidłowej wykładni powołanego wyżej art. 39 ust. 1 ustawy o Policji i zasadnie przyjęły, że przesłanki określone w tym przepisie obligujące organ do zastosowania tego przepisu i zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych na okres 3 miesięcy zostały spełnione.
Nadto wskazać należy, że taki kierunek wykładni nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyrok NSA z 7 lipca 2016r., sygn. akt I OSK 1429/15). Stąd twierdzenia autora skargi o wątpliwej oczywistości popełnionego czynu oraz oparciu się w sprawie wyłącznie na stanowisku procesowym oskarżyciela bez przeprowadzenia dodatkowych dowodów nie mogły być w tej sprawie rozważane, gdyż jak Sąd wskazał powyżej, dla zastosowania art. 39 ust. 1 ustawy o Policji istotny jest wyłącznie fakt wszczęcia przeciwko skarżącemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwa umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego.
Dodać jednocześnie należy, że podstawę materialnoprawną zawieszenia skarżącemu 50% ostatnio należnego uposażenia stanowił art. 124 ust. 1 ustawy o Policji. Z przepisu tego wynika, że policjantowi zawieszonemu w czynnościach służbowych zawiesza się od najbliższego terminu płatności 50% ostatnio należnego uposażenia. Użyte przez ustawodawcę sformułowanie "zawiesza się" oznacza, że organ jest zobligowany do zawieszenia 50% ostatnio naliczanego uposażenia. Organ w tym zakresie nie ma też żadnej swobody decyzyjnej, ani możliwości miarkowania wysokości uposażenia podlegającego zawieszeniu.
Odnosząc się do natomiast kwestii nadania rozkazowi personalnemu rygoru natychmiastowej wykonalności zdaniem Sądu zasadność jego nadania została przez organ należycie uzasadniona.
Ustalając stan faktyczny sprawy organy obu instancji nie naruszyły zatem przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy Policji wyczerpująco ustaliły istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą, przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego (art. 7, art. 77 § 1 kpa), oceniły zebrany w toku postępowania materiał dowodowy (art. 80 kpa), a także uzasadniły swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 kpa.
W tym stanie sprawy, nie podzielając argumentów zwartych w rozpoznawanej skardze, oraz uznając że skarżony rozkaz personalny nie narusza prawa i nie zachodzi konieczność jego wyeliminowania z obrotu prawnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.