Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...]grudnia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: organ odwoławczy, SKO, Kolegium), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018r., poz. 2096, dalej: k.p.a.) oraz art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 3, art. 24 ust. 2 i 4 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2220, dalej: u.ś.r.), uchyliło w całości decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] (dalej: organ I instancji, Burmistrz) z [...]listopada 2019 r. znak: [...]i przyznało I. R. (dalej: strona, skarżąca) świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad matką M. P., w kwocie 1 583 zł miesięcznie, na okres od 1 listopada 2019 r. na czas nieokreślony.
Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie sprawy:
Pismem z [...]lipca 2019 r. I. R. wniosła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką M. P. urodzoną [...]lipca 1935 r., która orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...]z dnia [...]sierpnia 2009 r. zaliczona została do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe. W orzeczeniu tym podano, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 29 sierpnia 2009 r.
M. P. od [...]grudnia 1979 r. jest wdową. Posiada troje dzieci: dwie córki i syna. Córka B. W. zaliczona została do znacznego stopnia niepełnosprawności ze wskazaniem stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Syn nie utrzymuje kontaktów z rodziną, skarżąca nie zna jego adresu zamieszkania, wie tylko, że brak zamieszkuje około 550 km od [...]w woj. [...]. Opiekę nad matką sprawuje więc skarżąca.
Decyzją Burmistrza Miasta i Gminy [...]z [...]listopada 2019 r. znak: [...], po ponownym rozpoznaniu sprawy, po raz drugi odmówiono skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką M. P.. Rozstrzygnięcie uzasadniono art. 17 ust. 1b u.ś.r.
Zdaniem organu I instancji, mimo wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, z którego wynika, że art. 17 ust. 1b u.ś.r.
w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.RP - nie doszło do wprowadzenia zmian w ustawie, a zatem zakwestionowany przepis jest aktualny.
Po rozpoznaniu odwołania, wskazaną na wstępie decyzją z [...]grudnia 2019 r. znak: [...]SKO uchyliło w całości decyzję Burmistrza z [...]listopada 2019 r. i przyznało skarżącej świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad matką M. P., w kwocie 1 583 zł miesięcznie, na okres od 1 listopada 2019 r. na czas nieokreślony.
Kolegium nie podzieliło stanowiska organu I instancji, że nie została spełniona przesłanka określona w art. 17 ust. 1b u.ś.r., gdyż niepełnosprawność matki skarżącej powstała po 25 roku życia. Organ I instancji błędnie zinterpretował skutki, jakie wywołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13.
W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest bowiem stanowisko, że w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25.roku życia, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności i wobec tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium.
W związku z powyższym fakt powstania znacznej niepełnosprawności M. P. po ukończeniu 74 roku życia nie mógł stanowić przesłanki odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Zdaniem SKO materiał dowodowy zgromadzony w sprawie dawał zaś podstawy do uznania, że skarżąca spełnia przesłanki uprawniające do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Skarżącą jako córkę obciąża obowiązek alimentacyjny wobec matki, co wynika z art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Zgodnie z oświadczeniem z 5 grudnia 2019 r. skarżąca nie legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności, nie jest rolnikiem, małżonkiem albo domownikiem rolnika, nie posiada gospodarstwa rolnego, nic posiada orzeczenia o niepełnosprawności.
Ustalając datę początkową przyznania świadczenia SKO powołało art. 24 ust. 2 u.ś.r. i wskazało, że skarżąca wniosek o ustalenie świadczenia pielęgnacyjnego złożyła w dniu 31 lipca 2019 r. Z uwagi jednak na fakt, że do dnia 31 października 2019 r. pobierała specjalny zasiłek opiekuńczy, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje jej od 1 listopada 2019 r. na czas nieokreślony.
Skargę na ww. decyzję, w części w jakiej nie przyznano jej świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 lipca 2019 r. do 31 października 2019 r. wniosła skarżąca zarzucając:
- I. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7, art. 8 oraz 77 k.p.a. poprzez brak uznania przez organ odwoławczy, że skarżąca spełnia wszystkie przesłanki do tego, aby w świetle przepisów u.ś.r. otrzymać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 lipca 2019 r., a nie jak błędnie przyjęto od dnia 1 listopada 2019 r., jak też nieprawidłowe uznanie, że pobieranie przez skarżącą specjalnego zasiłku opiekuńczego do dnia 31 października 2019 r. winno skutkować pozbawieniem skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w okresie od 1 lipca 2019 r. do 31 października 2019 r.
- II. naruszenie przepisów prawa materialnego:
- 1. art. 24 ust. 2 u.ś.r. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji nieprzyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego od miesiąca, w którym został przez nią złożony wniosek tj. od 1 lipca 2019 r.,
- 2. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. poprzez jego nieprawidłową wykładnię, polegającą na uznaniu, iż wyklucza on możliwość zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego,
- 3. art. 27 ust. 5 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane osobie, która ma już ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdy zarówno wykładnia językowa, jak i funkcjonalna prowadzi do wniosku, że w sytuacji, gdy wobec danej osoby występuje zbieg uprawnień do jednego z wymienionych w tym przepisie świadczeń, to osoba uprawniona ma prawo wyboru świadczenia, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce, bowiem Skarżąca wskazała, iż w przypadku przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego, rezygnuje ona ze specjalnego zasiłku opiekuńczego,
- 4. art. 27 ust. 5 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. i nie uwzględnienie prawa wyboru świadczenia.
Mając na uwadze powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w punkcie 2 w zakresie określenia daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej oraz zasądzenia kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu, wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje
W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 t.j., dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za zasadną.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Stosownie natomiast do art. 17 ust. 1b u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.
Sąd zgadza się z oceną organu odwoławczego, że skarżąca spełnia warunki określone w art. 17 u.ś.r. uprawniające ją do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Na obecnym etapie postępowanie nie jest już sporne, że skarżąca sprawuje opiekę nad matką, wobec której wydane zostało orzeczenie o znacznych stopniu niepełnosprawności, a nadto że w związku ze sprawowaną opieką nie podejmuje zatrudnienia. Zasadnie również organ przyjął, że wobec treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., K 38/13, brak było podstaw do odmowy przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z tego tylko powodu, że nie został spełniony jeden z warunków określonych w art. 17 ust. 5 pkt 1b u.ś.r. Stosownie do jego treści świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów.
W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie sposób jednak podzielić stanowiska organu odwoławczego co do ustalenia okresu, za jaki skarżącej przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.
Wprawdzie w dacie złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, skarżąca pobierała specjalny zasiłek opiekuńczy, jednakże mając świadomość niedopuszczalnego, a występującego w sprawie zbiegu uprawnienia do ww. świadczeń, skarżąca zaraz po wydaniu przez organ I instancji pierwszej decyzji w sprawie tj. decyzji z [...]sierpnia 2019 r. o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, pismem z [...]września 2019 r. oświadczyła, że w przypadku przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego, rezygnuje z prawa do zasiłku opiekuńczego. Okoliczności tej nie dostrzegł organ odwoławczy, a skoro skarżąca dokonała wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r., to nie może zostać pozbawiona prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia złożenia wniosku.
W tym miejscu Sąd wskazuje na ugruntowaną linię orzeczniczą sądów administracyjnych, że w celu zagwarantowania stronie wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., nie można od strony wymagać rezygnacji z przyznanego wcześniej świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie świadczenie rzeczywiście zostanie przyznane. Wymaganie organu, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej świadczenia przed zbadaniem, czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej, stawia ją w trudnej sytuacji, wprowadza w stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego, czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce otrzymywanego. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić przeszkód w uzyskaniu przez nią, świadczenia korzystniejszego, a przeciwnie powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z prawa wyboru skorzystać (por. wyroki NSA: z 18 grudnia 2018 r., I OSK 1676/18; z 12 grudnia 2018 r., I OSK 1175/18; z 13 lipca 2018 r., I OSK 235/18, oraz wyroki WSA: w Gliwicach z 19 marca 2019 r., IV SA/Gl 985/18, w Białymstoku z 10 marca 2020 r., II SA/Bk 48/20, wszystkie opubl.
CBOSA). Na organie spoczywa główny ciężar znalezienia takiego rozwiązania procesowego, który gwarantowałby skarżącej realizację żądania nie tylko w zakresie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ale także do przyznania tego prawa na taki okres, jaki wynika z art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych tj. począwszy od miesiąca złożenia wniosku o przyznanie prawa z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. W zasadzie prawdy obiektywnej, wyrażonej art. 7 K.p.a. zawiera się bowiem obowiązek organu administracji publicznej załatwiania spraw z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Godzi interes społeczny i słuszny interes obywatela jednoczesne (tego samego dnia) przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy, czy rozstrzygniecie o tych uprawnieniach w ramach jednej, dwuaspektowej decyzji. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażony został także pogląd, również podzielony przez skład orzekający w niniejszej sprawie, że jest możliwe rozliczenie obu świadczeń przyznanych na ten sam okres, z których jedno zostało wcześniej wypłacone poprzez skompensowanie świadczeń i wypłatę nowego świadczenia za okres pokrywających się uprawnień w wysokości różnicy pomiędzy kwotą świadczenia pielęgnacyjnego a kwotą wypłaconego specjalnego zasiłku opiekuńczego (por: wyrok WSA w Opolu z 20 września 2018 r., II SA/Op 302/18, WSA w Poznaniu z 11 kwietnia 2019 r., II SA/Po 158/19, WSA we Wrocławiu z 7 listopada 2019 r., IV SA/Wr 360/19, WSA w Białymstoku z 10 marca 2020 r., II SA/Bk 48/20, wszystkie publ. CBOSA).
Fakt zatem pobierania przez skarżącą specjalnego zasiłku opiekuńczego do dnia [...]października 2019 r., w świetle jej oświadczenia o rezygnacji z tego świadczenia na rzecz świadczenia pielęgnacyjnego, nie mógł stanowić przeszkody do przyznania korzystniejszego świadczenia od daty złożenia wniosku.
Organ odwoławczy powinien w tej sytuacji przy określaniu daty przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zastosować art. 24 ust. 2 u. ś. r., zgodnie z którym prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Nie do przyjęcia jest bowiem sytuacja, w której osoba spełniająca warunki do uzyskania jednocześnie kilku różnych świadczeń z pomocy społecznej, otrzymuje świadczenie mniej korzystne, gdy tak jak w niniejszej sprawie, mogła dokonać wyboru i wyraźnie oświadczyła, że wybiera świadczenie bardziej korzystne. Skoro więc wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego został w przedmiotowej sprawie złożony przez skarżącą do organu w dniu [...]lipca 2019 r., to organy – mając na uwadze treść art. 24 ust. 2 u.ś.r. - winny rozważyć przyznanie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego od lipca 2019 r., uwzględniając – dla zachowania ciągłości świadczeń – doprowadzenie do "wygaszenia" decyzji przyznającej skarżącej zasiłek dla opiekuna z końcem czerwca 2019 r.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz prawa materialnego art. 27 ust. 5 i 24 ust. 2 u.ś.r.
W konsekwencji Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z dokonanych w uzasadnieniu rozważań Sądu oraz oceny prawnej i wiążą organ odwoławczy stosownie do art. 153 p.p.s.a.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w zw.
z art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów, na które złożyły się wynagrodzenie pełnomocnika strony będącego radcą prawnym oraz opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa procesowego w wysokości 17 zł.