Uzasadnienie
Rada Gminy S. (dalej: Rada Gminy, organ), działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506, dalej: u.s.g.) i art. 6k ust. 1 pkt 1, ust. 2a pkt 1, ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2018 r., poz. 1454 ze zm.; dalej u.c.p.g.) podjęła w dniu [...] czerwca 2019 r. uchwałę Nr [...] w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości stawki tej opłaty.
Pismem z dnia 7 lutego 2020 r. Prokurator Rejonowy L. (dalej: Prokurator, skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. uchwałę, wnioskując o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Autor skargi zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie:
- 1) art. 6j ust. 2a w związku z art. 6j ust. 2 u.c.p.g., polegające na zróżnicowaniu w § 1 pkt 1, § 2 ust. 1, 2 i 3 zaskarżonej uchwały stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, naliczanych metodą "od gospodarstwa domowego", według nieprzewidzianego w ustawie kryterium zróżnicowania w zależności od wielkości gospodarstwa domowego, tj. liczby osób zamieszkujących w gospodarstwie domowym;
- 2) art. 6k ust. 1 pkt 1 i 2 u.c.p.g., polegające na zdefiniowaniu w § 4 uchwały pojęcia gospodarstwa domowego, co nastąpiło z przekroczeniem upoważnienia ustawowego.
W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że uchwała wydana na podstawie art. 6k ust. 1 pkt 1 i 2 u.c.p.g. stanowi akt prawa miejscowego. Następnie przytoczył art. 6k ust. 1 pkt 1-2, art. 6j ust. 1-2 oraz art. 6j ust. 2a u.c.p.g. Wskazał, że z regulacji tych nie wynika upoważnienie dla rady gminy do wprowadzenia w ramach metod wymienionych w art. 6j ust. 1 i 2 u.c.p.g., dodatkowego kryterium, jakim jest podział gospodarstw domowych na kategorie zależne od wielkości gospodarstwa, tj. od liczby osób w nich zamieszkujących i zróżnicowanie na tej podstawie wysokości stawki opłaty. Zdaniem skarżącego, redakcja § 1 pkt 1, § 2 ust. 2 i 3 zaskarżonej uchwały oraz wprowadzenie definicji "gospodarstwa domowego" nie pozostawiają wątpliwości, że sposób ustalenia opłaty został oparty o metodę wskazaną w art. 6j ust. 2 u.c.p.g. W tym zakresie Prokurator oparł się na treści wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA) z 6 maja 2016 r. w sprawie II FSK 16/16.
Prokurator zauważył, że w sytuacji, w której wolą organu uchwałodawczego było uzależnienie wysokości opłaty od liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość powinien on wybrać metodę określoną art. 6j ust. 1 u.c.p.g. Przewidziane w ustawie pojęcie "liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość", nie jest pojęciem tożsamym z zastosowanym w uchwale pojęciem gospodarstwa domowego. Prokurator zauważył, że osoby zamieszkujące nieruchomość nie muszą tworzyć ze sobą gospodarstwa domowego. Takie uregulowanie zastosowane przez organ gminy prowadzi do nierównego traktowania właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują osoby tworzące gospodarstwo domowe i właścicieli tych nieruchomości na których zamieszkują osoby nie tworzące takiego gospodarstwa, preferencyjnie traktując tych pierwszych w przypadku zbierania odpadów w sposób selektywny oraz tych drugich w przypadku zbierania odpadów w sposób nieselektywny.
Dyskryminacyjny charakter ma w związku z tym, sposób ustalenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstającymi na nieruchomościach zabudowanych budynkami zamieszkania zbiorowego. W lokalach mieszkalnych budynków wielolokalowych mogą przecież zamieszkiwać osoby, które formalnie według treści zaskarżonej uchwały powinny zostać objęte pojęciem gospodarstwa domowego, a mimo tego nie zostanie wobec nich zastosowana preferencyjna stawka. Z kolei w przypadku gospodarstwa domowego jednoosobowego przyjęto stawkę 64 zł - w przypadku zbierania odpadów w sposób nieselektywny, a w przypadku nieruchomości zabudowanych budynkami zamieszkania zbiorowego przyjęto stawkę 48 zł od jednej osoby.
Jednocześnie autor skargi podniósł również, iż zdefiniowanie pojęcia gospodarstwa domowego w § 4 zaskarżonej uchwały nastąpiło z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 6k ust. 1 i 2 u.c.p.g.
Konkludując skarżący uznał, iż sposób ustalenia metody określania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami w sposób niezgodny z przepisami ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach stanowi istotne naruszenie prawa, co powinno skutkować stwierdzeniem nieważności w całości zaskarżonej uchwały.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie. Zdaniem organu, zaskarżona uchwała wbrew twierdzeniom skarżącego spełnia wymogi wynikające z przepisów obowiązującego prawa, a zwłaszcza jest zgodna z ustawą z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Nadto organ zauważył, że w żadnym zakresie nie została ona zakwestionowana przez organy nadzorcze, co niewątpliwe świadczy o zgodności jej zapisów z obowiązującymi przepisami.
W ocenie organu, zgodnie z art. 6j ust. 2a u.c.p.g. - Rada Gminy może zróżnicować stawki opłaty w zależności od liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, zatem Rada Gminy podjęła uchwałę zgodnie z obowiązującymi przepisami. Jednocześnie zauważono, że brak jest ustawowego pojęcia gospodarstwa domowego. Pojęcie gospodarstwa domowego funkcjonuje jedynie w doktrynie i orzecznictwie. Dlatego też Rada Gminy w zaskarżonej uchwale ujęła pojęcie gospodarstwa domowe prezentowanego w doktrynie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
W myśl art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 t.j., dalej: p.p.s.a.) sąd, uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie.
Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może więc nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym.
Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy także mieć na uwadze zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. Oznacza to, że za wadliwą należy uznać nie tylko uchwałę podjętą z naruszeniem upoważnienia ustawowego, ale również uchwałę, która takiego upoważnienia w swej treści nie realizuje, nie wprowadzając do niej koniecznych regulacji (wyrok WSA w Gliwicach z 17 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 629/06, publ. Lex nr 340155).
W przedmiotowej sprawie istota sporu sprowadza się do kwestii wykładni art. 6j ust. 2 i ust. 2a u.c.p.g. Zdaniem Prokuratora wybór przez Radę Gminy metody ustalenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego, a więc określonej w art. 6j ust. 2 u.c.p.g., uniemożliwia różnicowanie tej stawki w zależności od kryteriów wymienionych w art. 6j ust. 2a u.c.p.g., natomiast organ prezentuje stanowisko odmienne podnosząc, że kryteria z art. 6j ust. 2a u.c.p.g. mają również zastosowanie przy przyjęciu metody z art. 6j ust. 2 u.c.p.g.
Stosownie do art. 6j ust. 1 u.c.p.g. - w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały - w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1 (nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy), opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn:
- 1) liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, lub
- 2) ilości zużytej wody z danej nieruchomości, lub
- 3) powierzchni lokalu mieszkalnego
- - oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1.
W przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1, rada gminy może uchwalić jedną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego (art. 6j ust. 2 u.c.p.g.). Stosownie natomiast do art. 6j ust. 2a u.c.p.g. rada gminy może zróżnicować stawki opłaty w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy.
Z powyższego wynika, że w art. 6j ust. 1 i ust. 2 u.c.p.g. ustawodawca przewidział kilka metod ustalania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, odbieranymi z nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Rację ma Prokurator co do tego, że podstawowe metody zostały wskazane w ust. 1, o czym świadczy zwrot "opłata stanowi iloczyn", a w ust. 2 wskazano, że "rada gminy może ustalić jedną stawkę" "od gospodarstwa domowego". Sąd zgadza się ze skarżącym także co do tego, że możliwość różnicowania stawki, przewidziana w art. 6j ust. 2a u.c.p.g. wyraźnie odnosi się tylko do niektórych parametrów obliczania opłaty, takich jak: ilość mieszkańców czy powierzchnia lokalu mieszkalnego, a więc tych, o których mowa w ust.
1. Pozostałe przesłanki różnicowania stawki przewidziane w tym przepisie w żadnym wypadku nie wiążą się z wielkością gospodarstwa domowego, a położeniem nieruchomości i jej rodzajem. Skoro więc Rada Gminy skorzystała z możliwości ustalenia jednej stawki od gospodarstwa domowego (art. 6j ust. 2 u.c.p.g.), to nie miała możliwości dalszego różnicowania stawki. Trzeba bowiem podkreślić, że w art. 6j ust.1 ustawodawca posługuje się pojęciem opłaty jako iloczynu podstawy i stawki, a w art. 6j ust. 2 pojęciem opłaty jako jednej stawki od podstawy (gospodarstwa domowego). Niezasadny jest więc pogląd, że rada gminy może różnicować stawkę opłaty zgodnie z kryteriami określonymi w art. 6j ust. 2a u.c.g. zarówno w przypadku wyboru metody określonej w art. 6j ust. 1 jak i art. 6j ust. 2 u.c.p.g. Stanowisko takie w najnowszym orzecznictwie sadów administracyjnych nie budzi wątpliwości (por. wyroki NSA: z 6 maja 2016 r., II FSK 16/16, publ. CBOSA i z 19 lutego 2019 r., II FSK 3267/18, publ. Lex nr 2683323, wyroki WSA: w Rzeszowie z 9 lipca 2015 r., I SA/Rz 499/15, publ CBOSA i w Bydgoszczy z 10 marca 2020 r., I SA/Bd 31/20, publ. Lex nr 2945453). Sąd orzekający w sprawie niniejszej pogląd taki w całości aprobuje i przyjmuje za własny.
Zdaniem Sądu przeciwne stanowisko skarżącej nie jest prawidłowe. Za rozumieniem przez organ wskazanej regulacji nie przemawia także systematyka ustawy i umiejscowienie w treści regulacji dotyczącej różnicowania stawek opłat. Zamieszczenie art. 6j ust. 2a u.c.p.g. bezpośrednio po art. 6j ust. 1 i ust. 2 u.c.p.g. jest racjonalne, gdyż ustawodawca w pierwszej kolejności uregulował metody ustalania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Następnie wprowadził możliwość zróżnicowania stawki opłaty, ale z zawartych w tej regulacji sformułowań wynika, że odnosi się ona jedynie do metody wskazanej w art. 6j ust. 1, a nie wymienionej w art. 6j ust. 2 u.c.p.g.
Sad zauważa, iż ustawą z 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 87), obowiązującą od 1 lutego 2015 r., dokonano nowelizacji m.in. art. 6k ust. 4 u.c.p.g. W miejsce treści: "Rada gminy, określając warunki opłat zgodnie z metodą, o której mowa w art. 6j ust.1 i 2, może różnicować stawki opłat, wprowadzać zwolnienia przedmiotowe, ustanawiać dopłaty dla właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust.1, spełniających ustalone przez nią kryteria lub określić szczegółowo zasady ustalania tych opłat" (przepis został uznany częściowo za niekonstytucyjny wyrokiem TK z 28 listopada 2013 r., K 17/12), art. 6k ust. 4 otrzymał brzmienie: "Rada gminy, w drodze uchwały może zwolnić w całości lub w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, w części dotyczącej gospodarstw domowych, w których dochód nie przekracza kwoty uprawniającej do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, o której mowa w art. 8 ust.1 lub 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm.)."
Jak wynika z powyższego w zmienionym stanie prawnym obowiązującym od 1 lutego 2015 r., który ma zastosowanie w rozpoznawanej sprawie (data podjęcia uchwały [...] czerwca 2019 r.), brak jest normy ustawowej, z której można (przy zastosowaniu wykładni systemowej wewnętrznej) wywnioskować, że niezależnie od przyjętej metody ustalania opłat stawki mogą być różnicowane. Innymi słowy, o ile w okresie do 31 stycznia 2015 r. jako dopuszczalne należało uznać stosowanie kryterium wielkości gospodarstwa domowego, o tyle po tej dacie stosowanie takiego kryterium nie było już możliwe z uwagi na cofnięcie upoważnienia dla rad gmin do wprowadzania innych kryteriów różnicowania opłat, aniżeli wymienione w art. 6j ust. 1 i ust. 2 u.c.p.g.
W tych okolicznościach Sąd stwierdza, że podjęcie przez Radę uchwały sankcjonującej możliwość różnicowania gospodarstw domowych ze względu na ich wielkość (liczebność) było sprzeczne z u.c.p.g. w brzmieniu obowiązującym w dacie jej podjęcia. Ustalenie zaś metody określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami w sposób niezgodny z przepisami ustawy stanowi istotne naruszenie prawa.
Sąd zgadza się również z zarzutem skargi, że Rada Gminy nie miała kompetencji do zdefiniowania pojęcia "gospodarstwa domowego". Zgodnie bowiem z art. 6k ust. 1 u.c.p.g. rada gminy, w drodze uchwały, dokona wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 oraz ustali stawkę takiej opłaty. Zakres tego upoważnienia nie obejmuje uprawnienia rady do objaśniania znaczenia takich pojęć, które powinny być rozumiane w znaczeniu wynikającym z obowiązujących dotychczas regulacji prawnych, w myśl zasady jednolitości prawa, albo w braku takich unormowań - w rozumieniu potocznym (por. wyrok WSA w Kielcach z 27 lutego 2020 r., II SA/Ke 1008/19 i wyroki w nim wskazane: WSA w Bydgoszczy z 29 maja 2018 r., II SA/Bd 111/18; WSA w Olsztynie z 17 sierpnia 2017 r., II SA/Ol 513/17, publ. CBOSA).
Mając na uwadze powyższe Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.