Uzasadnienie
Pani M. S. (dalej: "skarżąca") wystąpiła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "ZUS") z wnioskiem o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, dalej: "ustawa emerytalna"). We wniosku tym wskazała, że decyzją ZUS odmówiono jej prawa do renty rodzinnej po zmarłym mężu J. S., gdyż udowodniony jego okres pracy wyniósł tylko [...] miesiące i [...] dni, przy czym do ubezpieczenia został zgłoszony po upływie [...] miesięcy od zaprzestania nauki, wobec czego nie było podstaw do przyznania renty rodzinnej.
Wniosek uzasadniała tym, że jej mąż i ojciec ich rocznej córki zginął w wypadku, potrącony jako pieszy przez samochód. W tej sytuacji mając pod opieką roczne dziecko skarżąca nie może podjąć pracy i pozostała bez środków do życia.
W miejscowości gdzie mieszka i w pobliżu nie ma żłobków, a jej teściowie i rodzice nie są w stanie lub nie chcą jej pomagać. Nie została jej przyznana żadna pomoc oprócz zasiłku rodzinnego w kwocie [...] zł. Jej mąż zginał w wieku [...] lat, z uwagi na sytuację na lokalnym rynku nie mógł znaleźć pracy i tym samym nie mógł osiągnąć wymaganego do przyznania renty rodzinnej okresu składkowego i nieskładkowego, zarejestrował się jako bezrobotny, ale dopiero w marcu 2012 r. udało mu się uzyskać zatrudnienie, wcześniej pracował tylko dorywczo na budowach.
Decyzją z [...] października 2012 r. Prezes ZUS odmówił przyznania świadczenia. Uzasadniając swoją decyzję organ wskazał na przepis art. 83 ustawy emerytalnej, zgodnie z którym wywiódł, że przyznanie renty rodzinnej jest możliwe, gdy spełnione są łącznie następujące przesłanki:
- - wnioskodawca jest lub był osobą ubezpieczoną w rozumieniu ustawy emerytalnej,
- - nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczenia w skutek szczególnych okoliczności,
- - nie może podjąć pracy lub innej działalności objętej ubezpieczeniami społecznymi z uwagi na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek,
- - nie posiada niezbędnych środków utrzymania.
Odnosząc się do stanu faktycznego organ podniósł, że nie bez znaczenia pozostaje fakt, że w latach 2010-2012 wystąpiła przerwa w opłacaniu składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe. W ocenie organu w sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia, bowiem w wymienionej przerwie nie orzeczono całkowitej niezdolności do pracy.
Za szczególną okoliczność nie może też być uznane podejmowanie prac dorywczych bez opłacania składek na ubezpieczenie społeczne.
Skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podniosła dotychczasowe argumenty, nadto za nieuprawnione uznała twierdzenia, iż jej zmarły mąż podejmując prace dorywcze winien liczyć się z negatywnymi konsekwencjami w sferze uprawnień z ubezpieczeń społecznych. Powołała się na dane o wysokim bezrobociu w powiecie [...] (blisko [...]%). Podniosła też, że przepis art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej nie uzależnia wprost przyznania prawa do renty w drodze wyjątku ani od stażu ubezpieczeniowego, ani od długości przerw w zatrudnieniu.
Ponownie rozpoznając sprawę Prezes ZUS ostateczną decyzją z [...] stycznia 2013 r. utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzją z [...] października 2012 r.
W istocie powtórzył wcześniejszą argumentację. W ocenie organu za sytuację szczególną, wskutek której mąż skarżącej nie nabył prawa do świadczenia w trybie zwykłym, nie można uznać sytuacji na rynku pracy. Zarejestrowanie w urzędzie pracy w charakterze osoby bezrobotnej bez prawa do zasiłku nie może być uznany za szczególną okoliczność w rozumieniu ustawy, ponieważ nie stanowi okresu ani składkowego, ani nieskładkowego.
W konkluzji swoich wywodów organ stwierdził, że zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala na stwierdzenie, że ojciec dziecka nie spełniał warunków do świadczenia przyznawanego na zasadach ogólnych, co wyklucza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku na podstawie art. 83 ustawy emerytalnej. Trudne warunki materialne jak i brak środków utrzymania nie stanowią wystarczającego uzasadnienia do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, gdyż nie jest to świadczenie socjalne.
W skardze na decyzję ostateczną skarżąca wniosła o jej uchylenie zarzucając naruszenie art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej mające wpływ na wynik sprawy polegające na jego nieprawidłowej wykładni przez przyjęcie, że w sprawie nie została spełniona przesłanka szczególnych okoliczności wymaganych do przyznania renty. Powtórzyła wcześniej przedstawiane argumenty. Podniosła ponadto, że decyzja o przyznaniu renty w drodze wyjątki ma co prawda charakter decyzji uznaniowej, jednak nie zwalnia to Prezesa ZUS od obowiązku zgromadzenia i wszechstronnego zbadania materiału dowodowego oraz od wydania decyzji o treści przekonywującej pod względem faktycznym i prawnym. Zgodnie z treścią art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej okoliczności dotyczące stażu ubezpieczeniowego i przerw w zatrudnieniu nie mają przesądzającego znaczenia. Chodzi natomiast o wykazanie szczególnych okoliczności nienabycia prawa do renty na ogólnych zasadach i braku niezbędnych środków utrzymania. Stan bezrobocia powinien być oceniony w konkretnym stanie faktycznym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie.
Trafnie organ wskazywał, że zawarte w tym przepisie przesłanki muszą być spełnione łącznie. Ustalenie ich istnienia musi jednak nastąpić w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym.
W myśl przepisu art. 124 omawianej ustawy, w postępowaniu w sprawach o świadczenia w niej określone, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), chyba że ustawa stanowi inaczej. Tak więc Prezes ZUS, podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku, związany jest regułami postępowania administracyjnego, określającymi jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania.
W szczególności winien on przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), a więc podejmować wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest zobowiązany również do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.). Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Fakt, że decyzja wydawana jest w ramach uznania administracyjnego nie zwalnia z obowiązku przestrzegania tych reguł, a nawet tym bardziej obliguje do dokładnego, wszechstronnego rozważania okoliczności sprawy i jasnego przedstawienia motywów podjęcia decyzji, tak by ten proces decyzyjny poddawał się zarówno ocenie instancyjnej w postępowaniu administracyjnym jak i ocenie sądu w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
W niniejszej sprawie Prezes ZUS uchybił wskazanym regułom postępowania, i to w sposób mający istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, w szczególności poprzez niewyczerpujące i mało wnikliwe rozpatrzenie materiału dowodowego. Źródłem tego było skoncentrowanie się przez organ na czasie pozostawania męża skarżącej w okresie ubezpieczenia i przyczyn tego jako jedynej okoliczności dotyczącej oceny, czy zachodzą szczególne okoliczności powodujące nie spełnienie warunków wymaganych do uzyskania prawa do renty lub emerytury.
Okoliczności, o których mowa w przepisie art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej nie zostały należycie zbadane i rozważone. Zaskarżona decyzja została podjęta przy błędnej ocenie stanu faktycznego oraz bez wyjaśnienia okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.
Przede wszystkim wskazania wymaga, że rozstrzygając w przedmiocie renty rodzinnej w drodze wyjątku Prezes ZUS w zaskarżonej decyzji wprawdzie dostrzegł, lecz nie odniósł się do tego, iż mąż skarżącej zmarł nagle w dniu [...] czerwca 2012 r., podlegając ubezpieczeniu. W chwili śmierci był zdrowym, zaledwie 21-letnim mężczyzną w początkowym okresie aktywności zawodowej. Ukończył szkołę [...] sierpnia 2010 r., a więc gdyby nawet następnego dnia po zaprzestaniu nauki podjął pracę, to i tak do chwili śmierci nie upłynęłoby 2 lata umożliwiające jego dziecku nabycie prawa do renty rodzinnej. Zmarły mając 21 lat mógł przypuszczać, że sytuacja zawodowa się stabilizuje i na przestrzeni kolejnych 40 lat wypracuje wymagany okres do uzyskania świadczenia emerytalnego.
Nie można także nie zauważyć, że nie ukończył szkoły średniej rezygnując z nauki w wieku 19, zatem jako osoba o niskich kwalifikacjach zawodowych, miał szczególne trudności ze znalezieniem legalnego rynku pracy na jednym z obszarów największego bezrobocia w Polsce. Podejmowanie pracy w szarej strefie nie może być oczywiście w świetle obowiązujących przepisów prawa akceptowane, lecz jako zjawisko społeczne często występujące w realiach polskiego rynku pracy winno być brane pod uwagę przy ocenie całokształtu przyczyn nieopłacenia składek na ubezpieczenia społeczne, choć nie może samodzielnie stanowić okoliczności szczególnej w rozumieniu art. 83 ustawy emerytalnej.
Powyższe okoliczności są o tyle istotne, iż śmierć 21 - letniego ojca dziecka nastąpiła, podczas gdy pozostawał on w ubezpieczeniu. Biorąc pod uwagę wiek ubezpieczonego, jego dążenie do uzyskania stabilizacji zawodowej, oczywistym jest, że gdyby nie nagłe zdarzenie losowe, ojciec dziecka pozostawałby prawdopodobnie nadal w zatrudnieniu.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, za szczególną okoliczność na potrzeby stosowania przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS uznaje się wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków (por. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2000 r., sygn. akt II SA 306/00), przy czym owo zdarzenie bądź trwały stan muszą mieć charakter zewnętrzny, obiektywny i niezależny od woli tej osoby. Nagły zgon młodego człowieka pozostającego w zatrudnieniu można zakwalifikować jako szczególną okoliczność w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS.
Rozpatrując sprawę ponownie organ będzie obowiązany przeanalizować materiał dowodowy z uwzględnieniem powyższych uwag Sądu. Jeżeli zajdzie taka potrzeba, to organ uzupełni materiał dowodowy w zakresie umożliwiającym ustalenie przyczyn braku ubezpieczenia w okresie przerw w zatrudnieniu.
Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. W oparciu o art. 152 ww. ustawy, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości. Na podstawie art. 250 p.p.s.a. Sąd przyznał ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata M. Ż.-G. wynagrodzenie za pomoc prawną udzielona z urzędu.