Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 25 czerwca 2020 r., sygn. akt VIII SA/Wa 196/20

Uzasadnienie

Rada Gminy [...](dalej: "Rada Gminy" lub "organ") na podstawie art. art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2017 r., poz. 1289 ze zm., dalej: "u.c.p.g.") podjęła [...]grudnia 2017 r. uchwałę nr [...]w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...].

Pismem z [...]marca 2020 r. Prokurator Rejonowy w [...] (dalej: "skarżący" lub "Prokurator") wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: "Sąd") na powołaną wyżej uchwałę z [...]grudnia 2017 r. nr [...]. Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił:

1. I. naruszenie art. 4 ust. 2 u.c.p.g. w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506 t.j., dalej: "u.s.g."), poprzez:
2. - określenie w § 2 regulaminu sposobu uprzątania błota, śniegu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, które powinny być uprzątnięte i gromadzone w miejscach nie utrudniających poruszania się pieszych i pojazdów, co nastąpiło z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b (w brzmieniu ustawy obowiązującym do 6 września 2019r.);
3. - ograniczenie w § 3 ust. 2 regulaminu możliwości mycia pojazdów poza myjniami tylko do nadwozia pojazdu;
4. - określenie w § 3 ust. 3 lit. a) regulaminu sposobu napraw pojazdów poza warsztatami naprawczymi, jako niepowodującego uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości oraz negatywnego oddziaływania na środowisko, w tym emisji hałasu lub spalin zanieczyszczeń środowiska, co nastąpiło z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) (w brzmieniu ustawy obowiązującym do 6 września 2019r.);
5. - wskazanie w § 6 ust. 1 i § 9 ust. 2 regulaminu, że zbieranie i pozbywanie odpadów komunalnych odbywa się także w workach, podczas gdy art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w ramach obowiązku wyposażenia nieruchomości wymienia tylko pojemnik (w brzmieniu ustawy obowiązującym do 6 września 2019r.);
6. - nałożenie w § 15 ust. 1 regulaminu obowiązku sprawowania stałego i skutecznego nadzoru nad zwierzętami, mimo uregulowania wskazanej kwestii w przepisach rangi ustawowej;
7. - nałożenie w § 15 ust. 2 regulaminu obowiązku wyprowadzania w kagańcu psów zaliczonych do niejednoznacznej kategorii - "w inny sposób zagrażających otoczeniu", a w § 15 ust. 4 i 5 regulaminu sposobu postępowania ze zwierzętami egzotycznymi, co nastąpiło z przekroczeniem upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach;
8. - nałożenie w § 16 ust. 1 i 2 regulaminu na właścicieli zwierząt gospodarskich obowiązków: utrzymywania zwierząt na terenie ogrodzonej nieruchomości oraz na uwięzi na użytkach rolniczych, tak aby nie mogły przedostać się na drogi oraz tereny publiczne, a także przestrzegania przepisów sanitarno-epidemiologicznych oraz przepisów ustawy o ochronie zwierząt;
9. - określenie w § 17 ust. 2 pkt 1-4 regulaminu uprawnienia do utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej pod warunkiem przestrzegania przepisów sanitarno-epidemiologicznych, posiadania budynków przeznaczonych do hodowli i spełniających wymogi przepisów prawa budowlanego, gromadzenia i usuwania nieczystości zgodnie z obowiązującymi przepisami w sposób niepowodujący zanieczyszczenia terenu, wód powierzchniowych i podziemnych, prowadzenia hodowli w sposób niepowodujący uciążliwości w szczególności hałasu i zapachów oddziałujących na nieruchomości sąsiednie, co nastąpiło z przekroczeniem upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach;
10. - wprowadzenie w § 17 ust. 3 regulaminu zakazu wypasu zwierząt gospodarskich w przykładowo wymienionych miejscach;
11. - określenie w § 18 ust. 1 regulaminu jako obszaru podlegającego deratyzacji - nieruchomości zabudowanych na całym obszarze Gminy [...], co nastąpiło z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy i utrzymaniu czystości i porządku w gminach;

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Podczas rozprawy Prokurator Prokuratury Okręgowej w [...], popierając skargę i wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości podniósł, iż z uwagi na brak określenia obszarów deratyzacji, odnośnie § 18 ust. 1 zaskarżonej uchwały stanowi o zaistnieniu pominięcia uchwałodawczego.

W odpowiedzi na skargę, organ uznając zasadność skargi wniósł o umorzenie postępowania wskazując, że obecnie jest w trakcie opracowywania regulaminu utrzymania i porządku w gminie, w którym wyeliminuje wskazane w skardze nieprawidłowości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 t.j.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach ze skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, będące aktami prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 t.j., dalej: "p.p.s.a.").

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności.

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Należy zatem odwołać się do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i ten przepis nie definiuje obu rodzajów naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102).

W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2019 r., poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a.").

Na podstawie art. 50 § 1, art. 52 § 1 i art. 53 § 3 p.p.s.a prokurator może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, ale nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że do skargi prokuratora nie mają zastosowania ograniczenia wynikające z art. 101 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Legitymacja prokuratora do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie jest ograniczona przesłankami materialnoprawnymi. Prokurator wnosi skargę w sprawie dotyczącej interesów innych osób i jedyną podstawą jego legitymacji skargowej jest ochrona obiektywnego porządku prawnego.

Kontrola legalności zaskarżonego aktu wykazała, że skarga Prokuratora jest zasadna albowiem zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza prawo. Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy zwrócić uwagę na zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a przepisy tego aktu nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, zaś ich treść może być tylko i wyłącznie wykonywaniem przepisów ustawy.

Delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił art. 4 ust. 1 u.c.p.g. Przepis ten upoważnia radę gminy do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie określonym w art. 4 ust. 2 u.c.p.g.

Zgodnie z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. (w brzmieniu aktualnym w dacie podjęcia uchwały), regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1. 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:
2. a) prowadzenia selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,
3. b) uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,
4. c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;
5. 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:
6. a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,
7. b) liczby osób korzystających z tych pojemników;
8. 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;
9. 4) (uchylony);
10. 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;
11. 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;
12. 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;
13. 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Przyznane radzie gminy kompetencje do uchwalenia przedmiotowego regulaminu ograniczone zostały do ustalenia w tymże regulaminie jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy i w zakresie ściśle określonym w ustawie. Jeżeli katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania, jest zamknięty, to organ ten może dokonywać regulacji prawnych tylko w takim zakresie, w jakim został do tego upoważniony. Elementy wskazane w wymienionym przepisie art. 4 ust. 2 u.c.p.g., mają charakter wyczerpujący, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, adres: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej także jako: CBOSA).

Przepis art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie daje radzie gminy prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, jak również nie pozwala na podejmowanie regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Poza tym należy mieć na uwadze, że wymienione w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. elementy regulaminu utrzymania czystości i porządku mają charakter obligatoryjny. Uchwalając regulamin rada gminy winna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień. Określając zakres owych zagadnień ustawodawca nie posłużył się bowiem sformułowaniem "w szczególności", "może określić", lecz użył pojęcia "regulamin określa" (por. wyrok NSA z 9 września 2014 r., sygn. akt II OSK 654/14; wyrok NSA z 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12; wyrok WSA w Gliwicach z 3 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 465/14; wyrok WSA w Poznaniu z 23 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 748/13; wyrok WSA w Szczecinie z 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 238/13, CBOSA).

Podzielić zatem należy stanowisko skarżącego Prokuratora, że wymienione w skardze zapisy regulaminu nie spełniają powyższych wymagań. Odnośnie regulacji zawartej w § 2 regulaminu dostrzec należy, że w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b) u.c.p.g. określono wymagania w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości, które obejmują uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Natomiast w § 2 regulaminu sformułowano dodatkowy obowiązek gromadzenia zanieczyszczeń w miejscach nie utrudniających poruszanie się pieszych i pojazdów co powoduje, że należy zgodzić się ze skarżącym, że przekracza to ustawowe upoważnienie zawarte w ww. przepisie. Regulamin może jedynie określać obowiązek uprzątnięcia wskazanych zanieczyszczeń, brak jest natomiast upoważnienia do wskazywania dodatkowych obowiązków w tym zakresie.

Ponadto art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. zezwala radzie gminy na szczegółowe określenie zasad uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, nie zaś regulowania sposobu i miejsca ich gromadzenia (wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 991/17).

Przepis § 3 ust. 2, ust. 3 lit. a) regulaminu dopuszcza mycie poza myjniami jedynie nadwozia samochodowego oraz określa sposób napraw pojazdów poza warsztatami naprawczymi, jako niepowodującego uciążliwości dla właścicieli nieruchomości sąsiednich nieruchomości oraz negatywnego oddziaływania na środowisko, w tym emisji hałasu lub spalin, co zdaniem Sądu nastąpiło z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) u.p.c.g. Przepis ten zezwala radzie gminy określić jakie wymagania muszą być spełnione w przypadku mycia i napraw pojazdów poza myjniami i warsztatami naprawczymi, a nie wprowadzenie ograniczeń co do zakresu dokonywania takich napraw. Ustawodawca upoważnił gminę do określenia szczegółowych zasad mycia i naprawy pojazdów samochodowych w całości. Brak jest zaś podstaw do wprowadzenia ograniczenia w zakresie mycia jedynie do nadwozia pojazdu.

Zdaniem Sądu, także uzależnienie możliwości napraw pojazdów od braku uciążliwości dla innych osób i środowiska wkracza w regulację prawa sąsiedzkiego zawartą w art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2017 r., poz. 459 ze zm., dalej: "k.c."), por. wyrok WSA w Gdańsku z 9 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 120/12, CBOSA). Stosownie zaś do art. 144 k.c. właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno - gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych (por. wyrok WSA w Poznaniu z 14 czerwca 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 431/18, CBOSA).

Sąd podzielił również stanowisko Prokuratora odnośnie wskazanych w skardze zapisów zawartych w § 6 ust. 1 i § 9 ust. 2 regulaminu. Prokurator trafnie bowiem zarzuca, że formułowanie takiego zapisu było niedopuszczalne, ponieważ art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały) obligował właścicieli nieruchomości do wyposażenia nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywania tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Delegacja zawarta w art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy upoważnia zatem radę gminy do określenia rodzaju i pojemności pojemników, natomiast kwestionowane przez Prokuratora zapisy uchwały nie dość, że modyfikują treść powołanego wyżej art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy, to dodatkowo nakładają na właścicieli nieruchomości obowiązek posiadania worków foliowych bez podania ich parametrów.

Za nieuprawnione uznać także należy wprowadzenie w uchwale obowiązków i zakazów przewidzianych w § 15 ust. 1, ust. 2 oraz ust. 4 zakwestionowanego regulaminu. Art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. upoważnił radę do określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Przepis ten należy interpretować w związku z regulacją art. 3 ust. 2 pkt 13 u.c.p.g., z której wprost wynika, że organy gminy mają określać wymagania wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych. Zgodzić się należy ze skarżącym, iż zapisy § 15 ust. 1 regulaminu mogą być interpretowane jako dotyczące także nieruchomości prywatnych, są nieprecyzyjne i wkraczają w materię uregulowaną przepisami rangi ustawowej. Trafnie bowiem wskazuje skarżący na zapisy art. 77 ustawy z dnia 20 maja 1971 roku Kodeks wykroczeń (t.j. Dz.U.

z 2015r., poz. 1094 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, podlega karze grzywny do 250 złotych albo karze nagany oraz art. 10a ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. 2017 r., poz. 1840 ze zm.), zgodnie z którym zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna.

W § 15 ust. 2 regulaminu Rada Gminy posłużyła się pojęciem psów "w inny sposób zagrażający otoczeniu", które jest pojęciem niedookreślonym i może być interpretowane w wieloraki sposób. Nie budzi zaś wątpliwości, iż przepisy, w szczególności te które nakładają na obywateli obowiązki, powinny być zredagowane w sposób precyzyjny.

W sposób istotny naruszający prawo jest także zapis zawarty w § 15 ust. 4 regulaminu, dotyczący sposobu postępowania ze zwierzętami egzotycznymi, co nastąpiło z przekroczeniem upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Jak już wskazano, przepis ten należy interpretować w związku z regulacją art. 3 ust. 2 pkt 13 u.c.p.g., z której wprost wynika, że organy gminy mają określać wymagania wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych. Przepis ten dotyczy zatem jedynie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe.

Z kolei w § 16 w ust. 1 określono warunki dotyczące utrzymywania zwierząt gospodarskich wyłącznie na terenie ogrodzonej nieruchomości oraz na uwięzi na użytkach rolniczych, co wykracza zakres delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 7 u.p.c.g., określającej wymagania utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. W zakres upoważnienia nie wchodzi zatem nałożenie obowiązku na właściciela zwierząt gospodarskich utrzymywania ich na ogrodzonej nieruchomości. Odnośnie zapisów § 16 ust. 2 regulaminu prawidłowo nadto wskazał Prokurator, że rada gminy nie może ustanawiać warunków czy wymagań, jeżeli kwestie te są uregulowane w odrębnych obowiązujących przepisach wyższej rangi, np. ustawa lub rozporządzenie (wyrok WSA w Warszawie z 4 października 2017 r. sygn. akt VIII SA/Wa 214/17).

Wprowadzenie obowiązku przestrzegania przepisów sanitarno – epidemiologicznych i weterynaryjnych przekracza upoważnienie ustawowe i wkracza w materię regulowaną przez akty prawne wyższego rzędu. Takie unormowanie ma charakter czysto informacyjny i zarazem odsyłający do systemu prawa, co nie jest przedmiotem regulacji prawnych i tym samym jako regulacja nie przewidziana prawem wychodzi poza granice upoważnienia ustawowego.

Zgodzić się także należy ze skarżącym, iż w § 17 ust. 2 pkt 1-4 regulaminu sformułowano wskazane w tym miejscu warunki przy użyciu zbyt ogólnych kryteriów oraz z odwołaniem się do materii uregulowanej w aktach prawnych wyższego rzędu i bez upoważnienia ustawowego. Zgodzić się także należy ze skarżącym, iż sformułowany w § 17 ust. 3 regulaminu zapis dotyczący zakazu wypasu zwierząt gospodarskich w przykładowo wymienionych miejscach może prowadzić do dowolności w zakresie kwalifikacji miejsc, których dotyczy ww. zakaz. Ponadto jak trafnie dostrzega skarżący w ustawie z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (t.j. Dz. U. 2017 r., poz. 2222 ze zm.) sformułowano zakaz wypasania zwierząt gospodarskich w pasie drogowym (art. 39 ust. 1 pkt 10 ww. ustawy). Zgodzić się także należy ze wskazaniem, iż zastosowanie do obiektów położonych na gruncie o charakterze leśnym lub rolnym mógłby mieć art. 151 § 1 Kodeksu wykroczeń.

Istotnym naruszeniem prawa dotknięte jest także uregulowanie zawarte w § 18 ust. 1 regulaminu wskazujące na to, iż obowiązkowej deratyzacji podlegają nieruchomości zabudowane na całym obszarze Gminy. Ma ono charakter ogólny i nie wyczerpuje normy kompetencyjnej z art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g., nakazującej wyznaczenie w regulaminie obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Zakładając racjonalność ustawodawcy, należy bowiem przyjąć, że celem upoważnienia zawartego w ww. przepisie u.c.p.g. było zobligowanie organu gminy do kazuistycznego wskazania obszarów na terenie gminny, które ze względu na szczególne usytuowanie, otoczenie czy realizowane tam funkcje bądź inne okoliczności, wymagają poddania ich obowiązkowej deratyzacji (por. wyrok WSA w Poznaniu z 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Po 916/13; wyrok WSA w Poznaniu z 14 czerwca 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 431/18 publ. CBOSA).

Wniosek Rady Gminy o umorzenie postępowania ze wskazaniem, iż zostały podjęte prace zmierzające do opracowania nowego regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminach nie mógł zostać uwzględniony. Badanie czy uchwała istotnie narusza prawo następuje przy odniesieniu jej zapisów do obowiązujących w dacie jej podejmowania przepisów prawa. Stwierdzenie nieważności uchwały jest dalej idące niż jej uchylenie przez gminę w zwykłym trybie. Tym samym opracowywanie nowego regulaminu, a także jego uchwalenie pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie.

Mając na uwadze powyższe, liczbę i rodzaj naruszeń prawa, jakimi została dotknięta zaskarżona uchwała, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. uwzględnił skargę i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.