Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "organ odwoławczy", "Kolegium"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23; dalej: "k.p.a.") po rozpoznaniu odwołania M. G. (dalej: "skarżący") od decyzji z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] wydanej przez Prezydenta Miasta [...] (dalej: "organ I instancji"), odmawiającej uchylenia decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] – utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
U podstaw podjętego w tej sprawie rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia.
Pismem z dnia 27 lipca 2015 r. skarżący wystąpił z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie przyznania zasiłku dla opiekunów zakończonego decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...]. Jako powód wznowienia skarżący wskazał zmianę przez Wojewódzki Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności orzeczenia Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] marca 2015 r. w części IV dotyczącej daty powstania niepełnosprawności jego matki K. G.. Zdaniem skarżącego powyższa zmiana wypełnia przesłanki wznowienia postępowania określone w art. 145 § 1 pkt 5 oraz 7 k.p.a.
Postanowieniem z dnia [...] października 2015 r. organ I instancji działając na podstawie art. 145, art. 149 § 1 i 2 w zw. z art. 123 k.p.a. wznowił postępowanie w sprawie przyznania zasiłku dla opiekunów.
Decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. organ I instancji w trybie art. 151 k.p.a. orzekł o odmowie uchylenia decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...]. W ocenie organu I instancji w sprawie nie zachodzą przesłanki wznowienia postępowania nie tylko wskazane we wniosku, ale również pozostałe wymienione w art. 145 k.p.a.
Organ I instancji podniósł, że podstawową przesłanką przysługiwania zasiłku dla opiekunów jest legitymowanie się przez osobę wymagającą opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Podstawą rozstrzygnięcia w decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r. było orzeczenie lekarza orzecznika ZUS wydane do dnia [...] listopada 2013 r. Na jego podstawie wnioskowany zasiłek dla opiekunów został przyznany na okres od 1 lipca do 30 listopada 2013 r.
Zdaniem organu I instancji przedłożone przez skarżącego wraz z wnioskiem o wznowienie postępowania orzeczenia nie zmieniają nic w kwestii posiadania przez jego matkę niepełnosprawności w stopniu znacznym po 30 listopada 2013 r. a przed 22 lipca 2014 r., która to data została wskazana przez Miejski Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w orzeczeniu z dnia [...] września 2014 r. jako dzień powstania znacznego stopnia niepełnosprawności. Obydwa orzeczenia ponownie wskazują [...] lipca 2014 r. jako datę powstania u matki skarżącego znacznego stopnia niepełnosprawności, który to stopień jest podstawową przesłanką przysługiwania zasiłku dla opiekunów.
W odwołaniu wniesionym od powyższej decyzji skarżący zarzucił niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego. Podniósł m.in. że jego matka była kontrolowana w lipcu 2013 r. przez pracowników MOPS (wywiad środowiskowy) i ten dowód również powinien być wzięty pod uwagę na okoliczność tego czy w okresie od 30 listopada 2012 r. do 22 lipca 2014 r. była ona niezdolna do samodzielnej egzystencji. Skarżący wniósł o uchylenie krzywdzącej dla niego decyzji organu I instancji i wypłacenie mu należnych kwot z tytułu opieki nad matką od 30 listopada 2013 r. do 22 lipca 2014 r.
Kolegium wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] listopada 2015 r. Przytoczyło treść art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych (w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r.) który to stanowił, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Organ odwoławczy wskazał, że z ustalonego w sprawie stanu faktycznego wynika, iż w okresie od 1 grudnia 2013 r. do 22 lipca 2014 r., czyli w dacie wydania przez organ I instancji decyzji z [...] czerwca 2014 r. matka skarżącego nie legitymowała się znacznym stopniem niepełnosprawności, a spełnienie tego warunku w świetle art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, było niezbędne do ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Następnie Kolegium wyjaśniło, że powyższego stanu faktycznego nie zmieniły w żaden sposób orzeczenia zarówno Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia [...] września 2014 r. i z [...] marca 2015 r., jak również orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., który uchylił orzeczenie Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia [...] marca 2015 r., ale jedynie w punkcie IV orzekając, że niepełnosprawność K. G. istnieje od 27 marca 2007 r. Oznacza to, że punkt V orzeczenia Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia [...] marca 2015 r., w którym orzeczono, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 22 lipca 2014 r., nie został zmieniony.
Zdaniem Kolegium należy przyjąć, że ustalony znaczny stopień niepełnosprawności matki skarżącego datuje się od 22 lipca 2014 r. Nie zaistniała zatem przesłanka do uchylenia decyzji organu I instancji z dnia [...] czerwca 2014 r. w oparciu o wskazany przez skarżącego art.145 § 1 pkt 5 k.p.a.
Organ odwoławczy zauważył, że w dacie wydawania przez organ I instancji decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r., matka skarżącego nie legitymowała się znacznym stopniem niepełnosprawności, a tylko istnienie tego stopnia niepełnosprawności w dacie orzekania przez organ I instancji, mogło być okolicznością uzasadniającą uchylenie decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r. i wydanie nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy.
Skargę na powyższą decyzję Kolegium z [...] stycznia 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł skarżący. Zaskarżonej decyzji zarzucił:
- - złe ustalenie stanu faktycznego polegające na tym, że Kolegium nie dokonało wykładni logicznej art. 17 ust 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r.
- - błędne zastosowanie artykułu 17 ust. 1 ww. ustawy.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. W uzasadnieniu skargi podniósł, że Kolegium nie wzięło pod uwagę, iż organ I instancji nie zastosował art. 145 § 1 pkt 5, 7 i 8 k.p.a. Wskazał, że z orzeczenia Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności jasno wynika fakt, iż w okresie od 30 listopada 2013 r. do 22 lipca 2014 r. jego matka była niezdolna do samodzielnej egzystencji. Nadto skarżący wskazał, że zarówno on, jak i jego matka nie ponoszą żadnej winy z tego tytułu, że 14 maja 2014 r. (kiedy to dopuszczono możliwość ponownego składania wniosku o świadczenie rodzinne) K. G. nie posiadała dokumentu jakim jest orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W ocenie skarżącego, za taki stan rzeczy odpowiedzialne jest Państwo Polskie (ustawodawca), które wprowadziło niekonstytucyjny przepis, który pozbawił go prawa do zasiłku dla opiekuna oraz urzędnicy MOPS, którzy nie poinformowali go, że aby mógł otrzymać świadczenie pielęgnacyjne za dalsze okresy niż 30 listopada 2013 r. K. G. musi złożyć wniosek do Miejskiego Ośrodka ds. Orzekania o Niepełnosprawności o wydanie orzeczenia o jej stanie niepełnosprawności w stopniu znacznym. Zdaniem skarżącego organ I instancji naruszył w ten sposób art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zaprezentowaną argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718; dalej: "p.p.s.a.").
W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga jest niezasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli sprawowanej przez Sąd w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] listopada 2015 r. odmawiającą uchylenia decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. wydanej w przedmiocie przyznania skarżącemu zasiłku dla opiekunów w związku z opieką nad matką na okres od 1 lipca 2013 r. do 30 listopada 2013 r.
W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że postępowanie w niniejszej sprawie nie toczyło się w trybie zwykłym, lecz w nadzwyczajnym trybie weryfikacji decyzji ostatecznych, to jest w trybie wznowienia postępowania, na wniosek z dnia 27 lipca 2015 r. zgłoszony przez wnoszącego skargę.
Wznowienie postępowania jest instytucją procesową o charakterze nadzwyczajnym i jako takie stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnej. Umożliwia weryfikację ostatecznych decyzji administracyjnych z powodu wad postępowania wymienionych enumeratywnie w art. 145 § 1 pkt 1 - 8 oraz w art. 145a § 1 i art. 145b § 1 k.p.a. Instytucja ta ma na celu stworzenie prawnej możliwości ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i podjęcia rozstrzygnięcia sprawy zakończonej ostateczną decyzją, jeżeli postępowanie było dotknięte wadami wyliczonymi w tych przepisach. Przedmiotem postępowania wznowieniowego nie jest ponowne rozpoznanie sprawy we wszystkich jej aspektach, a jedynie zbadanie, czy zaszły wyjątkowe okoliczności, wymienione w powołanych wyżej przepisach k.p.a. Postępowanie takie musi co do zasady zakończyć się wydaniem jednej z decyzji wymienionych w art. 151 k.p.a. tj.:
- a) decyzji o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej - gdy organ prowadzący postępowanie stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo
- b) decyzji uchylającej decyzję dotychczasową - gdy organ ten stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaniem nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy,
- c) decyzji stwierdzającej wydanie decyzji dotychczasowej z naruszeniem prawa - jeżeli w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 k.p.a.
Organ administracyjny prowadzący sprawę wznowieniową może rozważać uchylenie decyzji pierwotnej i wydanie w tym zakresie nowego rozstrzygnięcia dopiero po stwierdzeniu, że w sprawie zachodzą przesłanki wznowienia postępowania. Jeżeli zaś stwierdzi brak takich przesłanek – co do zasady wydaje decyzję o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej.
Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 maja 2010 r., sygn. II OSK 768/09: "Decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej nie stanowi rozstrzygnięcia co do istoty sprawy (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.). Wydanie tej decyzji jest bowiem następstwem ustalenia przez organ braku podstaw wznowieniowych, co wyłącza dopuszczalność rozstrzygania o istocie sprawy. Ustalenie to pozbawia bowiem organ możliwości przystąpienia do oceny decyzji dotychczasowej, a w szczególności oceny, czy zapadła ona z naruszeniem prawa."
W ocenie Sądu, organy orzekające zasadnie uznały, że w kontrolowanej sprawie nie zaistniała przesłanka do uchylenia decyzji organu I instancji z dnia [...] czerwca 2014 r. w oparciu o wskazany przez skarżącego art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.
Zgodnie z przywołanym przepisem, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi który wydał decyzję.
Jak wynika z akt sprawy, w okresie od 1 grudnia 2013 r. do 22 lipca 2014 r. matka skarżącego nie legitymowała się znacznym stopniem niepełnosprawności, co było niezbędne, w świetle art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992) w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r., do ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Należy zauważyć, że w dacie wydania przez organ I instancji decyzji z [...] czerwca 2014 r., matka skarżącego orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym przez lekarza orzecznika ZUS legitymowała się jedynie do listopada 2013 r. Z tego też powodu świadczenie pielęgnacyjne zostało wówczas przyznane skarżącemu do dnia 30 listopada 2013 r.
Powyższego ustalenia nie zmieniły w żaden sposób orzeczenia zarówno Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia [...] września 2014 r. i z [...] marca 2015 r., jak również orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., na które to powołuje się skarżący. Istotnym bowiem a zarazem bezspornym jest, że Wojewódzki Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. uchylił orzeczenie Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia [...] marca 2015 r., ale jedynie w punkcie IV orzekając przy tym, że niepełnosprawność matki skarżącego istnieje od 27 marca 2007 r. Tak więc punkt V orzeczenia Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia [...] marca 2015 r., w którym orzeczono, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 22 lipca 2014 r. nie został zmieniony. Ustalony znaczny stopień niepełnosprawności matki skarżącego nadal bowiem datuje się od 22 lipca 2014 r.
Należy zgodzić się ze stanowiskiem organów orzekających, że tylko zmiana przedmiotowego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności w części V, jako istotnej dla uprawnień do zasiłku dla opiekunów mogłaby stanowić podstawę wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie. Taka jednak zmiana w kontrolowanej sprawie nie zaistniała.
Stwierdzić więc należy, że podnoszone przez skarżącego okoliczności nie mają żadnego wpływu na podjęte w dniu 20 czerwca 2014 r. rozstrzygnięcie w sprawie przyznania zasiłku dla opiekunów. Nie są to bowiem istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.).
Wbrew temu co zdaje się sugerować skarżący, w sprawie nie zaistniały przesłanki do wznowienia postępowania o których mowa w art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. (tj. kwestia zagadnienia wstępnego, które zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji) i art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. (decyzja nie została bowiem wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione). Nie zachodzą też inne przesłanki do wznowienia postępowania o których mowa w art. 145 § 1 k.p.a.
Konkludując, słusznie organy obu instancji uznały, że brak było podstaw do uchylenia w trybie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. dotychczasowej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. o przyznaniu skarżącemu zasiłku dla opiekunów. Zasadna jest zaś odmowa uchylenia dotychczasowej decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.
Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, iż odpowiada ona wymogom prawa. W sprawie nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy obu instancji, stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., podjęły wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Również uzasadnienia decyzji odpowiadają wymogom art. 107 § 3 k.p.a.
Z powyższych względów, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.