Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: SKO, organ odwoławczy, Kolegium), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.) – uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy C. (dalej: Wójt, organ I instancji) z [...] grudnia 2019 r., Nr [...], i:
- 1) odmówiło Z. B. (dalej: strona, skarżąca, wnioskodawczyni) prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad bratem J. B. w okresie od 1 sierpnia 2019 r. do 30 listopada 2019 r.;
- 2) przyznało skarżącej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad bratem J. B. w kwocie [...] zł miesięcznie w okresie od 1 grudnia 2019 r. do 31 grudnia 2019 r. oraz w kwocie [...] zł miesięcznie od 1 stycznia 2020 r. na czas nieokreślony.
Podstawę rozstrzygnięcia stanowiły następujące ustalenia:
W dniu 16 sierpnia 2019 roku do organu I instancji wpłynął wniosek strony o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną opieką na niepełnosprawnym członkiem rodziny, tj. bratem J. B.. W przypadku przyznania świadczenia pielęgnacyjnego strona wniosła o uchylenie decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna.
Decyzją z [...] grudnia 2019 r., znak: [...], Wójt, działając na podstawie art. 17 i art. 24 ust. 1, 2 i 4, ustawy z 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm., dalej: u.ś.r.), odmówił stronie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na J. B..
Jako powód odmowy przyznania świadczenia organ I instancji podał fakt, że niepełnosprawność powstała po 18 roku życia i nie powstała w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej. Na podstawie treści orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności z 9 sierpnia 2013 r. ustalono bowiem, że niepełnosprawność istnieje od 1981 r., natomiast ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 12 marca 2012 r., czyli po 18 roku życia i nie w trakcie nauki szkolnej.
Odwołanie od decyzji wniosła strona, zarzucając błędną wykładnię art. 17 ust. 1b u.ś.r. z pominięciem okoliczności, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 roku o sygn. akt K 38/13, został on uznany za niekonstytucyjny w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez co narusza to art. 190 ust. 1 Konstytucji RP.
Skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz orzeczenia co istoty sprawy poprzez ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od 1 sierpnia 2019 r.
Wskazaną na wstępie decyzją z [...] stycznia 2020 r., SKO uchyliło w całości decyzję Wójta z [...] grudnia 2019 r. i:
- 1) odmówiło skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w okresie od 1 sierpnia 2019 r. do 30 listopada 2019 r.;
- 2) przyznało świadczenie pielęgnacyjne w kwocie [...] zł miesięcznie w okresie od 1 grudnia 2019 r. do 31 grudnia 2019 r. oraz w kwocie [...] zł miesięcznie od 1 stycznia 2020 r. na czas nieokreślony.
Zdaniem Kolegium, nieuprawnione jest stanowisko organu I instancji co do tego, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego, wobec braku zmian w brzmieniu zakwestionowanego przepisu, nie zmienił sytuacji prawnej strony. Bezpośrednim skutkiem tego orzeczenia była bowiem utrata przez przepis domniemania konstytucyjności co oznacza, że nie powinien być on stosowany.
SKO przytoczyło jednak treść art. 17 ust. 5 u.ś.r. i wskazało, że decyzją z [...] listopada 2018 r., nr [...], skarżącej przyznany został zasiłek dla opiekuna w kwocie [...] zł na okres od 1 listopada 2018 r. na czas nieokreślony. Decyzja ta została uchylona z dniem 1 grudnia 2019 r. i od tej daty przestała istnieć przeszkoda uniemożliwiająca przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad bratem J. B.. Z tych względów SKO przyznało skarżącej świadczenie pielęgnacyjnego od 1 grudnia 2019 r. na czas nieokreślony, a w okresie od 1 sierpnia 2019 r. do 30 listopada 2019 r. odmówiło prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Skargę na ww. decyzję wniosła strona zarzucając naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, mianowicie art. 24 ust. 2 u.ś.r. poprzez jego niezastosowanie i przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego od 1 grudnia 2019 r., a nie od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tj. od 1 sierpnia 2019 r.
Mając na uwadze powyższe domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji w części dotyczącej odmowy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad bratem J. B. w okresie od 1 sierpnia 2019 r. do 1 grudnia 2019 r. oraz zasądzenia kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje
W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 t.j.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 t.j., dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za zasadną.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
W sprawie niniejszej nie ma sporu co do tego, że co do zasady skarżąca spełnia ww. warunki uprawniające ją do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżąca sprawuje opiekę nad bratem, wobec którego wydane zostało orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, a nadto że w związku ze sprawowaną opieką nie podejmuje zatrudnienia. Zasadnie również organ odwoławczy przyjął, że wobec treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., K 38/13, brak było podstaw do odmowy przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z tego tylko powodu, że nie został spełniony jeden z warunków określonych w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Stosownie do jego treści, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.
Ugruntowane jest już bowiem stanowisko sądów administracyjnych, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny w ww. wyroku. Zatem fakt, że niepełnosprawność dorosłej osoby niepełnosprawnej nie powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, nie jest przesłanką uniemożliwiającą przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyrok WSA w Łodzi z 16 czerwca 2020 r., II SA/Łd 303/20; wyrok WSA w Gdańsku z 12 marca 2020 r., III SA/Gd 662/19, publ. CBOSA).
W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie sposób jednak podzielić stanowiska organu odwoławczego co do tego, że przyznaniu skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego stoi na przeszkodzie wciąż obowiązująca do 30 listopada 2019 r. decyzja z [...] września 2014 r., nr [...], zmieniona decyzją z [...] listopada 2018 r., nr [...], o przyznaniu zasiłku dla opiekuna.
W istocie, w dacie złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, skarżąca pobierała specjalny zasiłek opiekuńczy, jednakże mając świadomość niedopuszczalnego, a występującego w sprawie zbiegu uprawnienia do ww. świadczeń, skarżąca składając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego oświadczyła, że w przypadku przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego, wnosi o uchylenie decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna. Skoro zatem skarżąca dokonała wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r., to nie może zostać pozbawiona prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia złożenia wniosku.
W tym miejscu Sąd wskazuje na ugruntowaną linię orzeczniczą sądów administracyjnych, że w celu zagwarantowania stronie wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., nie można od strony wymagać rezygnacji z przyznanego wcześniej świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie świadczenie rzeczywiście zostanie przyznane. Wymaganie organu, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej świadczenia przed zbadaniem, czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej, stawia ją w trudnej sytuacji, wprowadza w stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego, czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce otrzymywanego. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić przeszkód w uzyskaniu przez nią, świadczenia korzystniejszego, a przeciwnie powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z prawa wyboru skorzystać (por. wyroki NSA: z 18 grudnia 2018 r., I OSK 1676/18; z 12 grudnia 2018 r., I OSK 1175/18; z 13 lipca 2018 r., I OSK 235/18, oraz wyroki WSA: w Gliwicach z 19 marca 2019 r., IV SA/Gl 985/18, w Białymstoku z 10 marca 2020 r., II SA/Bk 48/20, wszystkie opubl.
CBOSA). Na organie spoczywa główny ciężar znalezienia takiego rozwiązania procesowego, który gwarantowałby skarżącej realizację żądania nie tylko w zakresie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ale także do przyznania tego prawa na taki okres, jaki wynika z art. 24 ust. 2 u.ś.r. tj. począwszy od miesiąca złożenia wniosku o przyznanie prawa z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. W zasadzie prawdy obiektywnej, wyrażonej art. 7 k.p.a. zawiera się bowiem obowiązek organu administracji publicznej załatwiania spraw z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Godzi interes społeczny i słuszny interes obywatela jednoczesne (tego samego dnia) przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy, czy rozstrzygniecie o tych uprawnieniach w ramach jednej, dwuaspektowej decyzji. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażony został także pogląd, również podzielony przez skład orzekający w niniejszej sprawie, że jest możliwe rozliczenie obu świadczeń przyznanych na ten sam okres, z których jedno zostało wcześniej wypłacone poprzez skompensowanie świadczeń i wypłatę nowego świadczenia za okres pokrywających się uprawnień w wysokości różnicy pomiędzy kwotą świadczenia pielęgnacyjnego a kwotą wypłaconego specjalnego zasiłku opiekuńczego (por: wyrok WSA w Opolu z 20 września 2018 r., II SA/Op 302/18, WSA w Poznaniu z 11 kwietnia 2019 r., II SA/Po 158/19, WSA we Wrocławiu z 7 listopada 2019 r., IV SA/Wr 360/19, WSA w Białymstoku z 10 marca 2020 r., II SA/Bk 48/20, wszystkie publ. CBOSA).
Fakt zatem pobierania przez skarżącą specjalnego zasiłku opiekuńczego do 30 listopada 2019 r., w świetle jej oświadczenia o rezygnacji z tego świadczenia na rzecz świadczenia pielęgnacyjnego, nie mógł stanowić przeszkody do przyznania korzystniejszego świadczenia od daty złożenia wniosku. Nie do przyjęcia jest bowiem sytuacja, w której osoba spełniająca warunki do uzyskania jednocześnie kilku różnych świadczeń z pomocy społecznej, otrzymuje świadczenie mniej korzystne, gdy tak jak w niniejszej sprawie, mogła dokonać wyboru i wyraźnie oświadczyła, że wybiera świadczenie bardziej korzystne. Skoro więc wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego został w przedmiotowej sprawie złożony przez skarżącą do organu w dniu 16 sierpnia 2019 r., to organy – mając na uwadze treść art. 24 ust. 2 u.ś.r. - winny rozważyć przyznanie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego od 1 sierpnia 2019 r., uwzględniając – dla zachowania ciągłości świadczeń – doprowadzenie do "wygaszenia" decyzji przyznającej skarżącej zasiłek dla opiekuna z końcem lipca 2019 r.
W wyroku I OSK 1192/19 z dnia 16 kwietnia 2020 r., Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie wskazał, iż art. 27 ust. 5 u.ś.r. przewiduje, że w sytuacji zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego (ust 2) i zasiłku dla opiekuna (ust 5) przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną. NSA przedstawił szczegółową argumentację dokonanej oceny i interpretację w zakresie uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego oraz przyznania świadczenia korzystniejszego.
Zatem przy rozstrzyganiu sprawy organ przyjmie, że zgodnie z oświadczeniem skarżącej o rezygnacji z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w przypadku przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, fakt posiadania przez skarżąca uprawnienia do specjalnego zasiłku opiekuńczego nie stanowi przeszkody do ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja w punkcie 1, została wydana z naruszeniem art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz prawa materialnego art. 27 ust. 5 i 24 ust. 2 u.ś.r. W konsekwencji Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z dokonanych w uzasadnieniu rozważań Sądu oraz oceny prawnej i wiążą organ odwoławczy stosownie do art. 153 p.p.s.a.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w zw.
z art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów, na które złożyło się wynagrodzenie pełnomocnika strony będącego radcą prawnym.