Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 18 czerwca 2020 r., sygn. akt VIII SA/Wa 238/20

Uzasadnienie

Rada Gminy w M. (dalej: Rada Gminy, organ) [...] grudnia 2018 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki takiej opłaty (dalej: uchwała). Materialnoprawną jej podstawę stanowił art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm., dalej: u.s.g.), art. 6k ust. 1, ust. 2a i ust. 3 oraz art. 6j ust. 2a, ust. 3 b i ust. 3c ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2018 r. poz. 1454, dalej: u.u.c.p.g.).

Pismem z [...] marca 2020 r. Prokurator Rejonowy w P. (dalej: Prokurator, skarżący) wniósł skargę na ww. uchwałę, zarzucając jej istotne naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 3 i art. 14 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. 2019 r., poz. 1461, dalej jako uoan), art. 2 i 94 Konstytucji RP, art. 42 ustawy o samorządzie gminnym przez wadliwe określenie w § 4 ust. 3 uchwały dwóch terminów określających wejście w zycie przedmiotowej uchwały oraz art. 6j ust. 2a w związku z art. 6j ust. 2 u.u.c.p.g., polegające na zróżnicowaniu w § 1 ust. 3 i ust. 4 stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalonej metodą od gospodarstwa domowego, według nieprzewidzianego w ustawie kryterium liczby osób w gospodarstwie domowym.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że w/w akt prawa miejscowego został opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa M. z 2018 r., poz. 12101, wszedł w życie 24 grudnia 2018 r. Zdaniem skarżącego zaskarżona uchwała dotknięta jest wadą w zakresie promulgacji aktu prawa miejscowego. Zgodnie z § 4 ust. 3 uchwały wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa M. z mocą obowiązującą nie wcześniej niż z dniem 1 stycznia 2019 r. Podniesiono, że cytowany przepis zawiera dwie normy prawne, które są ze sobą sprzeczne. Pierwsza określa wejście w życie uchwały po upływie 14 dni od ogłoszenia, co nastąpiło [...] grudnia 2018 r., zatem data wejścia w życie tej uchwały została określona na [...] grudnia 2018 r. Druga norma wskazuje na uzyskanie mocy przez uchwałę nie wcześniej niż z dniem [...] stycznia 2019 r. Zatem przepis zawiera wewnętrzna sprzeczność, która nie została przez Rade wyjaśniona.

Wskazano na jednoznaczny pogląd orzecznictwa, że wejście w życie i uzyskanie mocy przez uchwałę są zdarzeniami tożsamymi, polegającymi na rozpoczęciu od ich spełnienia się prawnego kwalifikowania stosunków społecznych przez przepisy, które "weszły w życie" lub "uzyskały moc". Ponadto Prokurator podniósł, że z żadnej regulacji ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie wynika upoważnienie dla rady gminy do wprowadzania w ramach metody wymienionej w art. 6j ust. 2 dodatkowego kryterium jakim jest kryterium podziału gospodarstwa domowego na kategorie zależne od liczby osób w nich zamieszkujących i zróżnicowanie na tej podstawie wysokości stawki opłaty. Zróżnicowanie stawki tej opłaty w zależności od liczby osób w gospodarstwie domowym przy wyborze metody ustalenia opłaty od gospodarstwa domowego było sprzeczne z art. 6j ust. 2a w zw. z art. 6j ust. 2 ustawy, przez to, ze zastosowano kryterium różnicowania stawek opłaty nieprzewidzianej przez ustawę. Z tych względów wobec wydania uchwały z istotnym naruszeniem prawa Prokurator wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości.

W piśmie procesowym z [...] czerwca 2020 r. Prokurator dodatkowo zarzucił, że w § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały Rada Gminy zdefiniowała pojęcie "gospodarstwa domowego", przy czym nie została do tego upoważniona przez u.u.c.p.g. Tym samym doszło również w tym zakresie do istotnego naruszenia prawa przez przekroczenie granic delegacji przewidzianej w art. 6k ust. 1 pkt 1 u.u.c.p.g.

Mając na uwadze powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie z uwagi na fakt, że zaskarżona uchwała nie narusza zarzucanych przepisów. Wskazała w szczególności, że sposób ustalania opłaty uregulowany jest w art. 6j ust. 1 pkt 1 u.u.c.p.g., zgodnie z którym "opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących dana nieruchomość". Ustalając sposób Rada wskazała w § 1 ust. 1, że opłata uzależniona jest od liczby osób zamieszkujących dane gospodarstwo domowe, co w ocenie organu jest sformułowaniem tożsamym z ustawową "liczbą mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość". Świadczy o tym chociażby sposób w jaki ustalona została stawka opłaty za gospodarowanie odpadami w § 3. Odnośnie zarzutu dotyczącego promulgacji aktu wskazano, że zapis § 5 ust. 3 nie stanowi podstawy do uznania obowiązującej od ponad roku uchwały za nieważną. Kwestionowana regulacja była wynikiem obaw Rady, co do możliwości publikacji uchwały w dzienniku urzędowym w sposób umożliwiający jej wejście w życie od [...] stycznia 2019 r., a to z uwagi na natłok publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa M. jaki miał miejsce w miesiącu grudniu 2019 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

W myśl art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 poz. 2325 t.j., dalej: p.p.s.a.) sąd, uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ust. 4 ww. ustawy).

Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może więc nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym.

Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy także mieć na uwadze zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. Oznacza to, że za wadliwą należy uznać nie tylko uchwałę podjętą z naruszeniem upoważnienia ustawowego, ale również uchwałę, która takiego upoważnienia w swej treści nie realizuje, nie wprowadzając do niej koniecznych regulacji (wyrok WSA w Gliwicach z 17 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 629/06, publ. Lex nr 340155).

W przedmiotowej sprawie spornym pozostaje wykładnia art. 6j ust. 2 i ust. 2a u.u.c.p.g. Zdaniem Prokuratora wybór przez Radę Gminy metody ustalenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego, a więc określonej w art. 6j ust. 2 u.c.p.g., uniemożliwia różnicowanie tej stawki w zależności od kryteriów wymienionych w art. 6j ust. 2a u.c.p.g.

Rada Gminy w § 1 ust. 1 zaskarżonego aktu uchwaliła metodę obliczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości na których zamieszkują mieszkańcy, od gospodarstwa domowego, przy czym opłata uzależniona jest od liczby osób zamieszkujących dane gospodarstwo domowe. W ust. 2 wskazała, że gospodarstwo domowe, o którym mowa w ust. 1 to zespół osób spokrewnionych i niespokrewnionych razem mieszkających i wspólnie się utrzymujących lub jedna osoba utrzymująca się samodzielnie. W ust. 3 ustaliła miesięczną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od właścicieli nieruchomości na których zamieszkują mieszkańcy, jeżeli odpady są zbierane i odbierane w sposób selektywny: 1) od gospodarstwa jednoosobowego w wysokości 8 zł;

1. 2) od gospodarstwa dwuosobowego w wysokości 16 zł;
2. 3) od gospodarstwa trzyosobowego w wysokości 24 zł;
3. 4) od gospodarstwa czteroosobowego w wysokości 28 zł;
4. 5) od gospodarstwa pięcioosobowego w wysokości 30 zł;
5. 6) od gospodarstwa sześcioosobowego w wysokości 31 zł;
6. 7) od gospodarstwa siedmioosobowego w wysokości 32 zł;
7. 8) od gospodarstwa ośmioosobowego w wysokości 33 zł;
8. 9) od gospodarstwa dziewięcioosobowego i więcej w wysokości 34 zł. Natomiast w ust. 4 ustaliła miesięczną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od jednego gospodarstwa domowego, w przypadku, gdy odpady nie są zbierane i odbierane w sposób selektywny: 1) od gospodarstwa jednoosobowego w wysokości 14 zł;

1. 2) od gospodarstwa dwuosobowego w wysokości 26 zł;
2. 3) od gospodarstwa trzyosobowego w wysokości 32 zł;
3. 4) od gospodarstwa czteroosobowego w wysokości 38 zł;
4. 5) od gospodarstwa pięcioosobowego w wysokości 41 zł;
5. 6) od gospodarstwa sześcioosobowego w wysokości 42 zł;
6. 7) od gospodarstwa siedmioosobowego w wysokości 43 zł;
7. 8) od gospodarstwa ośmioosobowego w wysokości 44 zł;
8. 9) od gospodarstwa dziewięcioosobowego i więcej w wysokości 45 zł.

Stosownie do art. 6j ust. 1 u.c.p.g. - w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały - w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1 (nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy), opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn:

1. 1) liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, lub
2. 2) ilości zużytej wody z danej nieruchomości, lub
3. 3) powierzchni lokalu mieszkalnego
4. - oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1.

W przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1, rada gminy może uchwalić jedną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego (art. 6j ust. 2 u.u.c.p.g.). Stosownie natomiast do art. 6j ust. 2a u.u.c.p.g. rada gminy może zróżnicować stawki opłaty w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy. Rada może stosować łącznie różne kryteria różnicujące stawki opłaty.

Z powyższego wynika, że w art. 6j ust. 1 i ust. 2 u.u.c.p.g. ustawodawca przewidział kilka metod ustalania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, odbieranymi z nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Podstawowe metody zostały wskazane w ust. 1, o czym świadczy zwrot "opłata stanowi iloczyn", a w ust. 2 wskazano, że "rada gminy może ustalić jedną stawkę" "od gospodarstwa domowego". Możliwość różnicowania stawki, przewidziana w art. 6j ust. 2a u.u.c.p.g. wyraźnie odnosi się tylko do niektórych parametrów obliczania opłaty, takich jak: ilość mieszkańców czy powierzchnia lokalu mieszkalnego, a więc tych, o których mowa w ust.

1. Pozostałe przesłanki różnicowania stawki przewidziane w tym przepisie w żadnym wypadku nie wiążą się z wielkością gospodarstwa domowego, a położeniem nieruchomości i jej rodzajem. Skoro więc Rada Gminy skorzystała z możliwości ustalenia jednej stawki od gospodarstwa domowego (art. 6j ust. 2 u. u.c.p.g.), to nie miała możliwości dalszego różnicowania stawki. Trzeba bowiem podkreślić, że w art. 6j ust. 1 ustawodawca posługuje się pojęciem opłaty jako iloczynu podstawy i stawki, a w art. 6j ust. 2 pojęciem opłaty jako jednej stawki od podstawy (gospodarstwa domowego).

Niezasadny jest więc pogląd, że rada gminy może różnicować stawkę opłaty zgodnie z kryteriami określonymi w art. 6j ust. 2a u.u.c.p.g. zarówno w przypadku wyboru metody określonej w art. 6j ust. 1 jak i art. 6j ust. 2 u.u.c.p.g. Stanowisko takie w najnowszym orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości (por. wyroki NSA: z 6 maja 2016 r., II FSK 16/16, publ. CBOSA i z 19 lutego 2019 r., II FSK 3267/18, publ. Lex nr 2683323, wyroki WSA: w Rzeszowie z 9 lipca 2015 r., I SA/Rz 499/15, publ CBOSA i w Bydgoszczy z 10 marca 2020 r., I SA/Bd 31/20, publ. Lex nr 2945453).

Za powyższym rozumieniem wskazanej regulacji przemawia także systematyka ustawy i umiejscowienie w treści regulacji dotyczącej różnicowania stawek opłat. Zamieszczenie art. 6j ust. 2a u.u.c.p.g. bezpośrednio po art. 6j ust. 1 i ust. 2 u.u.c.p.g. jest racjonalne, gdyż ustawodawcza w pierwszej kolejności uregulował metody ustalania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Następnie wprowadził możliwość zróżnicowania stawki opłaty, ale z zawartych w tej regulacji sformułowań wynika, że odnosi się ona jedynie do metody wskazanej w art. 6j ust. 1, a nie wymienionej w art. 6j ust. 2 u.u.c.p.g.

Możliwość różnicowania stawek opłat w sytuacji wyboru metody, o której mowa w art. 6j ust. 2 u.u.c.p.g., w zależności od liczby osób w danym gospodarstwie istniała na podstawie art. 6k ust. 4 u.u.c.p.g., ale w brzmieniu obowiązującym od 6 marca 2013 r., nadanym ustawą z 25 stycznia 2013 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2013 r. poz. 228). Wówczas to w art. 6k dodano ust. 4, na podstawie którego rada gminy określając warunki opłat zgodnie z metodą, o której mowa w art. 6j ust. 1 i 2, może różnicować stawki opłat, wprowadzać zwolnienia przedmiotowe, ustanawiać dopłaty dla właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1, spełniających ustalone przez nią kryteria lub określić szczegółowo zasady ustalania tych opłat.

Ww. ustawą ustawodawca jednoznacznie przesądził o prawie rad gmin do "różnicowania" stawek opłat. Jednak ustawą z 28 listopada 2014 r., obowiązującą od 1 lutego 2015 r. (Dz.U. z 2015 r. poz.

87) zmieniono art. 6k ust. 4 u.u.c.p.g. w taki sposób, że przepis ten otrzymał brzmienie: "Rada gminy, w drodze uchwały, może zwolnić w całości lub w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, w części dotyczącej gospodarstw domowych, w których dochód nie przekracza kwoty uprawniającej do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, o której mowa w art. 8 ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2013 r. poz. 182 ze zm.). Z powyższego wynika, że w zmienionym stanie prawnym od 1 lutego 2015 r. brak jest normy ustawowej, z której można, przy zastosowaniu wykładni systemowej wewnętrznej, wywnioskować, iż niezależnie od przyjętej metody ustalania opłat, stawki mogą być różnicowane w zależności od liczby osób w gospodarstwie domowym, jak uczyniono to w zaskarżonej uchwale.

Należy zauważyć, że w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały przepis art. 6k ust. 4 u.u.c.p.g. obowiązywał w jeszcze innym brzmieniu, zmienionym ustawą z 11 września 2015 r. (Dz.U. z 2015 r. poz. 1793), jednak zmiana ta nie wpłynęła na możliwość różnicowania stawki w zależności od liczby osób w gospodarstwie domowym. O ile zatem w okresie do 31 stycznia 2015 r. jako dopuszczalne należało uznać stosowanie kryterium wielkości gospodarstwa domowego, o tyle po tej dacie stosowanie takiego kryterium nie było już możliwe z uwagi na cofnięcie upoważnienia dla rad gmin do wprowadzania innych kryteriów różnicowania opłat, aniżeli wymienione w art. 6j ust. 1 i ust. 2a u.u.c.p.g.

W tych okolicznościach Sąd stwierdza, że podjęcie przez Radę uchwały sankcjonującej możliwość różnicowania gospodarstw domowych ze względu na ich wielkość (liczebność) było sprzeczne z u.u.c.p.g. w brzmieniu obowiązującym w dacie jej podjęcia. Ustalenie zaś metody określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami w sposób niezgodny z przepisami ustawy stanowi istotne naruszenie prawa.

Sąd zgadza się również z zarzutem skargi, że Rada Gminy nie miała kompetencji do zdefiniowania w § 1 ust. 2 uchwały pojęcia "gospodarstwa domowego". Zgodnie bowiem z art. 6k ust. 1 u.u.c.p.g. rada gminy, w drodze uchwały, dokona wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 oraz ustali stawkę takiej opłaty. Zakres tego upoważnienia nie obejmuje uprawnienia rady do objaśniania znaczenia takich pojęć, które powinny być rozumiane w znaczeniu wynikającym z obowiązujących dotychczas regulacji prawnych, w myśl zasady jednolitości prawa, albo w braku takich unormowań - w rozumieniu potocznym (por. wyrok WSA w Kielcach z 27 lutego 2020 r., II SA/Ke 1008/19 i wyroki w nim wskazane: WSA w Bydgoszczy z 29 maja 2018 r., II SA/Bd 111/18; WSA w Olsztynie z 17 sierpnia 2017 r., II SA/Ol 513/17, publ. CBOSA).

Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi dotyczącego nieprawidłowej promulgacji uchwały i oceny czy brzmienie § 4 ust. 3 zaskarżonej uchwały stanowi istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem jej nieważności w całości stwierdzić należy, że warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Jeżeli zatem uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, to powinna być, zgodnie z art. 42 u.s.g., ogłoszona na zasadach i w trybie określonym w u.o.a.n. Przepisy tej ustawy stanowią, że ogłoszenie aktu normatywnego (w tym akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy) w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe (art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n.), zaś akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1 u.o.a.n.).

Rada Gminy w § 4 ust. 3 zaskarżonego aktu postanowiła, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa M. nie wcześniej jednak niż z dniem [...] stycznia 2019 r. W istocie przedmiotowa uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa M. [...] grudnia 2018 r. pod pozycją 12101, co oznacza, że zgodnie z pierwszą częścią ww. przepisu weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, tj. [...] grudnia 2018 r., a nie [...] grudnia 2018 r., jak wskazuje w skardze skarżący. Przy obliczaniu terminu wejścia w życie aktu normatywnego określonego w dniach nie uwzględnia się bowiem dnia ogłoszenia (art. 6 ust. 1 u.o.a.n.).

Natomiast zgodnie z drugą częścią § 4 ust. 3 uchwała wchodzi w życie nie wcześniej niż z dniem [...] stycznia 2019 r. Skoro zatem w § 4 uchwały zawarto dwie różne daty wejścia w życie uchwały, to przepis ten niewątpliwie nie wskazuje w sposób jednoznaczny daty wejścia w życie kwestionowanej uchwały, co jest istotnym naruszeniem prawa, w przedstawionym wyżej ujęciu. Tak określony termin promulgacji przez wskazanie dwukrotnej daty wejścia w życie uchwały narusza istotnie treść art. 2 Konstytucji RP, jak również art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n.

Na marginesie Sąd stwierdza, że wywody zawarte w uzasadnieniu skargi dotyczące wejścia w życie uchwały i uzyskania mocy przez uchwałę są bezprzedmiotowe w stanie faktycznym sprawy, bowiem w kontrolowanym zapisie § 4 uchwały brak jest sformułowania o uzyskaniu mocy prawnej przez uchwałę.

Mając na uwadze powyższe istotne naruszenia prawa Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.