Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 29 czerwca 2020 r., sygn. akt VIII SA/Wa 247/20

Uzasadnienie

Rada Gminy J. (dalej: organ, Rada Gminy) na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2019 r., poz. 506 ze zm.; dalej: u.s.g.), art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2019 r., poz. 2010 ze zm.; dalej: u.c.p.g.), po zasięgnięciu opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. podjęła [...] października 2019 r. uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy J. (dalej: uchwała, regulamin).

Pismem z [...] marca 2020 r. Prokurator Ośrodka Zamiejscowego Prokuratury Rejonowej w P. z siedzibą w S. (dalej: skarżący, prokurator) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: Sąd) na powołaną wyżej uchwałę. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie art. 4 ust. 2 u.c.p.g. w związku z art. 87 i 94 Konstytucji RP, art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. w związku z § 118 i § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. 2016 r., poz. 283; dalej: z.t.p.) poprzez:

1. 1. nałożenie w § 2 ust. 1 pkt 1 uchwały na właścicieli nieruchomości obowiązku selektywnej zbiórki odpadów, podczas gdy o tym, czy odpady będą zbierane w sposób selektywny decyduje właściciel nieruchomości na zasadach dobrowolności;
2. 2. dopuszczenie w § 2 ust. 3 regulaminu możliwości naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi pod warunkiem niepowodowania uciążliwości dla mieszkańców, czym wkroczono w materię regulowaną przez art. 144 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. 2019 r., poz. 1145 ze zm., dalej: kc);
3. 3. wprowadzenie w § 3 ust. 1 uchwały regulacji z przekroczeniem delegacji ustawowej z art. 4 ust. 1 i 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g.;
4. 4. wprowadzenie w § 3 ust. 2 regulaminu uregulowań z przekroczeniem delegacji ustawowej z art. 4 ust. 1 i 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Organ stwierdził, że nie można zgodzić się z prokuratorem, że treść § 2 ust. 1 pkt 1 regulaminu w jakikolwiek sposób ogranicza decyzyjność właścicieli co do sposobu zbierania odpadów, gdyż w dalszej treści aktu tj. w punkcie 2 wskazane są okoliczności związane z przekazywaniem odpadów niesegregowanych (zmieszanych), tym samym właściciel ma prawo oddać odpady zmieszane odpowiedniemu przedsiębiorcy, który ma podpisaną umowę z gminą na odbiór odpadów.

Organ zwrócił uwagę, że w treści § 2 ust. 3 regulaminu wskazana jest możliwość dokonywania naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi w sytuacji, gdy naprawa ta nie będzie powodować uciążliwości dla mieszkańców. Art. 144 kc stanowi o powstrzymywaniu się od działań zakłócających korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad wszelką miarę. W ocenie organu użyte w § 2 ust. 3 uchwały sformułowanie "uciążliwości" nie jest tożsame z użytym w art. 144 kc sformułowaniem "działań zakłócających (...) ponad wszelką miarę", gdyż nie niesie ze sobą aż takiego ładunku dotkliwości jak wskazany w art. 144 kc. Według organu za chybiony należy również uznać zarzut przekroczenia delegacji ustawowej z art. 4 ust. 1 i 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g.

W piśmie procesowym z [...] czerwca 2020 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej w R. nawiązując do skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej z [...] marca 2020 r. oświadczył, że nie popiera zarzutu opisanego jako pierwszy w skardze, natomiast w pozostałym zakresie popiera skargę. Podniósł, że zaskarżona uchwała w istotnym stopniu narusza prawo, przekraczając delegację przewidzianą w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.c.p.g. poprzez ograniczenie w § 2 ust. 2 pkt 1 regulaminu możliwości mycia pojazdów samochodowych poza myjniami na terenie nieruchomości nie służącej do użytku publicznego, jedynie do nadwozia samochodu. Wskazał, że Rada Gminy nie wypełniła delegacji przewidzianej w art. 4 ust. 2 pkt 2 i 2a u.c.p.g. bowiem nie ustaliła wymagań utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów oraz wymagań w zakresie warunków rozmieszczania pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym.

W § 2 ust. 1 pkt 3 uchwały wskazano jedynie, że właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku na terenie nieruchomości poprzez utrzymywanie w stanie czystości pojemników i miejsc gromadzenia odpadów komunalnych. Natomiast § 7 regulaminu stanowi jedynie częściową i niepełną realizację wspomnianego przepisu, gdyż dotyczy jedynie rozmieszczenia pojemników na terenach przeznaczonych do użytku publicznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

Stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach ze skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, będące aktami prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności.

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Należy zatem odwołać się do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i ten przepis nie definiuje obu rodzajów naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102).

W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, publ. Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, publ. Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: kpa).

Na podstawie art. 50 § 1, art. 52 § 1 i art. 53 § 3 p.p.s.a prokurator może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, ale nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontrola legalności zaskarżonego aktu wykazała, że skarga prokuratora jest zasadna albowiem zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza prawo. Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy zwrócić uwagę na zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a przepisy tego aktu nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, zaś ich treść może być tylko i wyłącznie wykonywaniem przepisów u.c.p.g.

Delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowi art. 4 ust. 1 u.c.p.g. (w brzmieniu aktualnym w dacie podjęcia uchwały). Przepis ten upoważnia radę gminy do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie określonym w art. 4 ust. 2 ustawy.

Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1. 1) wymagań w zakresie:
2. a) selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmującego co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady,
3. b) selektywnego zbierania odpadów komunalnych prowadzonego przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób umożliwiający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, które zapewniają przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych: wymienionych w lit. a, odpadów niebezpiecznych, przeterminowanych leków i chemikaliów, odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, zużytych opon, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz odpadów tekstyliów i odzieży,
4. c) uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,
5. d) mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;
6. 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:
7. a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,
8. b) liczby osób korzystających z tych pojemników lub worków;

2a) utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów;

1. 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;
2. 4) (uchylony);
3. 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;
4. 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;
5. 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;
6. 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Przyznane radzie gminy kompetencje do uchwalenia przedmiotowego regulaminu ograniczone zostały do ustalenia w tymże regulaminie jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy i w zakresie ściśle określonym w ustawie. Jeżeli katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania, jest zamknięty, to organ ten może dokonywać regulacji prawnych tylko w takim zakresie, w jakim został do tego upoważniony. Elementy wskazane w wymienionym przepisie art. 4 ust. 2 u.c.p.g, mają charakter wyczerpujący, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA).

Przepis art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie daje radzie gminy prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, jak również nie pozwala na podejmowanie regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Poza tym należy mieć na uwadze, że wymienione w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. elementy regulaminu utrzymania czystości i porządku mają charakter obligatoryjny. Uchwalając regulamin rada gminy winna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień.

Określając zakres owych zagadnień ustawodawca nie posłużył się bowiem sformułowaniem "w szczególności", "może określić", lecz użył pojęcia "regulamin określa".

W ocenie Sądu za nieuzasadniony (zgodnie ze stanowiskiem prokuratora wyrażonym w piśmie z [...] czerwca 2020 r.) należy uznać zarzut dotyczący obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Zgodnie z nowelizacją ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, która obowiązuje od 6 września 2019 r. obowiązkiem właściciela nieruchomości, który przebywa na danej nieruchomości jest zbieranie odpadów komunalnych w sposób selektywny. Rada podejmując kontrolowaną uchwałę [...] października 2019 r., a zatem już w dacie obowiązywania ustawy w nowym brzmieniu, zasadnie nałożyła obowiązek selektywnej zbiórki odpadów w § 2 ust. 1 pkt 1 regulaminu.

W § 2 ust. 3 regulaminu wskazano na obowiązek przeprowadzania napraw pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi w sposób niepowodujący uciążliwości dla mieszkańców. Wskazać, należy że z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.c.p.g. wynika, że w regulaminie powinny zostać szczegółowo określone zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Regulacja § 2 ust. 3 regulaminu z uwagi na posłużenie się zwrotem "uciążliwości" jest zbyt ogólna, wieloznaczna i nie pozwala na wyinterpretowanie z niej powinności konkretnego zachowania się, a zatem pozostaje w sprzeczności z zasadami techniki prawodawczej. Użyte przez ustawodawcę sformułowanie "uciążliwości" w delegacji ustawowej na potrzeby określenia celów, które mają zostać osiągnięte poprzez wprowadzenie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy (por. np. art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g.), nie może być jednocześnie utożsamiane z samą zasadą.

Czym innym jest ogólne wskazanie przez ustawodawcę zamierzonego celu jakim jest zapobieżenie "uciążliwości dla ludzi", a czym innym określenie konkretnych zasad (instrumentów), przy wykorzystaniu których ten określony ustawą cel ma zostać osiągnięty.

Przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. upoważnia radę gminy do uszczegółowienia w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących m.in. uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego (lit. c). Natomiast zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż ich nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. W przedmiotowej uchwale z naruszeniem § 118 w związku z § 137 z.p.t. dokonano powtórzenia oraz nieuprawnionej modyfikacji w § 3 ust. 1 regulaminu regulacji zawartych w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c i art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g.

Uchwała rady nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowi przepis prawa powszechnie obowiązujący. Działanie wbrew tej zasadzie narusza porządek prawny w stopniu istotnym. Należy liczyć się wówczas z tym, że powtórzony przepis ustawy będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może w istocie prowadzić do całkowitej bądź częściowej zmiany intencji prawodawcy.

Tak jak wskazano wyżej, zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. wymagania w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmują uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Natomiast w § 3 pkt 2 uchwały określono częstotliwości uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń. W ocenie Sądu regulamin może określać obowiązek uprzątnięcia wskazanych zanieczyszczeń, brak jest natomiast upoważnienia do określania czasookresu jego wykonania, zatem podjęta w tym przepisie regulacja wykracza poza delegację ustawową. Uzasadniony jest także zarzut dotyczący przekroczenia ustawowego upoważnienia poprzez ograniczenie w § 2 ust. 2 pkt 1 regulaminu możliwości mycia pojazdów poza myjniami na terenie nieruchomości nie służącej do użytku publicznego jedynie do nadwozia samochodu. Zaznaczyć należy, iż do kompetencji Rady Gminy wynikającej z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.c.p.g. należało określenie wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, a więc określenie ogólnych zasad dotyczących mycia pojazdów poza myjniami, takich jak zasady pozbywania się powstałych w ten sposób nieczystości. Niczym nie jest natomiast uzasadnione ograniczenie możliwości mycia pojazdów tylko do określonych w regulaminie części pojazdów.

Słusznie wywiódł prokurator, że Rada Gminy nie ustaliła wymagań utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów, nie wypełniła więc delegacji przewidzianej w art. 4 ust. 2 pkt 2 i 2a u.u.c.p.g.

W zaskarżonej uchwale zaistniało też kolejne pominiecie uchwałodawcze w postaci braku określenia warunków rozmieszczenia pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. W § 2 ust. 1 pkt 3 regulaminu wskazano jedynie, że właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku na terenie nieruchomości poprzez utrzymywanie w stanie czystości pojemników i miejsc gromadzenia odpadów komunalnych. Natomiast § 7 uchwały dotyczy jedynie rozmieszczenia pojemników na terenach przeznaczonych do użytku publicznego. Zapisów tych nie można uznać za wypełnienie delegacji ustawowej przewidzianej w art. 4 ust. 2 pkt 2 i 2a u.c.p.g.

Mając na uwadze, że wskazane wyżej naruszenia prawa mają charakter istotny oraz stwierdzone pominięcia uchwałodawcze, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.