Uzasadnienie
Rada Gminy [...] (dalej: organ, Rada Gminy) na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm., dalej: u.s.g.) oraz art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r., poz. 250 ze zm.; dalej: u.c.p.g.), podjęła w dniu [...] listopada 2016 r. uchwałę nr [...] w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy [...] (dalej: uchwała, regulamin).
Pismem z [...] marca 2020 r. Prokurator Rejonowy w G. (dalej: skarżący, prokurator) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: Sąd) na powołaną wyżej uchwałę z [...] listopada 2016 r. nr [...]. Zaskarżonej uchwale prokurator zarzucił:
- 1) istotne naruszenie prawa poprzez wprowadzenie w regulaminie rozwiązań, które stanowią przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g., poprzez nałożenie uchwałą w rozdziale 1 § 1 pkt 1 b na właścicieli nieruchomości dodatkowych obowiązków w postaci uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń (np. śmieci, chwastów, trawy) z chodników wzdłuż nieruchomości oraz z innych części nieruchomości służących do użytku publicznego, co dodatkowo stanowi próbę powtórzenia regulacji z art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g.;
- 2) istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 1 i 2 oraz 5 ust. 1 u.c.p.g. w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.; dalej: Konstytucja RP) w związku z § 115, § 135 w związku z § 143, § 118 i § 137 w związku z § 143, a także § 116 i § 136 w związku z § 143 oraz § 149 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2016 r., poz. 283; dalej: z.t.p.), jak i art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g. polegające na zawarciu w regulaminie, w rozdziale 2 § 7 i 8, regulacji z przekroczeniem delegacji ustawowej przy określeniu obowiązków właścicieli nieruchomości, obowiązujących ich zakazów i nakazów oraz nieuprawnione powtórzenie, modyfikację zapisów ustawy u.c.p.g. oraz innych ustaw, jak również powtórzenie, modyfikację i stworzenie definicji poprzez powtórzenie istniejących regulacji ustawowych, ich modyfikację i przekroczenie upoważnienia ustawowego przy określeniu zasad mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i poza warsztatami samochodowymi przez ustanowienie warunków, iż mycie pojazdów samochodowych może odbywać się wyłącznie na własnej posesji, przy użyciu czystej wody niezawierającej innych substancji chemicznych, może być ono dokonywane wyłącznie w części obejmującej nadwozie pojazdu, zaś naprawa pojazdów samochodowych może odbywać się wyłącznie w zakresie obejmującym drobne naprawy własnych samochodów oraz nadto pod warunkiem niepowodowania uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości oraz negatywnego oddziaływania na środowisko, w tym emisji hałasu i spalin, gromadzenia powstających odpadów w pojemnikach do tego przeznaczonych, jak i zabezpieczenia przed przedostaniem się płynów samochodowych do środowiska, a które to zagadnienia w sposób szczegółowy uregulowane są w przepisach aktów prawnych rangi ustawy i rozporządzenia właściwego ministra, i z których to przepisów wynikają różne ograniczenia w zakresie możliwości odprowadzania ścieków do wód, gleby i kanalizacji sanitarnej, jak również stanowi powtórzenie regulacji ustawowych i wkroczenie w regulację prawa sąsiedzkiego zawartą w art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeka cywilny (Dz. U. z 2016 r., poz. 380 ze zm.; dalej k.c.);
- 3) istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 5 ust. 1 u.c.p.g. w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w związku z § 115, § 135 w związku z § 143, § 118, § 137 w związku z § 143, a także § 116 i § 136 w związku z § 143 oraz § 149 z.t.p., jak i art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g. polegające na zawarciu w regulaminie w rozdziale 4 § 12 regulacji z przekroczeniem delegacji ustawowej przy określeniu obowiązków właścicieli nieruchomości, obowiązujących ich zakazów i nakazów oraz nieuprawnione powtórzenie, modyfikację zapisów u.c.p.g. oraz innych ustaw, jak również powtórzenie, modyfikację i stworzenie definicji poprzez przekroczenie istniejących regulacji ustawowych i upoważnienia ustawowego, przy określaniu zasad postępowania w wykonaniu obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych ulegających biodegradacji – odpadów opakowaniowych, odpadów zielonych i w tym zakresie składania deklaracji, odpadów szklanych, zawierających azbest, odpadów medycznych – przeterminowanych leków, zasad postępowania ze zużytym sprzętem elektrycznym i elektronicznym, zużytymi bateriami i akumulatorami, a które to zagadnienia w sposób szczegółowy uregulowane są w ustawie z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21 ze zm.);
- 4) istotne naruszenie przepisów art. 7 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g., art. 4 ust. 2 u.c.p.g. poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia przez nałożenie w rozdziale 6 § 24 na właścicieli bezwzględnego obowiązku wyprowadzania psów na smyczy;
- 5) istotne naruszenie przepisów art. 7 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g., art. 4 ust. 2 u.c.p.g. poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia przez nałożenie w rozdziale 8 § 27 na właścicieli nieruchomości zabudowanych obowiązku deratyzacji.
Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Uzasadnił, że zaskarżona uchwała była zmieniona uchwałą nr [...]r. Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2017 r. w sprawie zmian w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy [...]. Zwrócił uwagę, że projekty uchwał zostały pozytywnie zaopiniowane przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego. Ponadto organ nadzoru – Wojewoda [...] nie stwierdził nieważności zaskarżonych w skardze zapisów uchwały. Organ oświadczył, że aktualnie trwają prace nad opracowaniem nowego regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy [...], który będzie uwzględniał dokonane zmiany w obowiązujących przepisach prawa i w ustawowo określonym terminie tj. do [...] września 2020 r. zostanie przez Radę Gminy podjęta stosowna uchwała.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach ze skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, będące aktami prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.).
Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności.
Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Należy zatem odwołać się do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i ten przepis nie definiuje obu rodzajów naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102).
W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, publ. Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, publ. Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.).
Na podstawie art. 50 § 1, art. 52 § 1 i art. 53 § 3 p.p.s.a prokurator może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, ale nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Kontrola legalności zaskarżonego aktu wykazała, że skarga prokuratora jest zasadna albowiem zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza prawo. Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy zwrócić uwagę na zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a przepisy tego aktu nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, zaś ich treść może być tylko i wyłącznie wykonywaniem przepisów ustawy.
Delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowi art. 4 ust. 1 u.c.p.g. (w brzmieniu aktualnym w dacie podjęcia uchwały). Przepis ten upoważnia radę gminy do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie określonym w art. 4 ust. 2 ustawy.
Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:
- 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:
- a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,
- b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,
- c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;
- 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:
- a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,
- b) liczby osób korzystających z tych pojemników;
- 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;
- 4) (uchylony)
- 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;
- 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;
- 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;
- 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.
Przyznane radzie gminy kompetencje do uchwalenia przedmiotowego regulaminu ograniczone zostały do ustalenia w tymże regulaminie jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy i w zakresie ściśle określonym w ustawie. Jeżeli katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania, jest zamknięty, to organ ten może dokonywać regulacji prawnych tylko w takim zakresie, w jakim został do tego upoważniony. Elementy wskazane w wymienionym przepisie art. 4 ust. 2 u.c.p.g, mają charakter wyczerpujący, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: CBOSA).
Przepis art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie daje radzie gminy prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, jak również nie pozwala na podejmowanie regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Poza tym należy mieć na uwadze, że wymienione w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. elementy regulaminu utrzymania czystości i porządku mają charakter obligatoryjny. Uchwalając regulamin rada gminy winna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień.
Określając zakres owych zagadnień ustawodawca nie posłużył się bowiem sformułowaniem "w szczególności", "może określić", lecz użył pojęcia "regulamin określa" (por. wyrok NSA z 9 września 2014 r., sygn. akt II OSK 654/14; wyrok NSA z 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12; wyrok WSA w Gliwicach z 3 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 465/14; wyrok WSA w Poznaniu z 23 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 748/13; wyrok WSA w Szczecinie z 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 238/13, publ. CBOSA).
W przedmiotowej uchwale z naruszeniem § 118 z.t.p. w związku z § 137 z.t.p. dokonano powtórzenia w § 1 pkt 1 b regulaminu regulacji zawartych w art. 4 ust. 2 pkt 1 b u.c.p.g. Zasadą prawną jest bowiem, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowi przepis prawa powszechnie obowiązujący. Unormowanie § 137 rozporządzenia określa, że w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych.
Za nieuzasadniony Sąd uznał zarzut skargi dotyczący zapisu zawartego w § 7 regulaminu, zgodnie z którym mycie pojazdów samochodowych może odbywać się w miejscach utwardzonych pod warunkiem, że powstające ścieki odprowadzane są do kanalizacji sanitarnej lub gromadzone w szczelnych zbiornikach bezodpływowych. Ścieki takie nie mogą być odprowadzane bezpośrednio do zbiorników wodnych lub do ziemi. Mając na uwadze treść upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c, wymagania wprowadzone przez prawodawcę lokalnego mieszczące się w treści ww. zapisów regulaminu wynikają z ogólnej normy niezanieczyszczania środowiska, co jest zgodne z aksjologią omawianego upoważnienia ustawowego i całej ustawy, dla której wiodące jest pojęcie czystości i porządku. Prawodawca lokalny działając w ramach prawa i w ramach omawianego upoważnienia ustawowego, w zakresie wymienionych warunków, wskazał adresatom uchwały względnie sprecyzowany, przejrzysty, mieszczący się w prawie, jasny wzór zachowania podczas wykonywania przedmiotowych czynności.
W ramach omawianej podstawy prawnej mieści się doprecyzowanie zachowania dotyczącego regulowanej prawem gospodarki ściekowej w sytuacji mycia pojazdów samochodowych poza myjniami, a wzór ten nie stanowi zarazem niedopuszczalnego prawem powtórzenia czy modyfikacji przepisów rangi ustawowej. Z kolei wymóg odprowadzania powstających ścieków do kanalizacji sanitarnej stanowi dopuszczalny prawem wzór zachowania podmiotu, który zamierza myć pojazdy samochodowe poza myjniami (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 3039/15, publ. CBOSA; wyrok WSA w Bydgoszczy z 4 września 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 506/19, publ. Lex nr 2736878; wyrok WSA w Kielcach z 21 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 786/19, publ. Lex nr 2757084).
Zasadny jest natomiast zarzut istotnego naruszenia prawa w § 8 regulaminu, według którego naprawa pojazdów samochodowych na nieruchomościach może odbywać się wyłącznie pod warunkiem: niezanieczyszczania środowiska i gromadzenia powstających odpadów w urządzeniach do tego przeznaczonych (pkt a), naprawa pojazdów samochodowych dotyczy drobnych napraw (pkt b), naprawa pojazdów samochodowych nie stwarza uciążliwości dla właścicieli sąsiednich (pkt c). Przede wszystkim z treści art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. nie wynika żadne rodzajowe ograniczenie napraw poza warsztatami. Poza tym Rada Gminy posłużyła się niedookreślonym zwrotem "drobnych napraw", co przeczy konstytucyjnej zasadzie pewności i określoności prawa. Wreszcie uzależnienie możliwości napraw pojazdów od braku uciążliwości dla sąsiednich nieruchomości i niezanieczyszczania środowiska wkracza w regulację prawa sąsiedzkiego zawartą w art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2016 r., poz. 380 ze zm.; dalej: k.c.) i wprowadza warunek braku zanieczyszczeń środowiska, który jest zbyt ogólny, aby adresaci mogli go zachować (por. wyrok WSA w Kielcach z 30 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 853/19, publ. Lex nr 2781935).
Istotny dla oceny legalności § 12 zaskarżonej uchwały jest przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a u.c.p.g., który przekazuje gminom do określenia w regulaminie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczących wymagań w zakresie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne.
Ponadto stosownie do art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g., regulamin winien także określać wymagania w zakresie częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego. Należy podkreślić, że przepis ten w zakresie częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych nie narzuca żadnych dodatkowych reguł i pozostawia gminom swobodę w tym zakresie. Wprowadzenie w § 12 uchwały systematyki zbierania odpadów, uznać zatem należało za zgodne z ww. art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a i ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. (por. WSA w Rzeszowie z 4 września 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 469/19, publ. Lex nr 2744927; wyrok WSA w Gliwicach z 14 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 703/14, publ. CBOSA).
Zgodnie z § 24 ust. 1 regulaminu na terenach przeznaczonych do użytku publicznego psy muszą być wyprowadzane na smyczy, a psy ras uznanych za agresywne oraz inne psy mogące stanowić zagrożenie mogą być wyprowadzane tylko na smyczy i w kagańcu. Według § 24 ust. 2 uchwały zwolnienie psa ze smyczy możliwe jest wyłącznie na terenach mało uczęszczanych pod warunkiem, że pies ma nałożony kaganiec, jego właściciel lub opiekun jest w stanie zapewnić sprawowanie kontroli nad jego zachowaniem. W ocenie Sądu skarga w tym zakresie zasługuje na uwzględnienie.
Sąd opowiada się w kwestii zwartej w powyższych przepisach za stanowiskiem utrwalonym w orzecznictwie i doktrynie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1492/12 (publ. Lex nr 1971175) odwołał się do art. 77 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (Dz. U z 2015 r., poz. 1094 ze zm., dalej: k.w. - na datę podjęcia uchwały) i komentarza do tego przepisu autorstwa W. Kotowskiego. W komentarzu do wskazanego przepisu W. Kotowski stwierdza m. in., że "chodzi o panowanie nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne. Spełnienie tego warunku w ramach zwykłych środków ostrożności nie wymaga np. spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. Chodzi w szczególności o doskonałe poznanie psychiki psa i uzyskania bezwzględnego posłuszeństwa". Komentator wskazuje przy tym, że prowadzenie na smyczy i w kagańcu psów niektórych ras także może nie zapewniać bezpieczeństwa.
Nie może budzić wątpliwości to, że także niektóre psy, niebędące na liście ras psów uznawane za agresywne, powinny być prowadzone na smyczy i w kagańcu. W ocenie autora komentarza, trudno natomiast wymagać od właściciela używania kagańców wobec psów, które ze względu na swoją wagę i wielkość mogą być z łatwością trzymane na smyczy (zob. W. Kotowski, Komentarz do art. 77 k.w., Lex 2009). W komentarzu do art. 77 k.w. zwykłe środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia określa się jako tradycyjne, przyjęte zwyczajowo, naturalne dla danego gatunku zwierzęcia, dodatkowo uzależnione od jego cech osobniczych i ewentualnego, potencjalnego zagrożenia. Środki nakazane to środki, o jakich mowa w wielu ustawach, m. in. w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013 r., poz. 856 ze zm., dalej: u.o.z. - na datę podjęcia uchwały) czy w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne (Dz. U. z 2003 r., Nr 77, poz. 687).
W powołanej ustawie przez "humanitarne traktowanie zwierząt" rozumie się traktowanie uwzględniające potrzeby zwierzęcia i zapewniające mu opiekę i ochronę. Generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy (a w określonych przypadkach również w kagańcu), niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto Rada Gminy posłużyła się dodatkowo kategorią psów "mogących stanowić zagrożenie", która nie jest zdefiniowana ustawowo, a przy tym jest trudna do określenia i sprecyzowania. Dodać również trzeba, że wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności.
W konsekwencji należy stwierdzić, że postanowienia regulaminu nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej gdy nakazane regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 4 września 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 506/19, publ. Lex nr 2736878; wyrok NSA z 14 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 443/16, publ. Lex nr 2426937).
Stosownie do treści § 27 regulaminu właściciele nieruchomości zabudowanych budynkami wielorodzinnymi zobowiązani są do przeprowadzenia co najmniej raz w roku deratyzacji na terenie nieruchomości. Obowiązek ten w odniesieniu do właścicieli budynków jednorodzinnych, może być realizowany tylko w miarę potrzeby. Zauważyć jednak należy, że zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.
Po pierwsze w przepisie tym nie ma mowy o obciążeniu obowiązkiem deratyzacji właścicieli nieruchomości, a zatem nałożenie na nich takiego obowiązku jest naruszeniem upoważnienia ustawowego zawartego w ww. przepisie ustawy. Po drugie stwierdzenia w rodzaju "raz w roku" czy "w miarę potrzeby" nie stanowią określenia terminów deratyzacji. Mając powyższe na względzie konieczne stało się stwierdzenie nieważności § 27 regulaminu (por. wyrok WSA w Kielcach z 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 859/19, publ. Lex nr 2782445; wyrok WSA w Kielcach z 21 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 786/19, publ. Lex nr 2757084; wyrok WSA w Lublinie z 6 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 937/15, publ. Lex nr 2075274). Zaznaczyć należy, że nie mają znaczenia podjęte kolejną uchwałą nr XXIV.187.2017 z dnia 29 marca 2017 r. zmiany regulaminu w zakresie § 27, z uwagi na istnienie niekompletnego regulaminu w dacie wejścia w życie pierwotnej uchwały.
Mając na uwadze powyższe okoliczności, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.