Uzasadnienie
Postanowieniem Nr [...] z [...] stycznia 2020 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków (dalej: [...] WKZ, organ I instancji), działając na podstawie art. 97 § 1 i art. 101 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm., dalej: K.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku Samodzielnego Wojewódzkiego Publicznego Zespołu Zakładów [...] (dalej: skarżący), odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego z urzędu w dniu [...].10.2019 r. w przedmiocie nałożenia na Samodzielny Wojewódzki Publiczny Zespół Zakładów [...] im. [...], ul. K. [...],[...] R., administracyjnej kary pieniężnej w związku z przeprowadzeniem bez pozwolenia konserwatorskiego prac budowlanych na terenie park dworskiego "K.", zlokalizowanego w R. przy ul. K. [...], (dz.ew. nr [...]).
W jego uzasadnieniu podano, że wniosek nie dotyczy okoliczności stanowiących przesłanki obligatoryjnego zawieszenia postępowania z urzędu wymagane w art. 97 § 1 K.p.a.
Organ I instancji pouczył skarżącego, iż na niniejsze postanowienie służy zażalenie do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w W..
W zażaleniu na postanowienie [...] WKZ, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zawieszenie postępowania w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.
Uzasadniając zażalenie skarżący powołał się na toczące się postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w sprawie pod sygn. akt VIII SA/Wa 837/19, dotyczące prawidłowości wydanej decyzji przez [...]WKZ z dnia [...].08.2019 r., nr [...] i utrzymującej ją w mocy decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w W. Strona skarżąca wywiodła, iż w razie uchylenia przez sąd zaskarżonych decyzji, upada wiążący charakter ustaleń z tego postępowania, a jak wnioskować można z zawiadomienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...].11.2019 r. o wszczęciu niniejszego postępowania w sprawie naliczenia kary, jego podstawą są ustalenia z postępowania zakończonego decyzją [...].
Postanowieniem z [...] lutego 2020 r. znak: [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w W. (dalej: Minister, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
Minister podał, że Kierownik Delegatury w R. Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w W., działając na podstawie art. 107 d ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z art. 61 § 1 i 4 K.p.a., zawiadomił stronę o wszczęciu z urzędu w dniu [...].11.2019 r. postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.
Wnioskiem z dnia [...].11.2019 r., strona zwróciła się do Kierownika Delegatury w R. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o zawieszenie z urzędu przedmiotowego postępowania z uwagi na złożenie skargi do WSA w Warszawie na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...].09.2019 r. Nr [...], utrzymującą w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...].08.2019 r. nr [...] znak: [...] o wstrzymaniu robot budowlanych oraz prac polegających na usuwaniu drzew i krzewów prowadzonych na terenie opisanego powyżej zabytkowego założenia dworsko - pałacowego.
Organ odwoławczy, wskazał, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. "Organ administracji publicznej zawiesza postępowanie (...) gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyli zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd." Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak wywiódł Minister, pod pojęciem zagadnienia wstępnego należy rozumieć sytuację, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia prawnego.
W dalszej części uzasadnienia podał, że treść rozstrzygnięcia innego organu lub sądu, do którego kompetencji należy wydanie takiego rozstrzygnięcia, jest koniecznym elementem podstawy rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji przez organ administracji.
Zawieszenie postępowania na tej podstawie uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: postępowanie administracyjne jest w toku, zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte oraz rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.
Zdaniem Ministra w przedmiotowej sprawie taki stan nie zachodzi. Okoliczność, że w toku postępowania w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, oczekuje się na rozstrzygnięcie WSA w Warszawie dotyczące decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...].09.2019 r. Nr [...] utrzymującej w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...].08.2019 r. nr [...] znak: [...] o wstrzymaniu robót budowlanych oraz prac polegających na usuwaniu drzew i krzewów prowadzonych na terenie opisanego powyżej zabytkowego założenia dworsko - pałacowego nie może zostać uznane za zagadnienie wstępne zobowiązujące organ do zawieszenia postępowania administracyjnego z tego tytułu.
W konkluzji Minister wydał zaskarżone postanowienie.
W skardze na ww. postanowienie skarżący, zarzucając naruszenie art. 101 § 3 K.p.a., poprzez rozpatrzenie przez organ II instancji zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania z urzędu, w sytuacji gdy zażalenie na takie postanowienie nie przysługuje, a zatem organ II instancji powinien był wydać postanowienie o niedopuszczalności zażalenia zgodnie z art. 134 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a. - domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia i zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadniając podniósł, iż w postanowieniu organ I instancji wskazał w pouczeniu, że od postanowienia [...] WKZ przysługuje zażalenie do Ministra, również Minister utrzymując w mocy postanowienie organu I instancji, naruszył przepisy postępowania administracyjnego, bowiem zgodnie z art. 134 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a. powinien był wydać postanowienie o niedopuszczalności zażalenia ze względu na brak możliwości zaskarżenia postanowienia w toku instancji, a nie prowadzić postępowanie ze środka odwoławczego. W pouczeniu organ II instancji stwierdził, że od jego postanowienia przysługuje skarga do sądu administracyjnego.
Skarżący wyjaśnił, że zgodnie z obecnie obowiązującym brzmieniem art. 101 § 3 K.p.a. zażalenie przysługuje bowiem jedynie na postanowienie o zawieszeniu postępowania oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania.
W katalogu tym ustawodawca nie wymienił postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania, zatem stosując wnioskowanie a contrario zażalenie na takie postanowienie nie przysługuje.
W odpowiedzi na skargę, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu, Minister wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że sąd, rozpoznając skargę, ocenia, czy zaskarżona decyzja lub postanowienie nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji/postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a, sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach. Innymi słowy, stwierdzenie przez Sąd naruszenia prawa będącego podstawą do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji lub postanowienia powoduje konieczność uwzględnienia skargi.
Określone przez ustawodawcę kompetencje Sądu w fazie orzekania w sprawach ze skarg na decyzje administracyjne lub postanowienia zawarte w art. 145 § 1 p.p.s.a. wskazują na kolejność kontroli dokonywanej przez Sąd z punktu widzenia istoty wad aktu administracyjnego, przy czym w pierwszej kolejności akt podlega badaniu z punktu widzenia istnienia wad skutkujących jego nieważnością, w dalszej kolejności wad postępowania uzasadniających wznowienie postępowania administracyjnego, następnie pozostałych wad postępowania z punktu widzenia możliwości ich istotnego wpływu na wynik postępowania, a wreszcie uchybień polegających na naruszeniu prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie istnienia wad istotniejszych w myśl wyżej przyjętej hierarchii eliminuje potrzebę ustalania istnienia pozostałych wad (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 672).
Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji/postanowienia pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja lub postanowienie nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje, uznana za rażąco naruszającą prawo. Chodzi o skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji (postanowienia) jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. O ile zwykłe naruszenie prawa skutkuje uchyleniem decyzji lub postanowienia zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub c p.p.s.a., o tyle rażące naruszenie prawa skutkuje stwierdzeniem przez sąd ich nieważności zgodnie z art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a. z wszystkimi tego konsekwencjami (por. wyrok NSA z 13 listopada 2018 r., II OSK 264/18, publ. LEX nr 2585960).
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie było postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] lutego 2020 r., mocą którego utrzymano w mocy postanowienie organu I instancji odmawiające zawieszenia postępowania administracyjnego. W pierwszej kolejności należało więc ocenić, czy Minister miał podstawy do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.
W tym kontekście należy wskazać, że zgodnie z art. 141 § 1 K.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Zatem jeżeli przepisy K.p.a. nie przewidują możliwości wniesienia zażalenia na dane postanowienie, to ten środek zaskarżenia nie przysługuje.
W myśl art. 101 § 3 K.p.a. na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowanie służy stronie zażalenie. Powołany przepis został znowelizowany z dniem 11 kwietnia 2011 r. na mocy ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18). Przed tą nowelizacją przepis art. 101 § 3 K.p.a. stanowił bowiem, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie. Zmiana treści omawianej regulacji miała na celu precyzyjne rozróżnienie "zawieszenia" oraz "podjęcia" postępowania, a także ich odmowy.
Treść art. 101 § 3 K.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Zatem w obecnym stanie prawnym przedmiotem zażalenia nie może być postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2018 r., II GSK 2866/17 publ. cbosa). Zamierzeniem ustawodawcy było bowiem pozostawienie środka zaskarżenia wyłącznie na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego (wyrok WSA w Olsztynie z 19 lutego 2019 r., II SA/Ol 892/18, publ. Lex nr 2639615).
Z uzasadnienia rządowego projektu cytowanej wyżej ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że ustawodawca wprost wykluczył zażalenie na podjęcie zawieszonego postępowania, motywując to możliwością oceny jego zasadności w ramach kontroli podjętego rozstrzygnięcia na skutek odwołania (i skargi do sądu). Ten sam argument przemawia także za wykluczeniem zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Stanowisko judykatury w tej materii jest już utrwalone i jednolite (por. wyroki NSA: z 17 lipca 2014 r. sygn. akt II GSK 1651/14, z 18 lipca 2014 r. sygn. akt II OSK 340/13, z 20 października 2015 r. sygn. akt I OSK 156/14, z 7 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 2771/14, z 17 maja 2018 r. sygn. akt II OSK 1613/16, z 19 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 2272/16, publ. CBOS).
W tych okolicznościach rozstrzygnięcie zagadnienia w sposób merytoryczny przez Ministra, zamiast formalnego zakończenia sprawy poprzez stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia w sprawie odmowy zawieszenia postępowania, było w oczywisty sposób sprzeczne z wyraźnym i niebudzącym wątpliwości przepisem art. 101 § 3 K.p.a. (por. uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 21 kwietnia 2008 r., I OPS 2/08, publ. ONSAiWSA 2008, nr 5, poz. 76). Treść postanowienia pozostaje więc w sprzeczności z niebudzącą wątpliwości treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (wyrok NSA z 11 sierpnia 2000 r., III SA 1935/99, publ. LEX nr 47008, wyrok NSA z 27 października 1998 r., II SA 1202/98, publ. LEX nr 41891; wyrok NSA z 12 grudnia 1988 r., III SA 481/88, niepubl.).
Z uwagi zatem na stwierdzone naruszenie przez Ministra wskazanych wyżej przepisów postępowania administracyjnego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia (punkt 1 wyroku). Kontrolowane postanowienie nie może bowiem być zaakceptowane jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa.
Na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł natomiast o kosztach postępowania, na które składa się kwota wpisu od skargi w wysokości [...] zł (punkt 2 wyroku).
Na marginesie Sąd wskazuje, że błędne pouczenie organu I instancji co do prawa do wniesienia zażalenia nie tworzyło prawa do zaskarżenia postanowienia, ponieważ prawo takie musi wynikać wprost z przepisów.