Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 29 czerwca 2020 r., sygn. akt VIII SA/Wa 291/20

Uzasadnienie

Rada Gminy B. (dalej: organ, Rada Gminy) na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r., poz. 250 ze zm.; dalej: u.c.p.g.), po zasięgnięciu opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. podjęła [...] czerwca 2016 r. uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy B. (dalej: uchwała, regulamin).

Pismem z [...] marca 2020 r. Prokurator Rejonowy w G. (dalej: skarżący, prokurator) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: Sąd) na powołaną wyżej uchwałę. Zaskarżonej uchwale prokurator zarzucił:

1. 1) istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 5 ust. 1 u.c.p.g. w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.; dalej: Konstytucja RP) w związku z § 115, § 135 w związku z § 143, § 118 i § 137 w związku z § 143, a także § 116 i § 136 w związku z § 143 oraz § 149 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2016 r., poz. 283; dalej: z.t.p.), jak i art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g. polegające na zawarciu w regulaminie § 4 pkt 1 i 2 regulacji z przekroczeniem delegacji ustawowej przy określeniu obowiązków właścicieli nieruchomości, obowiązujących ich zakazów i nakazów oraz nieuprawnione powtórzenie, modyfikację zapisów ustawy u.c.p.g. oraz innych ustaw, jak również powtórzenie, modyfikację i stworzenie definicji poprzez powtórzenie istniejących regulacji ustawowych, ich modyfikację i przekroczenie upoważnienia ustawowego przy określeniu zasad mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i poza warsztatami samochodowymi przez ustanowienie warunków, iż mycie pojazdów samochodowych może odbywać się wyłącznie na własnej posesji, przy użyciu czystej wody niezawierającej innych substancji chemicznych, może być ono dokonywane wyłącznie w części obejmującej nadwozie pojazdu, zaś naprawa pojazdów samochodowych może odbywać się wyłącznie w zakresie obejmującym drobne naprawy własnych samochodów oraz nadto pod warunkiem niepowodowania uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości oraz negatywnego oddziaływania na środowisko, w tym emisji hałasu i spalin, gromadzenia powstających odpadów w pojemnikach do tego przeznaczonych, jak i zabezpieczenia przed przedostaniem się płynów samochodowych do środowiska, a które to zagadnienia w sposób szczegółowy uregulowane są w przepisach aktów prawnych rangi ustawy i rozporządzenia właściwego ministra, i z których to przepisów wynikają różne ograniczenia w zakresie możliwości odprowadzania ścieków do wód, gleby i kanalizacji sanitarnej, jak również stanowi powtórzenie regulacji ustawowych i wkroczenie w regulację prawa sąsiedzkiego zawartą w art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2016 r., poz. 380 ze zm.; dalej k.c.);
2. 2) istotne naruszenie prawa poprzez wprowadzenie w regulaminie rozwiązań, które stanowią przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g., poprzez nałożenie uchwałą § 4 pkt 2 na właścicieli nieruchomości dodatkowych obowiązków w postaci uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń (np. śmieci, chwastów, trawy) z chodników wzdłuż nieruchomości oraz z innych części nieruchomości służących do użytku publicznego, co dodatkowo stanowi próbę powtórzenia regulacji z art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g.;
3. 3) istotne naruszenie przepisów art. 7 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g., art. 4 ust. 2 u.c.p.g. poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia przez nałożenie w § 18 na właścicieli bezwzględnego obowiązku wyprowadzania psów na smyczy;
4. 4) istotne naruszenie przepisów art. 7 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g., art. 4 ust. 2 u.c.p.g. poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia przez nałożenie w § 21 na właścicieli nieruchomości zabudowanych obowiązku deratyzacji.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Uzasadnił, że zaskarżona uchwała straciła moc poprzez podjęcie przez Radę Gminy B. [...] lipca 2019 r. uchwały nr [...] w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy B.. Zwrócił uwagę, że projekt zaskarżonej uchwały został pozytywnie zaopiniowany przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego. Ponadto organ nadzoru – Wojewoda [...] nie wniósł żadnych uwag ani zastrzeżeń.

Odnośnie naruszenia art. 4 ust. 2 u.c.p.g. poprzez nałożenie obowiązków i zakazów, do których określenia Rada Gminy nie była upoważniona, organ stwierdził, że do organu stanowiącego należy uchwalenie regulaminu, który ma kreować czystość i porządek w gminie. Nie sposób więc twierdzić, że regulamin ma być ograniczony tylko i wyłącznie do niektórych spraw mających wpływ na utrzymanie czystości i porządku, bez możliwości uregulowania innych, istotnych z punktu widzenia konkretnej społeczności lokalnej, a dotyczącej czystości i porządku w gminie. W opinii Rady Gminy, ustawodawca w zakresie określonym w art. 3 u.c.p.g. pozostawił gminom swobodę stanowienia unormowań. Nie można tu zatem mówić o przekroczeniu delegacji ustawowej.

W kwestii zarzutu nieuzasadnionego powtórzenia norm ustawowych organ powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że dopuszczalne jest przytoczenie w uchwale rady gminy określonych regulacji ustawowych, o ile jest to konieczne dla utrzymania aktu prawa miejscowego w sposób czytelny i zrozumiały. Taki charakter mają zawarte w zaskarżonej uchwale odwołania do przepisów obowiązujących ustaw.

W piśmie z [...] czerwca 2020 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej w R. nawiązując do skargi Prokuratora Rejonowego z [...] marca 2020 r. oświadczył, że popiera skargę prokuratora. Jednocześnie doprecyzował:

1. - zarzut z punktu 1) skargi poprzez wskazanie, że istotne naruszenie prawa dotyczy uregulowania zawartego w § 4 ust. 1 pkt 5 regulaminu, polegającego na sformułowaniu, że drobne naprawy pojazdów samochodowych mogą odbywać się pod warunkiem, że nie są uciążliwe dla sąsiednich nieruchomości, co stanowi przekroczenie zakresu ustawowego upoważnienia unormowanego w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. i posłużenie się nieostrym pojęciem "drobnych napraw" przy jednoczesnym wskazaniu własnego zakresu tego pojęcia, jak również wkroczenie w sferę stosunków sąsiedzkich regulowanych przez kc;
2. - zarzut z punktu 2) skargi poprzez wskazanie, że istotne naruszenie prawa (art. 4 ust. 2 pkt 1b u.c.p.g.) dotyczy uregulowania zawartego w § 4 ust. 2 pkt 1 regulaminu, polegającego na określeniu sposobu i miejsca gromadzenia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń;
3. - zarzut z punktu 3) skargi przez wskazanie, że istotne naruszenie prawa (art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g.) dotyczy uregulowania zawartego w § 18 ust. 1 pkt 1 i 2 regulaminu i polega na nałożeniu na właścicieli psów obowiązku prowadzenia psa na uwięzi, a psa rasy uznanej za agresywną w nałożonym kagańcu, zarejestrowania psa rasy uznanej za agresywną w Urzędzie Gminy w referacie rolnictwa, jak również możliwości zwolnienia psa ze smyczy, podczas gdy kwestie te zostały uregulowane w aktach prawnych rangi ustawowej tj. ustawie z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. 2013 r., poz. 856 ze zm., dalej: u.o.z.) i ustawie z 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. 2014 r., poz. 1539 ze zm., dalej: u.o.z.z.) oraz ustanowienie zakazów wprowadzania zwierząt domowych do określonych obiektów i na określone tereny; wprowadzenie obowiązku oznakowania tabliczką ze stosownym ostrzeżeniem nieruchomości, na terenie których przebywają psy zwolnione z uwięzi, obowiązku niedopuszczenia do zakłócenia ciszy i spokoju przez zwierzęta, niezwłocznego usuwania zanieczyszczeń pozostawionych przez zwierzęta.

Dodatkowo podniósł, że niezależnie od argumentacji podniesionej w skardze zaskarżona uchwała w stopniu istotnym narusza prawo, przekraczając granicę delegacji przewidzianej w art. 4 ust 2 u.c.p.g. także w zakresie innych zawartych w niej uregulowań, w tym poprzez:

1. 1. nałożenie w § 4 ust. 2 pkt 2 uchwały na właścicieli nieruchomości obowiązku posypywania chodnika piaskiem w celu likwidacji śliskości;
2. 2. dopuszczenie § 6 pkt 3 regulaminu dodatkowych obowiązków na podmiot odbierający odpady komunalne, w tym dezynfekcji urządzeń do wywozu nieczystości stałych i ciekłych i utrzymania ich w należytym stanie sanitarnym;
3. 3. ograniczenie § 14 regulaminu możliwości opróżniania zbiornika bezodpływowego przez właściciela nieruchomości nie mającego możliwości włączenia jej do systemu kanalizacji sanitarnej, tak aby jego opróżnianie było konieczne nie częściej niż raz w tygodniu;
4. 4. nałożenie w § 15 ust. 3-4 regulaminu na właścicieli nieruchomości dodatkowych obowiązków poprzez określenie miejsca gromadzenia odpadów komunalnych jako zadaszonych, ogrodzonych, zamkniętych, zamiatanych i sprzątanych;
5. 5. określenie w § 16 ust. 1 regulaminu zakazu – wobec bliżej nieokreślonych podmiotów – spalania w pojemnikach i koszach na odpady, jakichkolwiek odpadów oraz wrzucania odpadów innych niż biodegradowalne i odpady zielone do kompostowników oraz pojemników na odpady ulegające biodegradacji;
6. 6. określenie dla osób utrzymujących zwierzęta domowe w § 17 ust. 1 regulaminu obowiązku zachowania bezpieczeństwa i środków ostrożności zapewniających ochronę zdrowia i życia ludzi oraz zwierząt, a także dołożenia starań, aby zwierzęta te nie były uciążliwe dla otoczenia;
7. 7. wprowadzenie w § 19 ust. 1 regulaminu bezwzględnego zakazu utrzymywania zwierząt gospodarskich na określonych terenach, podczas gdy organ nie posiada kompetencji do formułowania zakazów;
8. 8. wskazanie w § 19 ust. 2 regulaminu, że w przypadku hodowli i chowu zwierząt na własne potrzeby gospodarstwa domowego należy utrzymywać należyte warunki sanitarne i zootechniczne oraz uzyskać zgodę właścicieli nieruchomości sąsiednich;
9. 9. obciążenie w § 23 regulaminu właścicieli nieruchomości kosztami deratyzacji;
10. 10. określenie w § 25 ust. 1 regulaminu, że pracownicy upoważnieni przez Wójta gminy B. oraz jednostki upoważnione do kontroli są uprawnieni do wykonywania czynności kontrolnych w zakresie stosowania postanowień regulaminu;
11. 11. wprowadzenie w § 25 ust. 2 regulaminu zapisu nakładającego odpowiedzialność karną za niestosowanie się do obowiązków wynikających z regulaminu.

Ponadto prokurator stwierdził, że w zaskarżonej uchwale zaistniało pominięcie uchwałodawcze w postaci braku wskazania częstotliwości pozbywania się nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości. Nie realizuje koniecznego elementu delegacji ustawowej wynikającego z treści art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. zapis § 6 pkt 2 regulaminu stanowiący, że częstotliwość opróżniania z osadów ściekowych zbiorników oczyszczalni przydomowych wynika z ich instrukcji eksploatacji. Zwrócił uwagę, że regulamin nie zawiera również uregulowań w zakresie dotyczącym warunków rozmieszczania pojemników i worków na drogach publicznych oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, a zatem nie uwzględnia w całości normy kompetencyjnej przewidzianej w art. 4 ust. 2 lit 2 u.c.p.g.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

Stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach ze skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, będące aktami prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności.

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Należy zatem odwołać się do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i ten przepis nie definiuje obu rodzajów naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102).

W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, publ. Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, publ. Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: kpa.).

Na podstawie art. 50 § 1, art. 52 § 1 i art. 53 § 3 p.p.s.a prokurator może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, ale nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontrola legalności zaskarżonego aktu wykazała, że skarga prokuratora jest zasadna albowiem zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza prawo. Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy zwrócić uwagę na zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a przepisy tego aktu nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, zaś ich treść może być tylko i wyłącznie wykonywaniem przepisów u.c.p.g.

Delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowi art. 4 ust. 1 u.c.p.g. (w brzmieniu aktualnym w dacie podjęcia uchwały). Przepis ten upoważnia radę gminy do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie określonym w art. 4 ust. 2 ustawy.

Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1. 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:
2. a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,
3. b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,
4. c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;
5. 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:
6. a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,
7. b) liczby osób korzystających z tych pojemników;
8. 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;
9. 4) (uchylony)
10. 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;
11. 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;
12. 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;
13. 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Przyznane radzie gminy kompetencje do uchwalenia przedmiotowego regulaminu ograniczone zostały do ustalenia w tymże regulaminie jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy i w zakresie ściśle określonym w ustawie. Jeżeli katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania, jest zamknięty, to organ ten może dokonywać regulacji prawnych tylko w takim zakresie, w jakim został do tego upoważniony. Elementy wskazane w wymienionym przepisie art. 4 ust. 2 u.c.p.g, mają charakter wyczerpujący, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione. Przepis art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie daje radzie gminy prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, jak również nie pozwala na podejmowanie regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej.

Poza tym należy mieć na uwadze, że wymienione w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. elementy regulaminu utrzymania czystości i porządku mają charakter obligatoryjny. Uchwalając regulamin rada gminy winna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień.

Określając zakres owych zagadnień ustawodawca nie posłużył się bowiem sformułowaniem "w szczególności", "może określić", lecz użył pojęcia "regulamin określa".

W § 4 ust. 1 pkt 5 regulaminu określono, że drobne naprawy, a więc wymiana kół, świec zapłonowych, żarówek, uzupełnianie płynów, regulacje pojazdów samochodowych poza warsztatami samochodowymi na terenie nieruchomości dozwolone są tylko za zgodą właściciela nieruchomości i tylko wtedy, gdy nie są one uciążliwe dla sąsiednich nieruchomości, a powstające odpady są gromadzone w sposób umożliwiający ich usunięcie zgodnie z przepisami ustawy. Wskazać należy, że z treści art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. nie wynika żadne rodzajowe ograniczenie napraw poza warsztatami. Poza tym, Rada Gminy posłużyła się niedookreślonym zwrotem "drobnych napraw", co przeczy konstytucyjnej zasadzie pewności i określoności prawa. Wreszcie uzależnienie możliwości napraw pojazdów od braku uciążliwości dla sąsiednich nieruchomości i niezanieczyszczania środowiska wkracza w regulację prawa sąsiedzkiego zawartą w art. 144 kodeksu cywilnego i wprowadza warunek braku zanieczyszczeń środowiska, który jest zbyt ogólny, aby adresaci mogli go zachować.

Według § 4 ust. 2 pkt 1 regulaminu właściciele nieruchomości zobowiązani są do utrzymania czystości na części nieruchomości służącej do użytku publicznego, poprzez: uprzątnięcie i złożenie na skraju nieruchomości: błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń, które następnie usuwa gmina. Określone w ten sposób w akcie prawa miejscowego obowiązki stanowią powtórzenie uregulowania zawartego w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. oraz wykraczają poza regulację ustawową z art. 4 ust. 2 pkt 1b u.c.p.g. Uchwalając akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową, organ stanowiący gminy musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny między aktem wykonawczym a ustawą, co stanowi istotne naruszenie prawa.

W § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c regulaminu nałożono na właścicieli psów rasy uznanej za agresywną obowiązek wyprowadzania ich na uwięzi, a psa rasy uznawanej za agresywną lub w inny sposób zagrażającego otoczeniu w nałożonym kagańcu.

W ocenie Sądu zapis ten narusza delegację ustawową art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., której istotną jest określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by osiągnąć skutki wyznaczone przez cele określone przez ustawodawcę. Obowiązki te zakreślono bowiem granicami celów wymienionych w tym przepisie, tj. ochroną przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz ochroną przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Natomiast obciążenie właścicieli psów ras uznanych za agresywne obowiązkiem wyprowadzania ich na uwięzi zdaniem Sądu, zostało sformułowane w sposób wadliwy, z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, z naruszeniem przepisów u.o.z. oraz z pominięciem wymogów konstytucyjnej zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Podstawowy cel, a zarazem dyrektywa interpretacyjna, którą trzeba uwzględniać przy stosowaniu przepisów odnoszących się do zwierząt, w tym przepisów u.o.z., oraz przy kształtowaniu prawnej sytuacji zwierząt w innych aktach prawnych, zawarta została w art. 1 ust. 1 u.o.z., który stanowi, że zwierzę, jako istota żyjąca, zdolna do odczuwania cierpienia, nie jest rzeczą.

Człowiek jest mu winien poszanowanie, ochronę i opiekę. Z przepisu tego wynika, że każde zwierzę ma prawo oczekiwać od ludzi należnego zrozumienia, zgodnego z normami obyczajowymi traktowania, a nawet szacunku. Wszelkie środki prawne, podejmowane w stosunku do zwierząt powinny mieć na względzie ich dobro, a przede wszystkim prawo do istnienia. W art. 5 u.o.z. przewidziano obowiązek humanitarnego traktowania zwierząt. W świetle tych unormowań, zdaniem Sądu, regulacja § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c regulaminu formułująca generalny nakaz wyprowadzania psów rasy uznanej za agresywną na uwięzi, niezależnie od ich cech osobniczych i uwarunkowań indywidualnych (np. choroba), może w określonych sytuacjach prowadzić do działań sprzecznych z wymogami u.o.z., w tym działań określanych jako niehumanitarne. Prawidłową redakcją przepisu realizującego upoważnienie z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. byłaby treść przewidująca wyjątki uzasadniające odstąpienie od obowiązku wyprowadzania psów na uwięzi, a wynikające z rasy, uwarunkowań behawioralnych, wieku, stanu zdrowia i cech anatomicznych (por. A. Jezierska - Markocka, M. Markocki, Utrzymanie czystości i porządku w gminach.

Komentarz, Warszawa 2017 r., s. 42). Brak takich rozróżnień w postanowieniach zaskarżonego regulaminu dyskwalifikuje wskazane regulacje. Dodać też trzeba, że brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących psy w zakresie ochrony przed zagrożeniem dla innych ze względu na cechy osobnicze psów, prowadzi do kategorycznego przypisywania odpowiedzialności karnej za zachowania obiektywnie nie mogące stwarzać jakiegokolwiek zagrożenia dla otoczenia. Przy czym w doktrynie przyjmuje się, że chodzi w tym wypadku o panowanie nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne, a więc w szczególności o doskonałe poznanie psychiki psa i uzyskania bezwzględnego posłuszeństwa. Spełnienie tego warunku w ramach zwykłych środków ostrożności nie wymaga np. spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu.

Co więcej, prowadzenie na smyczy i w kagańcu psów niektórych ras także może nie zapewniać bezpieczeństwa (zob. W. Kotowski, Komentarz do art. 77 Kodeksu wykroczeń, Lex.). Nie powinno też budzić wątpliwości, że niektóre psy, niebędące na liście ras psów niebezpiecznych, a wykazujące agresywność, należałoby prowadzić na uwięzi (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 3039/15; wyrok NSA z 13 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1492/12; wyrok WSA w Bydgoszczy z 21 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1273/17, publ. CBOSA).

Ponadto, formułując obowiązek w § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c regulaminu organ gminy naruszył nakaz tworzenia przepisów w sposób zrozumiały i jasny dla adresatów, przy użyciu jednakowych określeń do oznaczenia jednakowych pojęć. W obrocie prawnym znajduje się jedynie rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne (Dz. U. 2003 r. Nr 77, poz. 687), natomiast organ posłużył się dodatkowo kategorią psów "w inny sposób zagrażających otoczeniu", która nie jest zdefiniowana ustawowo, a przy tym jest trudna do określenia i sprecyzowania. Taka nieprecyzyjna redakcja przepisu prawa miejscowego nakładająca na obywatela obowiązek podlegający egzekwowaniu nie pozwala na jasne i niebudzące wątpliwości odkodowanie hipotezy tego przepisu i w konsekwencji prawidłowe jego zastosowanie. Stanowienie przepisów niejasnych, wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego, zawartej w art. 2 Konstytucji RP.

Nie znajduje upoważnienia ustawowego nałożony w § 18 ust. 1 pkt 1 lit. a regulaminu obowiązek zarejestrowania psa. Zgodnie bowiem z art. art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi. Ustawodawca nie upoważnił Rady do sformułowania zakazów zwolnienia zwierząt domowych z uwięzi poza terenami publicznymi czy na terenie prywatnym, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom. Upoważnienie ustawowe nie daje Radzie kompetencji do określania zakazu zwolnienia zwierząt z uwięzi na terenach zielonych czy na prywatnej nieruchomości. Realizacja tego upoważnienia ma polegać na określeniu obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe w taki sposób, by zapewnić ochronę przed zagrożeniem i uciążliwościami dla ludzi.

Ponadto Rady Gminy nie jest uprawniona do sformułowania zakazu wprowadzania zwierząt na określone tereny. Upoważnienie ustawowe nie obejmuje kompetencji organu do określania zakazu wpuszczania lub wyprowadzania zwierząt domowych do określonych miejsc. Rada Gminy nie jest także upoważniona do wskazywania miejsc czy sytuacji, w których psy (jak też inne zwierzęta) mogą zostać zwolnione z uwięzi (por. wyrok NSA z 14 listopada 2017 r., II OSK 443/16, publ. Lex nr 2426937). Przepis regulaminu nakładający na właścicieli, utrzymujących zwierzęta domowe, niedopuszczenie do zakłócania ciszy i spokoju przez te zwierzęta także narusza delegację zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., wkraczając zarazem w materię ustawową regulowaną tzw. prawem sąsiedzkim – art. 144 kc. Z tych powodów uzasadnienie znajdują także pozostałe zarzuty dotyczące przepisów § 18 ust. 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały.

W § 18 ust. 1 pkt 2 lit. f uchwały zobowiązano właścicieli psów do natychmiastowego usuwania zanieczyszczeń spowodowanych przez te zwierzęta w miejscach publicznych. Wskazać należy, że regulacja ta stanowi powtórzenie art. 5 ust. 3-5 u.c.p.g., w którym ustawodawca określił w sposób jednoznaczny podmioty zobowiązane do utrzymania porządku i czystości m. in. na przystankach komunikacyjnych, na drogach publicznych. Nie jest dopuszczalne regulowanie tych kwestii w odmienny sposób w drodze uchwały rady. Ponadto podmioty wymienione w przepisie art. 5 ust. 3-5 u.c.p.g., za zanieczyszczanie lub zaśmiecanie miejsc dostępnych dla publiczności, a w szczególności dróg, ulic, placów, ogrodów, trawnika lub zieleńca, ponoszą odpowiedzialność na zasadach określonych w art. 145 ustawy z 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (Dz. U. 2015 r., poz. 1094 ze zm., dalej: k. w.) (por. wyrok WSA w Poznaniu z 1 lipca 2020 r., IV SA/Po 355/20, publ. CBOSA).

Zasadny okazał się zarzut dotyczący § 4 ust. 2 regulaminu, zgodnie z którym właściciele nieruchomości zobowiązani są do utrzymania czystości na części nieruchomości służącej do użytku publicznego poprzez posypanie chodnika piaskiem w celu likwidacji śliskości. Brak jest bowiem podstaw prawnych do rozszerzenia obowiązku wynikającego z art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. w związku z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. i nakładania na właścicieli nieruchomości również obowiązku usuwania śliskości chodników (por. wyrok WSA w Gliwicach z 15 stycznia 2015 r., II SA/Gl 1169/14, publ. Lex nr 1810130; wyrok WSA w Poznaniu z 27 listopada 2014 r., IV SA/Po 646/14, publ. CBOSA; wyrok WSA w Łodzi z 25 września 2013 r., II SA/Łd 413/13, publ. Lex nr 1465576; wyrok WSA w Łodzi z 17 marca 2015 r., II SA/Łd 1196/14, publ. CBOSA).

Nałożenie w § 6 pkt 3 regulaminu dodatkowych obowiązków na podmiot odbierający odpady komunalne, w tym dezynfekcji urządzeń do wywozu nieczystości stałych i ciekłych oraz utrzymania ich w należytym stanie sanitarnym ingeruje w materię ustawową, albowiem obowiązki przedsiębiorcy odbierającego odpady uregulowane zostały w art. 9d ust. 1 pkt 1-4 u.c.p.g. Stosownie do przywoływanego przepisu podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do spełnienia następujących wymagań: 1) posiadania wyposażenia umożliwiającego odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości oraz zapewnienia jego odpowiedniego stanu technicznego;

1. 2) utrzymania odpowiedniego stanu sanitarnego pojazdów i urządzeń do odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości;
2. 3) spełnienia wymagań technicznych dotyczących wyposażenia pojazdów do odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości;
3. 4) zapewnienia odpowiedniego usytuowania i wyposażenia bazy magazynowo- transportowej.

Uszczegółowienie ww. wymogów ustawowych zawiera wydane, na podstawie art. 9d ust. 2 u.p.c.g., rozporządzenie Ministra Środowiska z 11 stycznia 2013 r. w sprawie szczegółowych wymagań w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości (Dz. U. z 25 stycznia 2013 r. poz. 122). Brak jest zatem kompetencji dla Rady do rozszerzania ustawowych obowiązków przedsiębiorcy odbierającego odpady w drodze aktu prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 14 listopada 2017 r., II OSK 443/16, publ. Lex nr 2426937).

W sprzeczności z prawem pozostają postanowienia § 14 regulaminu, w którym Rada Gminy wskazała, że właściciel nieruchomości nie mający możliwości włączenia jej do systemu kanalizacji sanitarnej, zapewnia utrzymanie czystości i porządku na jej terenie przez pobudowanie i dostosowanie wielkości zbiornika bezodpływowego do ilości osób stale lub czasowo przebywających na jej terenie, w taki sposób by jego opróżnianie było konieczne nie częściej niż raz w tygodniu. Uregulowanie to wykracza poza ustawową delegację zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g., gdyż Rada była upoważniona jedynie do określenia częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego.

W § 15 ust. 3 i 4 uchwały określono, że miejsca gromadzenia odpadów komunalnych winny być zadaszone, ogrodzone i zamknięte, systematycznie zamiatane i uprzątane. Postanowienia art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. pozwalają Radzie na określenie warunków rozmieszczenia pojemników oraz ich utrzymania w odpowiednim stanie technicznym, sanitarnym i porządkowym, a nie na określenie warunków, w jakich powinno znajdować się miejsce ustawiania tych pojemników. Z tych powodów należało stwierdzić nieważność § 15 ust. 3 i 4 zaskarżonej uchwały.

Sąd podziela zarzut prokuratora dotyczący przekroczenia upoważnienia ustawowego w § 16 ust. 1 i 2 regulaminu, w którym nałożono nakazy wobec bliżej nieokreślonych podmiotów. Zagadnienia dotyczące gromadzenia odpadów, czy sposobu ich usuwania są przedmiotem regulacji ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. 2013 r., poz. 21 ze zm.), co przesądza o tym, że paragraf ten uznać należy za przekraczający zakresem swojego unormowania art. 4 ust. 2 pkt 2 i 3 u.c.p.g. Ten bowiem uprawnia Radę do unormowania w regulaminie rodzaju i minimalnej pojemności pojemników na śmieci, warunków ich rozmieszczania i utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym oraz częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych.

Regulacja zawarta w § 17 ust. 1 regulaminu, zgodnie z którym osoby utrzymujące zwierzęta domowe są zobowiązane do zachowania bezpieczeństwa i środków ostrożności zapewniając ochronę zdrowia i życia ludzi oraz zwierząt, była zbędna i przekraczała upoważnienie ustawowe z uwagi na uregulowanie tej kwestii w art. 431 kc, u.o.z. jak też w art. 77 k.w. Zapewnienie ochrony przed zagrożeniem utraty zdrowia lub życia zwierząt, o czym mowa w zaskarżonym § 17 ust. 1 uchwały, nie mieści się w delegacji ustawowej znajdującej się w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., ponieważ dotyczy ona ochrony przed zagrożeniem utratą zdrowia lub życia ludzi, a nie zwierząt. Ochrony życia i zdrowia zwierząt dotyczą regulacje zawarte w innych ustawach, tj. u.o.z oraz u.o.z.z.

Ponadto określenie wprost, w jaki sposób może odbywać się utrzymywanie zwierząt domowych, z użyciem nieostrych sformułowań, bez wskazania minimalnych wymagań w tym zakresie, stanowiło przekroczenie delegacji ustawowej. Analiza treści przytoczonego przepisu wskazuje, że nie stanowi on realizacji ustawowego upoważnienia. Kwestionowany przepis pozbawiony jest treści normatywnej - stanowi w rzeczywistości postulat - gdyż określa w sposób ogólny, niesprecyzowany i niedookreślony wymagania względem osób utrzymujących zwierzęta domowe.

Ponadto w przedmiotowej uchwale z naruszeniem § 118 w związku z § 137 z.t.p. dokonano powtórzenia oraz powtórzenia w zmodyfikowanej formie w § 17 ust. 1 regulaminu regulacji zawartych w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Zasadą jest bowiem, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowi przepis prawa powszechnie obowiązujący. Unormowanie § 137 rozporządzenia określa, że w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych.

Należy zgodzić się ze skarżącym, że obowiązki wskazane w § 19 ust. 1 uchwały zostały nałożone z przekroczeniem upoważnienia ustawowego. Natomiast wskazanie w § 19 ust. 2 regulaminu, że właściciele nieruchomości zobowiązani są do utrzymania zwierząt gospodarskich we właściwych warunkach sanitarnych i zootechnicznych oraz uzyskania zgody właścicieli nieruchomości sąsiednich wkracza w materię regulowaną art. 144 kc. Z przekroczeniem art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. nastąpiło także określenie w § 23 uchwały obowiązków związanych z deratyzacją. Wyżej powołana norma kompetencyjna nie upoważnia Rady do regulowania kwestii dotyczących ponoszenia kosztów deratyzacji, w tym do obciążenia tymi kosztami właścicieli nieruchomości. (por. np.: wyroki WSA w Kielcach z 27 lutego 2020 r., SA/Ke 1008/19; z 13 lutego 2020 r., II SA/Ke 1046/19, publ. CBOSA).

Za wadliwe należy uznać uregulowania zawarte w § 25 ust. 1 i ust. 2 uchwały.

W myśl § 25 ust. 1 regulaminu pracownicy upoważnieni przez Wójta Gminy B. oraz jednostki upoważnione do kontroli są uprawnieni do wykonywania czynności kontrolnych w zakresie stosowania postanowień niniejszego regulaminu. Pracownicy przeprowadzający kontrolę legitymować się będą legitymacją służbową. Natomiast zgodnie z treścią § 25 ust. 2 regulaminu, kto nie wykonuje obowiązków określonych regulaminem podlega karze grzywny na podstawie art. 10 ust. 2 a u.c.p.g. Wskazana regulacja wykracza poza ramy upoważnienia ustawowego. W art. 9u, 9v i 9w u.c.p.g.

określono, kto ma uprawnienia kontrolne oraz odesłano do przepisów określających sposób przeprowadzenia kontroli. Brak jest natomiast w u.c.p.g. delegacji do uchwalenia przepisu karnego, który znalazł się w § 25 ust. 2 regulaminu. Regulacja ta stanowi powtórzenie regulacji z art. 10 ust. 2 i 2a u.c.p.g.

Słusznie wywiódł Skarżący, że w zaskarżonym regulaminie nie zawarto obligatoryjnych zagadnień wskazanych w art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. tj. warunków rozmieszczania pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Wydawany na podstawie art. 4 ust. 2 u.c.p.g. regulamin stanowi prawo miejscowe, stąd winien on kompleksowo regulować zawartą w nim materię. W doktrynie i judykaturze przyjmuje się, iż Rada Gminy winna ująć w regulaminie uchwalanym na podstawie art. 4 ust. 2 u.c.p.g. wszystkie kwestie wskazane w tym przepisie, a brak któregoś z wyszczególnionych w nim elementów skutkuje istotnym naruszeniem prawa (por. wyrok WSA w Gliwicach z 8 listopada 2007 r., II SA/Gl 531/07, publ. Lex nr 364969; wyrok WSA w Bydgoszczy z 14 grudnia 2006 r., II SA/Bd 845/2006, publ. CBOSA; K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, B. Dziadkiewicz "Komentarz do ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach" Warszawa 2007, str. 155 - 156). Brak powyższych regulacji, stanowiących obligatoryjne elementy każdego regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminach przesądza o nieważności całej uchwały.

W zaskarżonej uchwale zaistniało też pominięcie uchwałodawcze w postaci braku wskazania częstotliwości pozbywania się nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości. W § 6 pkt 2 uchwały wskazano jedynie, że częstotliwość opróżniania z osadów ściekowych zbiorników oczyszczalni przydomowych wynika z ich instrukcji eksploatacji, co jest uregulowaniem niewystarczającym i niezgodnym z przepisem art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. Zapisów tych nie można zatem uznać za wypełnienie delegacji ustawowej przewidzianej w art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g.

Dla rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej nie ma znaczenia podnoszona w odpowiedzi na skargę okoliczność, że kontrolowana uchwała straciła moc przez przyjęcie przez Radę Gminy B. uchwały nr [...] r. z [...] lipca 2019 r. w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy B.. W wyniku stwierdzenia nieważności uchwały zostaje ona bowiem wyeliminowana z obrotu prawnego ex tunc (z mocą wsteczną) wywołuje zatem inny skutek prawny, aniżeli ten wynikający z przyjęcia przez Radę nowego regulaminu utrzymania czystości i porządku.

Mając na uwadze powyższe okoliczności - zaistniałe naruszenia prawa o charakterze istotnym, pominięcia uchwałodawcze - Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.