Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 30 czerwca 2020 r., sygn. akt VIII SA/Wa 293/20

Uzasadnienie

Rada Gminy B. D. (dalej jako "Rada Gminy" lub "organ"), działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016r., poz. 446 ze zm.; dalej: "u.s.g.") w związku z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2016 r., poz. 250, dalej: "u.c.p.g.") podjęła 17 czerwca 2016 r. uchwałę nr XIX/104/2016 w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy B. D..

Pismem z 27 marca 2020 r. Prokurator Rejonowy w G. (dalej: "skarżący" lub "Prokurator") wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: "Sąd") na powołaną wyżej uchwałę z 17 czerwca 2016 r., zarzucając jej:

1. 1. istotne naruszenie prawa, poprzez wprowadzenie w regulaminie rozwiązań, które stanowią przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g., poprzez nałożenie uchwałą, rozdział I § 2 na właścicieli nieruchomości dodatkowych obowiązków w postaci uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń (np. śmieci, chwastów, trawy) z chodników wzdłuż nieruchomości oraz z innych części nieruchomości służących do użytku publicznego, co dodatkowo stanowi próbę powtórzenia regulacji z art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g.;
2. 2. istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 5 ust. 1 u.c.p.g. w zw.

z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 115, § 135 w zw. z § 143, § 118 i § 137 w zw. z § 143, a także § 116 i § 136 w zw. z § 143 oraz § 149 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej, jak i art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g. polegające na zawarciu w regulaminie rozdział I § 3, regulacji z przekroczeniem delegacji ustawowej przy określeniu obowiązków właścicieli nieruchomości, obowiązujących ich zakazów i nakazów oraz nieuprawnione powtórzenie, modyfikację zapisów ustawy o utrzymaniu czystości oraz innych ustaw, jak również powtórzenie, modyfikację i stworzenie definicji poprzez powtórzenie istniejących regulacji ustawowych, ich modyfikację i przekroczenie upoważnienia ustawowego przy określeniu zasad mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i poza warsztatami samochodowymi przez ustanowienie warunków, iż mycie pojazdów samochodowych może odbywać się wyłącznie na własnej posesji, przy użyciu czystej wody niezawierającej innych substancji chemicznych, może być ono dokonywane wyłącznie w części obejmującej nadwozie pojazdu, zaś naprawa pojazdów samochodowych może odbywać się wyłącznie w zakresie obejmującym drobne naprawy własnych samochodów oraz nadto pod warunkiem niepowodowania uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości oraz negatywnego oddziaływania na środowisko, w tym emisji hałasu i spalin, gromadzenia powstających odpadów w pojemnikach do tego przeznaczonych, jak i zabezpieczenia przed przedostawaniem się płynów samochodowych do środowiska, a które to zagadnienia w sposób szczegółowy uregulowane są w przepisach aktów prawnych rangi ustawy i rozporządzenia właściwego ministra, i z których to przepisów wynikają różne ograniczenia w zakresie możliwości odprowadzania ścieków do wód, gleby i kanalizacji sanitarnej, jak również stanowi powtórzenie regulacji ustawowych i wkroczenie w regulację prawa sąsiedzkiego zawartą w art. 144 k.c.;

3. istotne naruszenie przepisów: art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 z zm.), art. 40 ust. 1 u.s.g. (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), art. 4 ust. 2 u.c.p.g. poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia poprzez nałożenie w rozdziale V § 3 na właścicieli bezwzględnego obowiązku wyprowadzenia psów na smyczy;

4. istotne naruszenie przepisów: art. 7 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g., art. 4 ust. 2 u.c.p.g. poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia poprzez nałożenie uchwałą w rozdziale VII § 5 na właścicieli nieruchomości zabudowanych obowiązku deratyzacji;

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o oddalenie skargi. W przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w części w jakiej jest nieważna.

W uzasadnieniu swojego stanowiska organ podniósł, iż nie wszystkie ze wskazanych naruszeń prawa miały charakter istotny, uzasadniający stwierdzenie nieważności wskazanych w zarzutach skargi paragrafów Regulaminu. W przypadku uznania, że poszczególne normy Regulaminu są nieważne, zdaniem Rady Gminy, zasadne byłoby stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części. Rada Gminy powołała się przy tym na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z 7 kwietnia 2011r., sygn. akt II OSK 160/11.

W piśmie procesowym z 26 czerwca 2020r. Prokurator Prokuratury Okręgowej w R., popierając skargę jednocześnie sprecyzowała:

1. - zarzut z punktu I skargi poprzez wskazanie, że istotne naruszenie prawa (art. 4 ust. 2 pkt 1b u.c.p.g. dotyczy uregulowania zawartego w § 2 pkt 2 Rozdziału I Regulaminu, polegającego na nałożeniu na właścicieli nieruchomości obowiązku posypania chodnika piaskiem w celu likwidacji śliskości oraz usunięciu piasku po ustaniu przyczyny jego zastosowania (wyrok WSA w Warszawie, VIII SA/Wa 981/17);
2. - zarzut z punktu II skargi poprzez wskazanie, że istotne naruszenie prawa dotyczy uregulowania zawartego w § 3 ust. 2 Rozdziału I Regulaminu, polegającego na sformułowaniu, że drobne naprawy pojazdów samochodowych mogą odbywać się pod warunkiem, że nie są uciążliwe dla sąsiednich nieruchomości, co stanowi przekroczenie zakresu ustawowego upoważnienia unormowanego w art. 4 ust. 2 pkt 1c u.c.p.g. i posłużenie się nieostrym pojęciem "drobnych napraw" przy jednoczesnym wskazaniu własnego zakresu tego pojęcia, jak również wkroczenie w sferę stosunków sąsiedzkich regulowanych przez kodeks cywilny;
3. - zarzut z punktu III skargi poprzez wskazanie, że istotne naruszenie prawa (art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g.) dotyczy uregulowania zawartego w § 3 ust. 1, 3, 4 Rozdziału V Regulaminu i polega na nałożeniu na właścicieli psów obowiązku prowadzenia psa na uwięzi, a psa rasy uznanej za agresywną w nałożonym kagańcu, jak również możliwości zwolnienia psa ze smyczy, podczas gdy kwestie te zostały uregulowane w aktach prawnych rangi ustawowej tj. ustawie o ochronie zwierząt i ustawie o ochronie zdrowia zwierząt oraz wprowadzenie obowiązku oznaczenia stosownym ostrzeżeniem nieruchomości na terenie których przebywają psy zwolnione z uwięzi, obowiązku zgłaszania do Urzędu zauważenia bezdomnego psa lub zwierzęcia podejrzanego o wściekliznę, (wyroki WSA w Warszawie: sygn. VIII SA/Wa 541/19, VIII SA/Wa 542/19).

Dodatkowo autorka pisma podniosła, że niezależnie od argumentacji podniesionej w skardze zaskarżona uchwała w stopniu istotnym narusza prawo, przekraczając granicę delegacji przewidzianej w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. także w zakresie innych zawartych w niej uregulowań, w tym poprzez:

1. 1. nałożenie w § 2 ust. 1 Rozdziału V Regulaminu na właścicieli obowiązku stałego i skutecznego dozoru nad utrzymywanymi zwierzętami (wyrok WSA w Krakowie sygn. II SA/Kr 1297/19);
2. 2. nałożenie w § 2 ust. 3 Rozdziału V Regulaminu na właścicieli obowiązku utrzymywania zwierząt w sposób nie stwarzający uciążliwości dla osób zamieszkujących sąsiednie nieruchomości (wyrok WSA w Kielcach sygn. II SA/Ke 1168/19);
3. 3. wprowadzenie w § 4 Rozdziału VI Regulaminu bezwzględnego zakazu utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, jak i na określonych terenach, i tym samym nie wskazanie wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, co stanowi niezrealizowanie przez Radę Gminy delegacji ustawowej wynikające z treści art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. (wyrok WSA w Warszawie sygn. VIII SA/Wa 32/18);
4. 4. obciążenie w § 7 Rozdziału VII Regulaminu właścicieli nieruchomości kosztami deratyzacji (wyrok WSA w Warszawie z 26 kwietnia 2018 r. VIII SA/Wa 25/18);
5. 5. określenie w § 9 Rozdziału VIII Regulaminu uregulowań związanych z nadzorem nad realizacją obowiązków wynikających z regulaminu.

Dodatkowo Prokurator Prokuratury Okręgowej w R. podniosła, iż w zaskarżonej uchwale zaistniało pominięcie uchwałodawcze w postaci braku wskazania częstotliwości pozbywania się nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości. Zapis § 2 ust. 3 Rozdziału III regulaminu stanowiący, że częstotliwość opróżniania z osadów ściekowych zbiorników oczyszczalni przydomowych wynika z ich instrukcji eksploatacji nie realizuje koniecznego elementu delegacji ustawowej wynikającego z treści art. 4 ust. 2 pkt 3 (wyrok WSA w Olsztynie z 12 marca 2019 r. II SA/Ol 123/19).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach ze skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, będące aktami prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.").

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności.

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Należy zatem odwołać się do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i ten przepis nie definiuje obu rodzajów naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102).

W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2019 r., poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a.").

Na podstawie art. 50 § 1, art. 52 § 1 i art. 53 § 3 p.p.s.a prokurator może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, ale nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że do skargi prokuratora nie mają zastosowania ograniczenia wynikające z art. 101 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Legitymacja prokuratora do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie jest ograniczona przesłankami materialnoprawnymi. Prokurator wnosi skargę w sprawie dotyczącej interesów innych osób i jedyną podstawą jego legitymacji skargowej jest ochrona obiektywnego porządku prawnego.

Kontrola legalności zaskarżonego aktu wykazała, że skarga Prokuratora jest zasadna albowiem zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza prawo. Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy zwrócić uwagę na zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a przepisy tego aktu nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, zaś ich treść może być tylko i wyłącznie wykonywaniem przepisów ustawy.

Delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił art. 4 ust. 1 u.c.p.g. Przepis ten upoważnia radę gminy do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie określonym w art. 4 ust. 2 u.c.p.g.

Zgodnie z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. (w brzmieniu aktualnym w dacie podjęcia uchwały), regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1. 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:
2. a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,
3. b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,
4. c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;
5. 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:
6. a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,
7. b) liczby osób korzystających z tych pojemników;
8. 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;
9. 4) (uchylony);
10. 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;
11. 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;
12. 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;
13. 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Przyznane radzie gminy kompetencje do uchwalenia przedmiotowego regulaminu ograniczone zostały do ustalenia w tymże regulaminie jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy i w zakresie ściśle określonym w ustawie. Jeżeli katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania, jest zamknięty, to organ ten może dokonywać regulacji prawnych tylko w takim zakresie, w jakim został do tego upoważniony. Elementy wskazane w wymienionym przepisie art. 4 ust. 2 u.c.p.g., mają charakter wyczerpujący, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, adres: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej także jako: CBOSA).

Przepis art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie daje radzie gminy prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, jak również nie pozwala na podejmowanie regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Poza tym należy mieć na uwadze, że wymienione w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. elementy regulaminu utrzymania czystości i porządku mają charakter obligatoryjny. Uchwalając regulamin rada gminy winna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień. Określając zakres owych zagadnień ustawodawca nie posłużył się bowiem sformułowaniem "w szczególności", "może określić", lecz użył pojęcia "regulamin określa" (por. wyrok NSA z 9 września 2014 r., sygn. akt II OSK 654/14; wyrok NSA z 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12; wyrok WSA w Gliwicach z 3 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 465/14; wyrok WSA w Poznaniu z 23 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 748/13; wyrok WSA w Szczecinie z 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 238/13, CBOSA).

Uznać zatem należy, że wskazane przez Prokuratora zapisy regulaminu nie spełniają powyższych wymagań.

Odnosząc się do zapisów § 2 pkt 2 Rozdział I regulaminu wskazać należy, że w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b) u.c.p.g. określono wymagania w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości, które obejmują uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Natomiast w § 2 pkt 2 Rozdział I regulaminu sformułowano dodatkowy obowiązek posypania chodnika piaskiem w celu likwidacji śliskości oraz usunięcia piasku po ustaniu przyczyny jego zastosowania, co stanowi przekroczenie ustawowego upoważnienia zawartego w ww. przepisie. Uchwalając akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową, organ stanowiący gminy musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny między aktem wykonawczym a ustawą, co stanowi istotne naruszenie prawa.

W § 3 ust. 2 Rozdziału I regulaminu Rada Gminy przekroczyła ustawowe upoważnienie co do określenia wymagań w zakresie mycia i naprawy pojazdów.

Z treści art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) u.c.p.g. wynika, że do kompetencji Rady należało tylko określenie szczegółowych zasad utrzymania porządku i czystości w zakresie mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Tymczasem ww. zapisy regulaminu wprowadziły nieostre pojęcie "drobnych napraw". Zdaniem Sądu, także uzależnienie możliwości napraw pojazdów od braku uciążliwości dla sąsiednich nieruchomości wkracza w regulację prawa sąsiedzkiego zawartą w art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2016 r., poz. 380 ze zm., dalej: "k.c."), por. wyrok WSA w Gdańsku z 9 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 120/12, CBOSA). Stosownie zaś do art. 144 k.c. właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłóciły korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno - gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych (por. wyrok WSA w Poznaniu z 14 czerwca 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 431/18, CBOSA).

Za nieuprawnione uznać także należy wprowadzenie w uchwale obowiązków przewidzianych w § 2 ust. 1 i ust. 3 Rozdział V regulaminu. Art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. upoważnił radę do określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Przepis ten należy interpretować w związku z regulacją art. 3 ust. 2 pkt 13 u.c.p.g., z której wprost wynika, że organy gminy mają określać wymagania wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych. Zapisy § 2 ust. 1 i ust. 3 Rozdział V regulaminu mogą być interpretowane jako dotyczące także nieruchomości prywatnych, są nieprecyzyjne i wkraczają w materię uregulowaną przepisami rangi ustawowej. Zauważyć także należy, iż art. 77 ustawy z dnia 20 maja 1971 roku Kodeks wykroczeń (t.j. Dz.U.

z 2015r., poz. 1094 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały przewidywał, iż kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, podlega karze grzywny do 250 złotych albo karze nagany. Ponadto zgodnie z art. 10a ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013 r., poz. 856 ze zm., dalej: "u.o.z.") zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna.

W § 3 ust. 1 Rozdziału V regulaminu nałożono na właścicieli psów bezwzględny obowiązek prowadzenia psa na smyczy, a psy ras agresywnych - na smyczy i w kagańcu. W ocenie Sądu zapis ten narusza delegację ustawową art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., której istotą jest określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by osiągnąć skutki wyznaczone przez cele określone przez ustawodawcę. Obowiązki te zakreślono bowiem granicami celów wymienionych w tym przepisie, tj. ochroną przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz ochroną przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Wskazanie w regulaminie, iż psa można prowadzić wyłącznie na smyczy, a psy ras agresywnych tylko i wyłącznie na smyczy i w kagańcu, zdaniem Sądu, zostało sformułowane w sposób wadliwy, z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, z naruszeniem przepisów u.o.z. oraz z pominięciem wymogów konstytucyjnej zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Nie budzi wątpliwości, że porządek i zdrowie publiczne stanowią wartości uzasadniające ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), przy czym ograniczenia te powinny mieć charakter proporcjonalny do innych wartości konstytucyjnie chronionych. Taką wartością jest zgodnie z art. 31 ust. 1 Konstytucji RP wolność jednostki rozumiana przede wszystkim jako swoboda decydowania o własnym postępowaniu. Tym samym, ingerencje władzy publicznej w tę swobodę następować mogą tylko w sytuacjach i w formach przewidzianych konstytucyjnie. Innymi słowy, zasada wolności formułuje domniemanie swobody decyzji i działań, natomiast dla poddawania ich ograniczeniom konieczna jest zawsze interwencja prawodawcy, która winna odpowiadać zasadzie proporcjonalności przewidzianej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zasada proporcjonalności daje wyraz przekonaniu, że stopień intensywności ingerencji w sytuację prawną jednostki musi znajdować uzasadnienie w randze promowanego w ten sposób interesu publicznego.

Innymi słowy, ograniczenie praw jednostki musi być ekwiwalentne wobec celu, któremu służy dana regulacja, musi to więc być ograniczenie racjonalne. Podstawowy cel, a zarazem dyrektywa interpretacyjna, którą trzeba uwzględniać przy stosowaniu przepisów odnoszących się do zwierząt, w tym przepisów u.o.z. oraz przy kształtowaniu prawnej sytuacji zwierząt w innych aktach prawnych, zawarta została w art. 1 ust. 1 u.o.z., który stanowi, że zwierzę, jako istota żyjąca, zdolna do odczuwania cierpienia, nie jest rzeczą. Człowiek jest mu winien poszanowanie, ochronę i opiekę. Z przepisu tego wynika, że każde zwierzę ma prawo oczekiwać od ludzi należnego zrozumienia, zgodnego z normami obyczajowymi traktowania, a nawet szacunku. Wszelkie środki prawne, podejmowane w stosunku do zwierząt powinny mieć na względzie ich dobro, a przede wszystkim prawo do istnienia. W art. 5 u.o.z. przewidziano obowiązek humanitarnego traktowania zwierząt.

W świetle tego, zdaniem Sądu, powyższa regulacja regulaminu poprzez wprowadzenie generalnego nakazu wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech osobniczych i uwarunkowań indywidualnych (np. choroba), może w określonych sytuacjach prowadzić do działań sprzecznych z wymogami u.o.z., w tym działań określanych jako niehumanitarne. Prawidłową redakcją przepisu realizującego upoważnienie z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. byłaby treść przewidująca wyjątki uzasadniające odstąpienie od obowiązku wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, a wynikające z rasy, uwarunkowań behawioralnych, wieku, stanu zdrowia i cech anatomicznych (por. A. Jezierska - Markocka, M. Markocki, Utrzymanie czystości i porządku w gminach. Komentarz, Warszawa 2017 r., s. 42). Brak takich rozróżnień w postanowieniach zaskarżonego regulaminu dyskwalifikuje wskazane regulacje. Art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. nie upoważniał Rady Gminy do ingerowania w prawo własności w ten sposób, aby nałożyć na właścicieli nieruchomości obowiązek oznakowania tabliczką ze stosownym ostrzeżeniem nieruchomości na terenie których przebywają psy zwolnione z uwięzi (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 grudnia 2016 r., IV SA/Po 622/16) - § 3 ust. 3 Rozdział

V Regulaminu. Uregulowanie takie narusza także zasadę proporcjonalności zobowiązując właścicieli wszystkich nieruchomości do zamieszczenia stosownego ostrzeżenia niezależnie od tego czy zwolniony pies z uwięzi stanowi z uwagi na swoją wielkość i cechy jakiekolwiek zagrożenie. Zauważyć także należy, iż regulacja zawarta w § 3 ust. 4 Rozdział V regulaminu wkracza w sferę uregulowaną ustawowo, albowiem zgodnie z art. 9a u.o.z. osoba, która napotka porzuconego psa lub kota, w szczególności pozostawionego na uwięzi, ma obowiązek powiadomić o tym najbliższe schronisko dla zwierząt, straż gminną lub Policję. Zasady zwalczania chorób zakaźnych zwierząt (w tym wścieklizny) zostały zaś uregulowane w ustawie z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. z 2014 r., poz. 1539 ze zm.) – art. 41 i nast. Uregulowanie przepisami prawa miejscowego kwestii już uregulowanych przez przepisy prawa powszechnego powoduje naruszenie zasad techniki prawodawczej, jak i może prowadzić do ograniczenia praw.

Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Tym samym wprowadzenie w § 4 Rozdział VI regulaminu bezwzględnego zakazu utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej oraz terenach wymienionych w ust. 2 tego paragrafu nie realizuje delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g.

Za wadliwe należy również uznać uregulowanie zawarte w § 5 rozdziału VII regulaminu bowiem ww. unormowanie nie wyczerpuje normy kompetencyjnej z art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g., nakazującej wyznaczenie w regulaminie obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Zakładając racjonalność ustawodawcy, należy przyjąć, że celem upoważnienia zawartego w ww. przepisie u.c.p.g. było zobligowanie organu gminy do kazuistycznego wskazania obszarów na terenie gminny, które ze względu na szczególne usytuowanie, otoczenie czy realizowane tam funkcje bądź inne okoliczności, wymagają poddania ich obowiązkowej deratyzacji (por. wyrok WSA w Poznaniu z 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Po 916/13; wyrok WSA w Poznaniu z 14 czerwca 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 431/18 publ. CBOSA). Brak było też podstaw do wskazania właścicieli nieruchomości jako zobowiązanych do przeprowadzania deratyzacji oraz obciążenia w § 7 Rozdział VII regulaminu właścicieli nieruchomości kosztami przeprowadzenia deratyzacji.

Takie uregulowania wykraczają poza upoważnienie ustawowe, albowiem art. 4 ust. 2 pkt. 8 u.c.p.g dawał Radzie Gminy upoważnienie wyłącznie do wyznaczania regulaminem obszarów podlegających deratyzacji i terminów jej wprowadzania.

Za istotnie naruszający prawo należało także uznać § 9 Rozdziału VIII regulaminu. W art. 9u, 9v i 9 w u.c.p.g. określono bowiem kto ma uprawnienia kontrolne i odesłano do przepisów określających sposób przeprowadzenia kontroli.

Zgodzić się także należy ze stanowiskiem skarżącego, iż zapisy § 2 ust. 3 Rozdziału III regulaminu nie realizują delegacji ustawowej wynikającej z art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego. Tymczasem w § 2 ust. 3 Rozdział III regulaminu wskazano, iż częstotliwość opróżniania z osadów ściekowych zbiorników oczyszczalni przydomowych wynika z ich instrukcji eksploatacji. Przyjęcie zatem przez Radę Gminy, że częstotliwość opróżniania tych zbiorników określa instrukcja ich eksploatacji jest niewystarczające i niezgodne z cytowanym przepisem.

Z przyczyn wskazanych wyżej należy zgodzić się ze skarżącym, że zaskarżona uchwała narusza w sposób istotny wskazywane przepisy prawa. Rada Gminy nie podważyła zasadności wskazanych przez Prokuratora zarzutów. Charakter naruszeń, ich liczba przesądzają zaś o tym, że akt prawa miejscowego pozostały po stwierdzeniu jego nieważności jedynie w części regulacji istotnie naruszających prawo, byłby niekompletny. Dlatego też zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały w całości.

Mając na uwadze powyższe okoliczności, Sąd na podstawie art. 147 § 1 stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości, orzekając jak w wyroku.