Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 3 lutego 2022 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960r. k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania N. K. (dalej: "skarżąca", "strona") utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Gminy i Miasta G. z 29 listopada 2021 r., znak: [...] odmawiającą prawa do świadczenia rodzicielskiego wnioskowanego na dziecko K. K. na okres od 1 listopada 2018 r. do 12 czerwca 2019 roku.
Zaskarżona decyzja Kolegium została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
W dniu 27 listopada 2018 r. N. K., obywatelka [...] (dalej: "skarżąca") złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia rodzicielskiego na dziecko K. K. ur. [...] 2018 r.
Organ I instancji pismem z dnia 23 stycznia 2019 roku wezwał Skarżącą do złożenia wyjaśnień czy posiada kartę pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy", czy posiada wizę na podstawie której ma prawo do wykonywania pracy na terytorium Polski oraz czy posiada na podstawie innych przepisów szczegółowych możliwość pracy na terytorium Polski.
Skarżąca w piśmie z 3 lutego 2019 roku wyjaśniła, że przebywa na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej "u zgodnie wisy D" oraz, że w dniu 19 kwietnia 2018 roku przez pocztę złożyła wniosek na pobyt czasowy, teraz przebywa na terytorium Polski zgodnie z art. 108 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, nie posiada karty z adnotacją "dostęp do rynku pracy".
Decyzją z 29 listopada 2021 r. organ I instancji, na podstawie art. 1, art. 17c, art. 20, art. 23, art. 24 ust. 1, art. 25 ust. 1, art. 26, art. 27 ust. 5 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz.U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.; dalej także jako "u.ś.r." lub "ustawa o świadczeniach rodzinnych") i rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1466) oraz art.104 k.p.a. odmówił skarżącej wnioskowanego świadczenia rodzicielskiego na dziecko K. K. na okres od 1 listopada 2018 do 12 czerwca 2019.
Z uzasadnienia decyzji wynika, że powodem odmowy był fakt, iż w wymaganym okresie Skarżąca (obywatelka [...]) nie posiadała Karty Pobytu z dostępem do rynku pracy, ani tez nie posiadała dostępu do rynku pacy na terytorium Polski na podstawie innych przepisów.
Od powyższej decyzji Skarżąca złożyła odwołanie.
Kolegium, wskazaną na wstępie niniejszego uzasadnienia decyzją z 3 lutego 2022 r. orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji.
Uzasadniając przedstawiło dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie. Przytoczyło brzmienie art. 2 pkt 5 u.ś.r. Wyjaśniło, że sytuacja prawna wskazana przez Skarżącą w wyjaśnieniu zawartym w piśmie z dnia 3 lutego 2019 roku nie pozwoliła zakwalifikować skarżącej jako podmiotu spełniającego warunki ustawowe do ubiegania się o przyznanie świadczenia rodzicielskiego. Skarżąca bowiem według SKO nie spełniła warunku z art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d ustawy, koniecznego do uzyskania tego świadczenia, w myśl którego świadczenia rodzinne przysługują cudzoziemcom posiadającym kartę pobytu z adnotacja "dostęp do rynku pracy", z wyłączeniem obywateli państw trzecich przyjętych w celu podjęcia studiów lub pracy sezonowej oraz obywateli państw trzecich, którzy mają prawo do wykonywania pracy na podstawie wizy. SKO uznało, że ustalony w niniejszej sprawie stan faktyczny potwierdza, że w całym okresie obejmującym możliwość przyznania świadczenia rodzicielskiego, Skarżąca nie legitymowała się kartą pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy".
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję z 3 lutego 2022 r. wywiodła skarżąca, nie zgadzając się z wydanym rozstrzygnięciem. Wskazała, że powyższe decyzje nie zawierały żadnej podstawy prawnej.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Rozpoznając niniejszą sprawę w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał skargę za zasadną.
Według Sądu, w pierwszej kolejności należy zidentyfikować następujące zagadnienie prawne, które w tej sprawie wymaga rozstrzygnięcia, a sprowadza się ono do pytania, czy cudzoziemiec nie posiadający karty pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy" może być mimo to w świetle art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d u.ś.r. uprawniony do świadczeń rodzinnych, jeżeli wystąpił z wnioskiem o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę w Polsce.
Stosownie do art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d u.ś.r. świadczenia rodzinne przysługują cudzoziemcom posiadającym kartę pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy", z wyłączeniem obywateli państw trzecich, którzy uzyskali zezwolenie na pracę na terytorium państwa członkowskiego na okres nieprzekraczający 6 miesięcy, obywateli państw trzecich przyjętych w celu podjęcia studiów lub pracy sezonowej oraz obywateli państw trzecich, którzy mają prawo do wykonywania pracy na podstawie wizy.
Organy w niniejszej sprawie oparły swe decyzje na prostym rozumowaniu. Przyjęły, że cudzoziemiec, który w danym momencie formalnie nie legitymuje się kartą pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy", nie jest uprawniony do świadczeń rodzinnych. Organy przy tym nie wzięły pod uwagę ani nie rozważały szerszego kontekstu regulacji prawnych, które kreują status legalnie przebywającego cudzoziemca w Polsce. W konsekwencji w ocenie Sądu przyjęta przez Organ I instancji, a następnie SKO, wykładnia art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d u.ś.r. – oparta na formalnym potraktowaniu warunku określonego w tym przepisie – nie jest właściwa.
Pojęcie "posiadania karty pobytu z adnotacją " uległo już wyjaśnieniu w orzecznictwie sądowoadministracyjnym w oparciu o uzupełnienie wyników wykładni językowej wykładnią celowościowej oraz systemową (wyroki WSA w Warszawie z 7 października 2016 r., I SA/Wa 1197/16; z 12 września 2019, I SA/Wa 1050/19 i z 3 grudnia 2019 r., I SA/Wa 1890/19; w Olsztynie z 3 listopada 2016, II SA/Ol 995/16 i z 11 marca 2021 r., II SA/Ol 924/20; w Gliwicach z 7 grudnia 2016 r., w Łodzi z 27 stycznia 2017 r., II SA/Łd 946/16 i z 20 kwietnia 2017 r., II SA/Łd 23/17 oraz wyroki NSA z 1 grudnia 2017 r., I OSK 2337/17; z 20 lutego 2018 r., I OSK 2426/17 i z 10 sierpnia 2018 r., I OSK 535/18). W rozwiniętej już, trafnej linii orzeczniczej (która, co prawda, dotyczy w dużej mierze świadczenia wychowawczego, jednak jest reprezentatywna także gdy chodzi o świadczenia rodzinne, gdyż opiera się na tak samo brzmiących przesłankach w rozważanym zakresie) w oparciu o powiązanie art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d u.ś.r. z art. 244 ust. 1 pkt 11 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (tj. Dz. U. 2022 r., poz.91, ze zm., dalej "u.c.") oraz art. 87 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tj. Dz. U. 2022 r., poz. 690, ze zm., zwanej dalej "u.p.z."), wyjaśniono, że wykładnia tego pojęcia doprowadza do uznania, że prawo do uzyskania świadczeń rodzinnych przez cudzoziemca legitymującego się kartą pobytu uzależnione jest nie od wymaganej prawem adnotacji organu "dostęp do rynku pracy", lecz od posiadania przez niego uprawnienia do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, które to może wynikać bądź z posiadanego zezwolenia na pracę lub z mocy przepisów zwalniających cudzoziemca z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę.
Oznacza to, że dla ustalenia wobec cudzoziemca prawa do świadczeń rodzinnych wymagane jest spełnienie łącznie dwóch warunków. Po pierwsze, pobyt tego cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej musi być legalny. Po drugie, cudzoziemiec ten musi posiadać uprawnienie do wykonywania na terytorium Rzeczypospolitej pracy, w oparciu o stosowne zezwolenie na pracę lub wskutek zwolnienia ex lege cudzoziemca z obowiązku legitymowania się takim zezwoleniem.
Przenosząc powyższe na realia rozpoznawanej sprawy Sąd zauważa, że N. K. nie posiadała karty pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy" w dniu złożenia wniosku o świadczenia rodzinne na rzecz swojego dziecka oraz w okresie, na jaki to świadczenie miałoby zostać przyznane (od 1 listopada 2018 r. do 12 czerwca 2019 r.). Jednakże, jak można wstępnie wnioskować na podstawie wypowiedzi skarżącej oraz zebranych w aktach dokumentów, pobyt N. K. na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej był legalny w momencie złożenia przez nią wniosku o ustalenie prawa do świadczenia rodzicielskiego oraz w okresie na jaki miało to świadczenie zostać przyznane.
W aktach administracyjnych znajduje się dokumentacja przedstawiona przez skarżącą, której treść nie została poddana ocenie przez organy w celu ustalenia czy jej pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w dniu złożenia wniosku oraz w okresie świadczeniowym był legalny, oraz czy N. K. przysługiwało na moment złożenia wniosku oraz w okresie świadczeniowym uprawnienie do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w oparciu o udzielone jej ku temu zezwolenie lub w związku ze zwolnieniem ex lege N. K. od obowiązku uzyskania takiego zezwolenia.
W świetle powyższych ustaleń, stosownie do art. 108 ust. 1 pkt 2 u.c., Sąd uznał, że pobyt Skarżącej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej był najprawdopodobniej legalny od dnia złożenia wniosku, to jest od dnia 19 kwietnia 2018 r., do dnia, w którym decyzja w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy (decyzja Wojewody [...] z dnia 29 czerwca 2020 r., zezwalająca N. K. na pobyt czasowy i dostęp do rynku pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do dnia 19 stycznia 2023 r. - kserokopia w aktach sądowych) stała się ostateczna. Jeżeli taki stan rzeczy potwierdziłby się, to pierwsza przesłanka do pozytywnego załatwienia sprawy o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych zostałaby przez Skarżąca spełniona.
Wskazać należy nadto, że uprawnienie do wykonywania pracy przez cudzoziemca może wynikać z posiadanego zezwolenia na pracę lub z mocy przepisów zwalniających cudzoziemca z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę. W art. 87 ust. 1 pkt 12 lit. b u.p.z. ustawodawca jako warunek wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej uznaje fakt posiadania zezwolenia na pracę oraz legalizacji pobytu. Ta ostatnia przesłanka jest spełniona wówczas, gdy cudzoziemiec legalnie przebywa na terytorium Polski między innymi na podstawie wskazanego już powyżej art. 108 ust. 1 pkt 2 u.c., jeżeli bezpośrednio przed złożeniem wniosku był uprawniony do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
W świetle powyższego Sąd stanął na stanowisku, że od dnia złożenia wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy do dnia, w którym decyzja w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy stanie się ostateczna, cudzoziemiec ten podlegający ochronie wynikającej z art. 108 ust. 1 pkt 2 u.c. w powiązaniu z art. 87 ust. 1 pkt 12 lit. b u.p.z., ze względu na legalność jego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz przysługujące mu uprawnienie do legalnego wykonywania pracy, powinien być traktowany tak samo jak osoba posiadająca kartę pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy". Oznacza to, że taki cudzoziemiec spełnia przesłankę określoną w art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d in principio u.ś.r.
Jak już zaznaczono na wstępie, organy postąpiły niezasadnie, przyjmując, że tylko rozumiane formalnie posiadanie karty pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy", jest warunkiem przyznania świadczeń rodzinnych. W okolicznościach takich, w jakich znalazła się Skarżąca, należało bowiem brać pod uwagę szersze regulacje prawne dotyczące cudzoziemców i rynku pracy, które kształtują statut prawny cudzoziemca w Polsce, zwłaszcza obejmują go nieprzerwaną, równoważną ochroną, jeżeli cudzoziemiec występuje o zezwolenia na pobyt i pracę na kolejne okresy przed upływem terminu wygasających zezwoleń.
W konsekwencji powyższego zanadto ograniczony okazał się zakres postępowania wyjaśniającego w sprawie z wniosku Skarżącej. W świetle art. 7, art. 75 i art. 77 k.p.a. Organy powinny wziąć pod uwagę dokumentację dostarczoną przez wnioskodawczynię. Powinny w szczególności przeanalizować, czy jest ona osobą – tak jak zdają się wskazywać zebrane dowody – która uprzednio już posiadała zezwolenie na pobyt i pracę i czy w kontekście tego właśnie ubiegała się o zezwolenie na następny okres (wtedy prawo pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i prawo do pracy traktować należy jako nieprzerwane).
Rozpoznając ponownie sprawę, Organ I instancji rozważy wszystkie elementy stanu faktycznego i prawnego sprawy w kontekście przesłanek określonych w art.
- 1. ust. 2 pkt 2 lit. d u.ś.r. z uwzględnieniem oceny prawnej zawartej w niniejszym wyroku, a swoje stanowisko uzasadni zgodnie z treścią art. 107 § 3 K.p.a.
W tym stanie rzeczy, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 lit. a i c w zw. z art. 135 P.p.s.a.