Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: organ odwoławczy, SKO, Kolegium), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej: k.p.a.), rozpoznając sprawę A.K., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. (dalej: Burmistrz, organ I instancji) z [...] września 2020 r., Nr [...].
Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie sprawy:
W dniu 19 listopada 2019 r. (data nadania pisma w urzędzie pocztowym) A. K. (dalej: skarżący, strona) złożył wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad bratem A.K..
Ze znajdującego się w aktach sprawy orzeczenia wydanego przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w R. z dnia [...] kwietnia 2019r. Nr [...] wynika, że A. K. zaliczony został do znacznego stopnia niepełnosprawności. Orzeczenie wydano do dnia 30 kwietnia 2022 r. Jednocześnie w orzeczeniu podano, że niepełnosprawność istnieje od 1 listopada 2016 r., zaś ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 17 lutego 2017 r.
Z ustaleń organów wynika, że rodzice A. K. żyją, nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Strona pobierała do śmierci brata (A. K.) tj. do dnia 16 marca 2020 r. specjalny zasiłek opiekuńczy, przyznany w związku z opieką nad nim.
Decyzją Burmistrza z [...] września 2020 r., Nr [...] działającego m.in. na podstawie art. 17 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm., dalej: u.ś.r.), odmówiono skarżącemu przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad bratem A. K..
Podstawę odmowy stanowił art. 17 ust. 1b u.ś.r., który w ocenie organu
I instancji, wyłącza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, gdy niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała od 44 roku życia, czyli później niż do ukończenia 18 roku życia, ewentualnie w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.
Jednocześnie organ I instancji wskazał, że nie miał wątpliwości co do sprawowania przez stronę opieki nad bratem. Wyjaśnił, że A.K. ze względu na stan zdrowia wymagał pomocy osób drugich. Poruszał się na wózku inwalidzkim, a sporadycznie przy pomocy kul. Niepełnosprawny posiadał pełnoletnie dzieci, z którymi nie utrzymywał kontaktu. Rodzice również nie byli w stanie sprawować opieki nad synem, gdyż jak podali w oświadczeniu z dnia 31 marca 2018 r., nie posiadają środków finansowych aby synowi zapewnić opiekę, a ponadto nie pozwala na to ich stan zdrowia, potwierdzony zaświadczeniem lekarskim z Przychodni Rejonowej w S.. Opiekę nad bratem sprawował - skarżący A.K.. Zakres opieki obejmował: pomoc w codziennych czynnościach, zmianę ubrania, przygotowywanie i podawanie posiłków, pomoc w utrzymaniu higieny osobistej, wyprowadzanie na spacer, umawianie wizyt lekarskich, wykupowanie leków itp.
Po rozpoznaniu odwołania, wskazaną na wstępie decyzją z [...] listopada 2020 r., znak: [...], Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza z [...] września 2020 r.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium powołało treść art. 17 ust. 1b u.ś.r. oraz skutki, jakie w jego zastosowaniu wywołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13. Wyjaśniono, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności i wobec tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium.
W związku z powyższym fakt powstania znacznej niepełnosprawności A. K.po 25 roku życia nie mógł stanowić przesłanki odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Powyższa ocena nie miała jednak wpływu na treść rozstrzygnięcia zawartego w decyzji Burmistrza, bowiem zdaniem Kolegium zaistniała inna przeszkoda uzasadniająca odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia.
Powołując treść art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., organ odwoławczy wywiódł, że przyznanie skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest uzależnione od uprzedniego lub jednoczesnego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło.
Kolegium stwierdziło, iż organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy, po raz kolejny dokonał błędnej wykładni przepisów prawa, to jest art.17 ust.1b ustawy. Kolegium nie podziela stanowiska organu pierwszej instancji, że podstawę odmowy przyznania Skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego może stanowić art.17 ust.1b ustawy. Jednakże świadczenie pielęgnacyjne nie mogło być mu przyznane, bowiem do dnia 16 marca 2020 r. uprawniony był do specjalnego zasiłku opiekuńczego i świadczenie to do chwili śmierci brata pobierał. Decyzja w tym przedmiocie z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...] została wygaszona w związku ze śmiercią A. K., decyzją z dnia [...] marca 2020r., nr [...], której nie było w aktach organu pierwszej instancji i okoliczność ta nie została uwzględniona przy wydawaniu poprzedniej decyzji przez Kolegium. Zdaniem SKO okoliczność pobierania przez Skarżącego specjalnego zasiłku opiekuńczego do chwili śmierci brata tj. do dnia 16 marca 2020 r. wyklucza możliwość przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego.
Świadczenie to mogłoby być przyznane, tak jak wskazało Kolegium, z chwilą wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego, a więc tak jak w rozpoznawanej sprawie od dnia wygaszenia decyzji z dnia [...] listopada 2020 r., tj. od dnia 17 marca 2020r. Jednakże z powodu śmierci brata w dniu [...] marca 2020 r. wydanie decyzji w tym przedmiocie było już niemożliwe.
Niemożliwe było także przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w okresie od dnia 1 listopada 2019 r. do dnia 16 marca 2020 r. gdyż w tym czasie Skarżący uprawniony był do specjalnego zasiłku opiekuńczego i w obrocie prawnym funkcjonowała decyzja o przyznaniu tego świadczenia.
W tych okolicznościach Kolegium nie mogło orzec o przyznaniu skarżącemu wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy miał on ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna.
Skarżący wniósł skargę na ww. decyzję, zarzucając naruszenie:
- a) przepisów prawa materialnego, tj.:
- - art. 17 ust. 5 pkt 1 w związku z art. 27 ust. 5 u.ś.r. polegające na pominięciu celów ustawy i przyjęciu, że okoliczność pobierania przez skarżącą zasiłku dla opiekuna stanowi negatywną przesłankę do przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji błędne uznanie, że fakt pobierania zasiłku dla opiekuna ma przesądzające znaczenie dla oceny wniosku skarżącego o przyznanie mu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego,
- - art. 27 ust. 5 u.ś.r. przez jego błędną interpretację i uznanie, że pobieranie zasiłku dla opiekuna przez skarżącego stanowi negatywne kryterium do przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego;
Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i ustalenie na jego rzecz świadczenia pielęgnacyjnego od 1 listopada 2019 r. do dnia 16 marca 2020 r., a nadto o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skarżący rozwinął postawione zarzuty.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje
W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 t.j., dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za zasadną.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Sąd zgadza się z oceną organu odwoławczego, że skarżący spełnia warunki określone w art. 17 u.ś.r. uprawniające go do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Na obecnym etapie postępowania nie jest sporne, że skarżący sprawował opiekę nad bratem A. K., wobec którego wydane zostało orzeczenie o niezdolności do pracy i niezdolności do samodzielnej egzystencji, a nadto że w związku ze sprawowaną opieką nie podejmuje zatrudnienia. Zasadnie również organ odwoławczy przyjął, że wobec treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., K 38/13, brak było podstaw do odmowy przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z tego tylko powodu, że nie został spełniony jeden z warunków, określony w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Stosownie do jego treści świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.
W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie sposób jednak podzielić stanowiska organu odwoławczego co do tego, że przyznaniu skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego stoi na przeszkodzie wciąż obowiązująca decyzja o przyznaniu zasiłku dla opiekuna. Skarżący, mając świadomość niedopuszczalnego, a występującego w sprawie, zbiegu uprawnienia do ww. świadczeń, składając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego oświadczył, że w przypadku przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego, wnosi o uchylenie decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna (k. 1 akt administracyjnych). Skoro więc skarżący już we wniosku inicjującym postępowanie dokonał wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r., to nie może zostać pozbawiony prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od miesiąca, w którym wpłynął wniosek. Wyrażone w toku postępowania obawy skarżącego w tym zakresie nie były bowiem pozbawione racji.
Jednocześnie Sąd wskazuje na ugruntowaną linię orzeczniczą sądów administracyjnych, że w celu zagwarantowania stronie wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., nie można od strony wymagać – jak oczekuje tego organ odwoławczy w sprawie niniejszej - rezygnacji z przyznanego wcześniej świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie świadczenie rzeczywiście zostanie przyznane. Wymaganie organu, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej świadczenia przed zbadaniem, czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej, stawia ją w trudnej sytuacji, wprowadza w stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego, czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce otrzymywanego. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a przeciwnie - powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z prawa wyboru skorzystać (por. wyroki NSA: z 18 grudnia 2018 r., I OSK 1676/18; z 12 grudnia 2018 r., I OSK 1175/18; z 13 lipca 2018 r., I OSK 235/18, oraz wyroki WSA: w Gliwicach z 19 marca 2019 r., IV SA/Gl 985/18, w Białymstoku z 10 marca 2020 r., II SA/Bk 48/20, wszystkie publ. CBOSA).
W ocenie Sądu, to na organie administracji spoczywa główny ciężar znalezienia takiego rozwiązania procesowego, który gwarantowałby skarżącemu realizację żądania nie tylko w zakresie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ale także do przyznania tego prawa na taki okres, jaki wynika z art. 24 ust. 2 u.ś.r., tj. począwszy od miesiąca złożenia wniosku o przyznanie prawa z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, aktualnie z uwzględnieniem śmierci A. K..
W zasadzie prawdy obiektywnej, wyrażonej art. 7 k.p.a., zawiera się bowiem obowiązek organu administracji publicznej załatwiania spraw z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Godzi interes społeczny i słuszny interes obywatela jednoczesne (tego samego dnia) przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy, czy też rozstrzygnięcie o tych uprawnieniach w ramach jednej, dwuaspektowej decyzji.
W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażony został także pogląd, również podzielony przez skład orzekający w niniejszej sprawie, że jest możliwe rozliczenie obu świadczeń przyznanych na ten sam okres, z których jedno zostało wcześniej wypłacone, poprzez skompensowanie świadczeń i wypłatę nowego świadczenia za okres pokrywających się uprawnień w wysokości różnicy pomiędzy kwotą świadczenia pielęgnacyjnego a kwotą wypłaconego specjalnego zasiłku opiekuńczego (por. wyroki WSA: w Opolu z 20 września 2018 r., II SA/Op 302/18, w Poznaniu z 11 kwietnia 2019 r., II SA/Po 158/19, we Wrocławiu z 7 listopada 2019 r., IV SA/Wr 360/19, w Białymstoku z 10 marca 2020 r., II SA/Bk 48/20, wszystkie publ. CBOSA).
Fakt pobierania przez skarżącego zasiłku dla opiekuna, w świetle jego oświadczenia o rezygnacji z tego świadczenia na rzecz świadczenia pielęgnacyjnego, nie mógł zatem stanowić przeszkody do przyznania korzystniejszego świadczenia od daty złożenia wniosku.
Organ odwoławczy powinien w tej sytuacji przy określaniu daty przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zastosować art. 24 ust. 2 u.ś.r., zgodnie z którym prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Obecnie w rozpoznawanej sprawie będzie to okres uwzględniający śmierć A. K..
W przedmiotowej sprawie organ winien szczególnie rozważyć kompensację świadczeń.
Nie do przyjęcia jest bowiem sytuacja, w której osoba spełniająca warunki do uzyskania jednocześnie kilku różnych świadczeń z pomocy społecznej, otrzymuje świadczenie mniej korzystne, gdy - tak jak w niniejszej sprawie - mogła dokonać wyboru i wyraźnie oświadczyła, że wybiera świadczenie bardziej korzystne. Skoro więc wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wpłynął do organu 22 listopada 2019 r., to organy – mając na uwadze treść art. 24 ust. 2 u.ś.r. - winny rozważyć przyznanie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego od 1 listopada 2019 r. do 16 marca 2020 r. (do marca 2020 r.).
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz prawa materialnego art. 27 ust. 5 i art. 24 ust. 2 u.ś.r.
W konsekwencji Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję, jak również decyzję ją poprzedzającą. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z dokonanych w uzasadnieniu rozważań Sądu oraz oceny prawnej i wiążą organ odwoławczy stosownie do art. 153 p.p.s.a.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego (480 zł).