Uzasadnienie
Postanowieniem z [...] lutego 2015 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: "Kolegium", "organ"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej: "k.p.a.") po rozpoznaniu zażalenia S. S. (dalej: "skarżąca") na postanowienie Wójta Gminy K. (dalej: "organ I instancji", "Wójt") z dnia [...] grudnia 2014 r., znak: [...], odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie zanieczyszczenia gruntu przez K. J. – właścicielkę nieruchomości nr [...] w R. - orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia.
Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następujących okolicznościach:
Postanowieniem z dnia z dnia [...] grudnia 2014 r. organ I instancji działając na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu w czystości i porządkach w gminach (Dz.U. z 2013 r. poz. 1399 ze zm.; dalej: "u.c.p.g.") odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zanieczyszczenia gruntu przez K. J. - właścicielkę nieruchomości nr [...] w R. Rozstrzygnięcie to zostało wydane w związku z decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., znak: [...], którą Kolegium uchyliło decyzję z dnia [...] listopada 2013 r., i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji podał, że w dniu [...] listopada 2013 r. wpłynęło do Urzędu Gminy w K. zawiadomienie skarżącej (właścicielki nieruchomości nr [...] w miejscowości R.), że z budynku na nieruchomości sąsiedniej, należącej do K. J., odprowadzane są nieczystości ciekłe do gruntu, w kierunku drogi gminnej. Zawiadomienie zostało złożone do protokołu, do którego skarżąca załączyła dokumentację fotograficzną, przedstawiającą rurę PCV, odchodzącą od budynku mieszkalnego K. J. Według skarżącej rura ta odprowadza nieczystości z budynku mieszkalnego w kierunku drogi. Wcześniej przyłącze znajdowało się pod wylewką i nie było widoczne, jednakże na skutek erozji rura została odkryta.
Organ I instancji wskazał, iż zarządzone oględziny terenu nie potwierdziły zasadności zawiadomienia. Wyjaśnił, iż rura PCV stanowi część legalnie wykonanej instalacji kanalizacyjnej, która łączy instalację wewnętrzną w kuchni budynku z przydomową oczyszczalnią ścieków. Oczyszczalnia ta figuruje w ewidencji zbiorników bezodpływowych i przydomowych oczyszczalni ścieków prowadzonych przez Urząd Gminy w K. Dalej organ I instancji podał, że wnioski z przeprowadzonych czynności wyjaśniających wskazują na występowanie przesłanek, o których mowa w art. 61a k.p.a. Uznał, że postępowanie nie może być wszczęte z "innych uzasadnionych przyczyn", przy czym pod tym pojęciem rozumie udokumentowany fakt wykonania przez K. J. obowiązku przyłączenia nieruchomości do przydomowej oczyszczalni ścieków. Organ I instancji stwierdził, iż informacje uzyskane z ewidencji zbiorników i przydomowych oczyszczalni ścieków oraz z przeprowadzonych oględzin nieruchomości nie dają podstaw do wszczęcia postępowania na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 u.c.p.g.
We wniesionym zażaleniu skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności:
- – art. 61a k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, bowiem postępowanie administracyjne zostało wszczęte i toczyło się w zwykłym trybie administracyjnym;
- – art. 105 § 1 k.p.a. przez jego niezastosowanie, gdyż wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego skutkować może jego umorzeniem, w formie decyzji administracyjnej, w przypadku gdy stało się bezprzedmiotowe.
Uzasadniając skarżąca podniosła m.in., że w przedmiotowej sprawie postępowanie zostało wszczęte i przeprowadzone, co wyłącza możliwość wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61a k.p.a.
W przypadku, gdy konieczne jest poczynienie jakichkolwiek ustaleń, to można tego dokonać tylko w toku postępowania, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Negatywna ocena możliwości prowadzenia postępowania powinna prowadzić do wydania decyzji o umorzeniu postępowania w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a.
Kolegium wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie Wójta z [...] grudnia 2014 r. Uzasadniając przytoczyło treść art. 61 a § 1 oraz art. 28 k.p.a. Wyjaśniło, iż z treści art. 61a §1 k.p.a. wynika, że ustawodawca określił dwie samodzielne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest złożenie wniosku przez osobę, która nie jest stroną. Następnie Kolegium wskazało, iż zawiadomienie skarżącej dotyczyło wszczęcia postępowania na podstawie przepisów ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W razie odprowadzania nieczystości w sposób niezgodny z przepisami (o czym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 3b), sprawa nie jest rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej, a postępowanie toczy się według przepisów ustawy Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia.
Organ odwoławczy wyjaśnił, iż ww. ustawa wyznacza krąg stron w postępowaniu dotyczącym nakazania wykonania obowiązku wynikającego z art. 5 ust. 1 u.c.p.g., co oznacza, że postępowanie to dotyczy sfery interesów prawnych lub obowiązków wyłącznie podmiotów nim wymienionych. W ocenie Kolegium skarżąca nie wykazała interesu prawnego we wszczęciu przedmiotowego postępowania, a zatem należało uznać, że żądanie w tym przedmiocie zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną. Kolegium wskazało także, iż drugą przesłanką wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane.
Należy zatem przez nie rozumieć sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania np. gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym.
Organ odwoławczy wywiódł, iż skoro zawiadomienie skarżącej dotyczyło odprowadzania przez K. J. nieczystości gruntu, a więc niezgodnie z przepisami ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zaś sprawy te nie są rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnej, organ I instancji nie mógł wszcząć z urzędu postępowania, ani wydać rozstrzygnięcia w tej sprawie, bowiem takie rozstrzygnięcie dotknięte byłoby wadą nieważności. Dlatego też organ I instancji prawidłowo zastosował przepis art. 61 a § 1 k.p.a.
Odnosząc się do zarzutów zażalenia, Kolegium wyjaśniło, iż wbrew ocenie skarżącej postępowanie w przedmiotowej sprawie nie zostało wszczęte i nie było prowadzone. Wniosek skarżącej, a więc nie pochodzący od strony, stanowi jedynie zawiadomienie organu o nieprawidłowościach w odprowadzaniu nieczystości ciekłych przez K. J. Nie powoduje on wszczęcia postępowania administracyjnego. Zawiadomienie to mogło być przedmiotem wszczęcia postępowania z urzędu, jednak z uwagi na wystąpienie "innych uzasadnionych przyczyn", brak było ku temu podstaw.
W przedmiotowej sprawie przeprowadzone zostało wstępne postępowanie wyjaśniające, w wyniku którego organ uprawniony był do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego.
W skardze złożonej na powołane rozstrzygnięcie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Wydanemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie:
- – art. 27 § 1 w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. przez udział w wydaniu zaskarżonego postanowienia członków Samorządowego Kolegium Odwoławczego uczestniczących w wcześniej wydanych rozstrzygnięciach;
- – art. 32 k.p.a. przez niezapewnienie pełnomocnikowi udziału w prowadzonym postępowaniu wyrażające się w niedoręczeniu zaskarżanego postanowienia;
- – art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a. przez udział w postępowaniu i wydaniu rozstrzygnięcia J. T. - pracownika podlegającego wyłączeniu ex lege;
- – art. 79 § 2 w zw. z art. 85 § 1 k.p.a. przez niedopuszczenie strony do udziału w czynnościach, na których organ I instancji oparł swe rozstrzygniecie tj. oględzin nieruchomości;
- – art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 85 § 1 k.p.a. przez niezebranie w sposób wyczerpujący i poprawny materiału dowodowego, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy;
- – art. 61 a § 1 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie, bowiem postępowanie administracyjne zostało wszczęte przez organ i toczyło się w zwykłym trybie administracyjnym;
- – art. 105 § 1 k.p.a. przez jego nie zastosowanie, bowiem wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego skutkować może jego umorzeniem, w formie decyzji administracyjnej, w przypadku, gdy stało się bezprzedmiotowe.
- – art. 6, art. 7, art. 8, art. 11 w zw. z art. 61a § 1, art. 32, art. 24 § 1 pkt 4, art. art. 77 § 1 w zw. z art. 85 § 1, art. 79 § 2 w zw. z art. 85 § 1, art. 24 § 1 k.p.a. przez naruszenie zasady legalizmu, zasady pogłębiania zaufania strony do organów państwa, zasady przekonywania;
- – art. 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie wydanego postanowienia;
- – art. 21 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych z dnia 12 października 1994 r. (Dz.U. nr 79, poz. 856, z 2001r.) przez wydanie orzeczenia contra lege.
Odpowiadając na skargę, Kolegium podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniosło o jej oddalenie. Odnoszą się do zarzutu udziału w wydaniu zaskarżonego postanowienia członków Samorządowego Kolegium Odwoławczego, uczestniczących we wcześniej wydanych rozstrzygnięciach, Kolegium podkreśliło, iż powołany przez skarżącą przepis dotyczy wyłączenia pracownika z udziału w postępowaniu odwoławczym, jeżeli uczestniczył uprzednio w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, w którym wydano zaskarżoną odwołaniem decyzję. Sytuacja taka nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga podlega oddaleniu.
Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57 a, który jednak na gruncie niniejszej sprawy nie znajduje zastosowania.
Uwzględnienie skargi następuje jedynie wówczas, gdy sąd stwierdzi, że doszło do naruszenia prawa (art. 145 § 1 p.p.s.a.), przy czym ocena tego naruszenia następuje w świetle prawa obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego postanowienia.
Rozpoznając sprawę Sąd uznał, że tego rodzaju naruszenia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, iż stosownie do treści art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zgodnie zaś z art. 61a § 1 k.p.a., który legł u podstaw postanowień organów, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, nie pochodzi od strony lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Treść omawianego przepisu wskazuje na obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku pod kątem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w kontekście zastosowania art. 61a § 1 k.p.a., dominujące jest stanowisko, że żądanie osoby nie wszczyna postępowania administracyjnego tylko wówczas, gdy żądanie wszczęcia zostało zgłoszone przez podmiot oczywiście nieuprawniony, tzn. gdy z podania w sposób oczywisty wynika, że wnoszący składa je nie w swojej sprawie.
W każdym innym przypadku zatem, kiedy brak interesu prawnego wnoszącego żądanie wszczęcia postępowania nie jest tak oczywisty, budzi wątpliwości bądź wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ nie powinien odmawiać wszczęcia postępowania, ale kontynuować je i w jego trakcie ustalić status prawny żądającego wszczęcia postępowania (por. wyroki NSA z 30.06.2014 r., sygn. akt II OSK 150/13; z dnia 9.05.2014 r., sygn. akt II OSK 2945/12; z dnia 25.02.2014 r., sygn. akt II OSK 2271/12).
Istota sprawy sprowadza się do ustalenia prawidłowości odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zanieczyszczenia gruntu przez K. J. – właścicielkę nieruchomości nr [...] w R. W kontrolowanej sprawie organy obu instancji zasadnie uznały, iż zawiadomienie skarżącej dotyczyło wszczęcia postępowania w sprawie odprowadzania nieczystości ciekłych w sposób niezgodny z przepisami ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Kwestia ta uregulowana jest w art. 5 ust. 1 pkt 3b u.c.p.g., zgodnie z którym właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez pozbywanie się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi. W razie odprowadzania nieczystości w sposób niezgodny z przepisami (o czym mowa w przywołanym wyżej art. 5 ust. 1 pkt 3b), sprawa nie jest rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej, a postępowanie toczy się według przepisów ustawy Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia.
Sąd za prawidłowe uznał stanowisko organu odwoławczego, że ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wyznacza krąg stron w postępowaniu dotyczącym nakazania wykonania obowiązku wynikającego z art. 5 ust.1 u.c.p.g., co oznacza, że postępowanie to dotyczy sfery interesów prawnych lub obowiązków wyłącznie podmiotów nim wymienionych. Tymczasem skarżąca nie wykazała interesu prawnego we wszczęciu przedmiotowego postępowania, a zatem zasadnie organy uznały, że żądanie w tym przedmiocie zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną.
Przypomnieć należy, że K. J. (właścicielka nieruchomości nr [...] w R.), co ustalił organ I instancji, legalnie wykonała instalację kanalizacyjną i dopełniła obowiązku przyłączenia nieruchomości do przydomowej oczyszczalni ścieków. Oczyszczalnia ta zaś figuruje w ewidencji zbiorników bezodpływowych i przydomowych oczyszczalni ścieków prowadzonych przez Urząd Gminy w K. Zasadnym zatem jest stwierdzenie, że w sprawie brak jest podstaw do wszczęcia postępowania na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 u.c.p.g. To zaś z kolei wypełnia przesłankę zaistnienia innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., Sąd zauważa, iż przepis ten nie ma zastosowania w sytuacji ponownego rozpoznawania sprawy przez organ administracji publicznej po uchyleniu jego decyzji przez sąd administracyjny. Przepis ten bowiem wyłącza pracownika organu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, czyli brał udział w wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej, a następnie bierze udział w wydaniu decyzji drugoinstancyjnej. Chodzi tu wyłącznie o gwarancje procesowe w toku instancyjnej kontroli danej decyzji administracyjnej. Dokładnie kwestię tę wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 lipca 2013 r. (sygn. akt II OSK 663/12), konkludując, że dla wyłączenia danego pracownika od udziału w sprawie decydujący jest fakt, że pracownik ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, a więc nie jakiejkolwiek decyzji, która w danej sprawie na przestrzeni czasu została wydana, ale zaskarżonej decyzji, czyli tej konkretnej decyzji, od której ma być rozpatrzone odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, a działając z urzędu, nie dopatrzył się również innych uchybień, które powodowałyby konieczność uchylenia zaskarżonego i poprzedzającego je postanowienia.
Dlatego też, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.