Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 6 listopada 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 320/14

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania T. A. sp. z o.o. z siedzibą w B. (obecnie D. A. sp. z o.o. z siedzibą w W., dalej też jako "skarżąca"), Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (dalej: "Dyrektor ARiMR" lub "organ odwoławczy") działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej jako "K.p.a.") utrzymał w mocy decyzję z [...] października 2013 r. Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. (dalej: "Kierownik ARiMR" lub "organ I instancji"). Przedmiotem tych decyzji była odmowa przyznania płatności rolnośrodowiskowych na rok 2011.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem z dnia [...] maja 2011 r. złożonym przez A.E. G. spółkę z o.o. z siedzibą B. o przyznanie ww. płatności. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał decyzję Nr [...] z dnia [...] maja 2012 roku, którą przyznał płatność z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na rok 2011 w pomniejszonej wysokości. W dniu [...] czerwca 2012 r. P.M. reprezentujący A.E.G. spółka z o.o. złożył odwołanie. Następnie, w dniu [...] września 2012 r. P.M. złożył w imieniu T. A. spółka z o.o. z siedzibą w B. wniosek o wstąpienie do toczącego się postępowania w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2011 na miejsce A. E. G. spółka z o.o. z siedzibą w B. w związku z przeniesieniem posiadania gospodarstwa lub jego części. W dniu [...] listopada 2012 r. Dyrektor ARiMR wydał decyzję o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Kolejną decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...] Kierownik ARiMR odmówił wnioskującej spółce przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2011. Odmowę przyznania wnioskowanej płatności organ I instancji uzasadnił dokonanym ustaleniem, że skarżąca, w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia - sztucznie stworzyła warunki wymagane do otrzymania przedmiotowej płatności, a w związku z tym - płatności tej należy odmówić - w oparciu o art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r.

Pismem z dnia [...] listopada 2013 r. T.A. sp. z o.o. z siedzibą w B. złożyła odwołanie od decyzji Kierownika ARiMR z [...] października 2013 r. Wnosząc o uchylenie decyzji odwołująca się zanegowała ustalenia zwarte w decyzji organu I instancji w zakresie stworzenia przez wnioskodawcę warunków noszących znamiona sztucznego podziału i zarzuciła brak przeprowadzenia postępowania dowodowego. Ponadto wskazała, że organ pominął analizę czy możliwe jest wstąpienie na miejsce poprzedniego posiadacza po zakończeniu roku, którego dotyczył pierwotny wniosek. Pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. strona wniosła o przesłuchanie świadków oraz wyraziła swoje stanowisko w sprawie.

Ponadto załączone zostało oświadczenie M. D., stwierdzającego, że w 2011 r. A.E.G. sp. z o.o. z siedzibą w B. (poprzednik T. A. sp. z o.o. z siedzibą w B.) była jedynym posiadaczem gospodarstwa oraz protokół z kontroli zgodności z zasadami ekologicznymi przeprowadzonej w obecności P.M..

W ocenie organu odwoławczego skarżąca nie była posiadaczem zgłoszonych przez siebie gruntów rolnych w rozumieniu § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262 ze zm., dalej jako "rozporządzenie rolnośrodowiskowe"), ponieważ grunty te wchodziły w skład gospodarstwa rolnego P.M. i były przez niego zarządzane. W niniejszej sprawie doszło zatem do sztucznego podziału gospodarstwa rolnego w celu obejścia prawa i uzyskania nienależnych uprawnień do płatności.

Dyrektor ARiMR podniósł, że wniosek transferowy złożony przez T.A. spółka z o.o., należy rozpatrywać w korelacji z ustaleniem uprawnień do płatności, o które wnioskował podmiot przekazujący grunty, tj. A.E.G. sp. z o. o. Nie jest bowiem wystarczającym spełnienie formalnych warunków, dotyczących wystąpienia z wnioskiem o przyznanie płatności w przypadku przeniesienia posiadania gospodarstwa. Kluczowym elementem w zakresie przeniesienia uprawnień do płatności na rzecz przejmującego gospodarstwo rolne jest wypełnianie przesłanek warunkujących otrzymanie płatności przez przekazującego (tj. A.E.G. spółka z o. o.). Zgodnie bowiem z uzasadnieniem wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 2 marca 2012 roku (sygn. akt III Sa/Wr 687/11) przesłanki z § 2 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego dotyczą przenoszącego posiadanie jak i przejmującego posiadanie gospodarstwa rolnego.

Jednocześnie dla uznania skutecznego następstwa prawnego nie jest wystarczające wyłącznie przeniesienie posiadania gospodarstwa rolnego lub jego części na rzecz innego podmiotu (następcy) wraz z dopełnieniem przez niego opisanych warunków formalnych lecz muszą być także spełnione uprzednio przesłanki dopuszczalności przyznania płatności rolnej przekazującemu gospodarstwo. Uprawnienia z § 23 i § 25 ww. rozporządzenia nie mają bowiem charakteru samoistnego, lecz pochodny, mający związek z faktem, czy poprzedni wnioskodawca (§ 23) bądź beneficjent (§ 25) posiadali legitymację do występowania w takim charakterze, to znaczy przysługiwał im w szczególności status rolnika uprawnionego do przyznania płatności, o jakim mowa w § 2 ust.1 rozporządzenia, zgodnie z którym płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi w rozumieniu art. 2 lit. a rozporządzenia nr 73/2009.

Zdaniem organu odwoławczego nie sposób uznać, że spółka posiadała grunty rolne w rozumieniu rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Posiadanie w świetle tego rozporządzenia należy rozumieć szerzej niż tylko poprzez pryzmat art. 336 Kodeksu cywilnego. Płatność przysługuje za rolnicze użytkowanie działek rolnych, nie zaś prawo własności tych działek. Stroną niniejszego postępowania jest T. A. spółka z o.o. która wystąpiła o wstąpienie do postępowania w zakresie płatności rolnośrodowiskowych na miejsce A. E. G. spółka z o.o. W związku z powyższym kluczowe znaczenie dla przyznania płatności miało ustalenie czy zarówno podmiot przekazujący jak i podmiot przejmujący jest istotnie producentem rolnym w rozumieniu wyżej wymienionych przepisów. Koniecznym było zatem ustalenie czy A. E.G. spółka, z o. o., rzeczywiście posiadała zgłaszane gospodarstwo rolne oraz czy T. A. spółka z o.o. przejęła opisane gospodarstwo.

Wspólnikami A.E. G. spółka z o.o są P. M. oraz K.L. S.A. której właścicielem jest P.M.. Co więcej, P.M. występuje jako wspólnik, prezes zarządu, prokurent lub pełnomocnik spółek i spółek z ograniczoną odpowiedzialnością, które zostały zarejestrowane w ewidencji producentów jako odrębne podmioty, ponadto prowadzi działalność gospodarczą pod nazwą N. [...] P.M. oraz jest właścicielem K. L. S.A. Z przeprowadzonej analizy wynika, że P.M. w 2011 r. występował jako wspólnik bądź prezes zarządu w siedemdziesięciu dziewięciu spółkach, w tym spółkach cywilnych i spółkach z ograniczoną odpowiedzialnością. Z umów spółek cywilnych oraz z odpisów KRS spółek z ograniczoną odpowiedzialnością wynika, że są one powiązane ze sobą osobowo poprzez wymienione wyżej osoby P.M., R.M. oraz ich syna D. M.. Przemawia za tym zarówno struktura organizacyjna spółek, w których wymienione osoby mają bezpośredni wpływ na funkcjonowanie spółki albo bezpośrednio, będąc jej wspólnikami bądź pełniąc inne funkcje umożliwiające im prowadzenie spraw spółki, np. prokurenta lub prezesa zarządu, względnie pośrednio, gdzie jako wspólnik występuje inna spółka, której wspólnikami są wymienione osoby.

W dacie wydania niniejszej decyzji P. M. występuje jako wspólnik, prezes zarządu, prokurent lub pełnomocnik ponad [...] spółek ubiegających się o płatności w ramach wspólnej polityki rolnej. Podmioty ubiegające się o płatności w 2011 roku, w których wspólnikiem (bezpośrednio lub pośrednio) byli P., R. oraz D. M., prowadzili działalność pod powtarzającymi się adresami siedzib, tj. ul. Ż. [...] w B. (tożsamy z adresem zamieszkania P. M. oraz D. M.), ul. K. [...] w B. [...] oraz F. [...]. Adresy te były także podawane jako korespondencyjne. T.A. spółka z o.o., jak również A.E. G. spółka z o.o., posługiwały się również wymienionymi adresami. W [...] z [...] spółek funkcjonujących w 2012 r. wskazane zostało jedno konto bankowe w [...] Banku należące do P.M. i jego syna D.M., na które miałyby zostać przekazywane wnioskowane płatności. Wymieniony numer konta figuruje także w ewidencji producentów przy T. A. spółka z o.o., jak również A.E.G. spółka z o.o.

Również organizacyjnie wymienione podmioty nie wykazywały odrębności i samodzielności. Poszczególne działki ewidencyjne stanowiące składnik gospodarstwa rolnego były w kolejnych latach deklarowane przez kolejne spółki, które swobodnie przenosiły między sobą posiadanie działek, legitymując to umowami przeniesienia posiadania podpisywanymi na ogół przez P.M.. Gdyby zaś P.M. złożył jeden wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej do powyższych pakietów i deklarowanych do nich powierzchni (do powierzchni [...] ha w pakiecie 2 lub S02 oraz do powierzchni [...] ha w pakiecie 3) to przy konieczności stosowania modulacji w danych pakietach otrzymałby płatność w dużo mniejszej wysokości (zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa krajowego), niż kiedy składa [...] odrębnych wniosków.

Tym samym stworzenie przez P.M. wielu spółek, zgłaszających działki rolne, miało na celu uzyskanie wyższych kwot płatności, aniżeli gdyby te działki zostały zgłoszone łącznie w jednym wniosku o przyznanie płatności. W prowadzonym postępowaniu ustalone zostało, że P.M. i R.M. jako małżeństwo posiadali dwa odrębnie nadane numery w ewidencji producentów nadane im jako osobom fizycznym. Działając wspólnie założyli kilkadziesiąt podmiotów (spółek cywilnych i spółek z o.o.,) w których przynajmniej jedno z małżonków było wspólnikiem.

Skupiając się na postępowaniu w sprawie wniosku T.A. spółka z o.o. (przejętym od A.E. G. spółka z o.o.) o przyznanie płatności organ odwoławczy wyjaśnił, że A.E. G. spółka z o.o., składała wnioski o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych od 2005 r. W latach 2007-2012 o płatności do powyższych działek ubiegało się (poza A.E.G. spółka z o.o.) [...] różnych podmiotów. W latach 2011-2012 (w związku z kolejną zmianą posiadacza) zostały zadeklarowane przez T.A. spółka z o. o., ponadto działki te od roku 2011 zostały zadeklarowane przez podmiot nie powiązany z P.M..

Dyrektor ARiMR wyjaśnił, że powyższe dane znane są organowi z urzędu i wnikają ze Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli (ZSZiK), który jest w dyspozycji ARiMR. Powyższe zestawienie w połączeniu z analizą osobową wymienionych podmiotów wskazuje, że w kolejnych latach grunty deklarowane były przez kolejne podmioty, natomiast przenoszenie posiadania poszczególnych działek było fikcyjne. Natomiast uprawą działek zajmowali się pracownicy wykonujący polecenia P.M., używający jego sprzętu. Z przedłożonego, w ramach postępowań o przyznanie płatności na poszczególne lata, rejestru działań agrotechnicznych wynika, że wykonawcą zabiegów agrotechnicznych na deklarowanych w ciągu kolejnych lat działkach ewidencyjnych była ta sama firma o nazwie N. [...]. Podkreślenia wymaga fakt, iż właścicielem firmy N. [...] jest P.M., która jest prowadzona w formie działalności gospodarczej. Firma P. M. wykonywała usługi (prace rolne) na rzecz podmiotów, w których P. M. jest wspólnikiem.

Z uwagi na opisaną wyżej strukturę własnościową i organizacyjną A. E. G. spółka z o.o. organ odwoławczy uznał przedstawione przez stronę dowody za niewiarygodne, nie świadczące o tym, że na działkach przez nią deklarowanych do płatności była prowadzona produkcja roślin. Nie świadczą o tym także załączone protokoły obmiaru produkcji roślinnej w gospodarstwie, gdzie opisuje się ilość siana, jednakże bez wskazania, skąd pochodzą, kiedy zostały zebrane, nadto jak zostały zużytkowanie po zbiorze. Powyższe wskazuje, że A. E.G. spółka z o.o. nie prowadziła samodzielnej działalności, będąc organizacyjnie, technicznie i osobowo powiązana z innymi podmiotami założonymi i prowadzonymi przez P.M.. Stanowiło to zorganizowane, celowe działanie zmierzające do obejścia regulacji dotyczących modulacji płatności. Grunty zgłoszone do płatności A.E.G. spółka z o.o. były zarządzane przez P. M. i stanowiły część posiadanego przez niego gospodarstwa rolnego.

W celu obejścia przepisów dotyczących modulacji płatności dokonał on sztucznego podziału gospodarstwa rolnego, tworząc podmioty faktycznie zarządzane przez niego, a formalnie występujące o płatności jako odrębni rolnicy. Takim podmiotem była także A. E.G. spółka z o.o. W konsekwencji należy odmówić stronie przyznania płatności rolnośrodowiskowej, w oparciu o § 2 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego w związku art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. i art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r.

Organ odwoławczy nie uwzględnił wniosków dowodowych strony zawartych w pismach o przesłuchanie świadków na okoliczność posiadania przez spółkę oraz prowadzenia gospodarstwa rolnego na jej odrębny rachunek, rzecz i ryzyko. Zgodnie bowiem z art. 78 § 2 K.p.a. organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania (§ 1), które nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy. Zdaniem organu ewentualne zeznania świadków nie miałyby znaczenia dla sprawy.

Należy bowiem odróżnić samodzielny byt A.E. G. spółka z o.o. jako osoby prawnej, utworzonej na podstawie odrębnych przepisów, od samodzielnego prowadzenia gospodarstwa rolnego, czego, jak wykazano powyżej, strona nie czyniła. A.E.G. spółka z o.o. mogła korzystać z odrębności podmiotowej na gruncie prawa cywilnego. Odrębność ta jednak nie jest równoznaczna z przyjęciem a priori, iż podmiot taki prowadził samodzielne gospodarstwo rolne. Natomiast nie wyklucza to prowadzenia innej działalności, jako że spółka z ograniczoną odpowiedzialnością może być zawiązana w jakimkolwiek celu dopuszczonym prawem. Przesłuchiwanie świadków nie ma znaczenia dla ustalenia faktycznego władztwa nad gruntem.

W konsekwencji należy uznać, że zgłaszanie przez stronę postępowania dowodu ze świadków miało na celu jednie przedłużenie postępowania. Organ może nie uwzględnić żądania przeprowadzenia dowodu, jeżeli ma to na celu przewleczenie sprawy.

Organ wskazał, że P.M. brał udział w załatwianiu wszystkich spraw poszczególnych spółek, związanych zarówno z bieżącym funkcjonowaniem gospodarstw, a także wszelkich spraw formalnych w kontaktach z ARiMR (co wynika chociażby z pism składanych przez niego w niniejszej sprawie, ale również w sprawie podmiotu przejmującego tj. T.A. spółka z o.o.), jak i w zakresie finansów (co potwierdza wskazany wykaz kont bankowych poszczególnych podmiotów sporządzony na podstawie danych ZSZiK). Wszystkie powołane wyżej okoliczności świadczą, że na moment wydawania decyzji pierwotnych decyzji, organy ARiMR nie były w stanie ustalić mechanizmu sztucznego tworzenia spółek w celu obejścia zasad modulacji. Spółka była w posiadaniu dokumentacji która wskazywała formalnie, że jest w posiadaniu zgłoszonych działek. Analiza, że w sprawie doszło do sztucznego podziału gospodarstwa w celu ominięcia modulacji możliwa była dopiero po analizie dokumentacji wszystkich spółek utworzonych prze Pana M. w latach 2007-2012, w tym analizy przekazywania poszczególnych działek rolnych między spółkami P.M., wykonywania prac na zlecenie spółek przez podmioty powołane przez P. M., analizy wszystkich numerów kont zgłoszonych przez spółki P. M. powołane w latach 2007-2012, tożsamość osób zawiązujących spółki.

Powyższe możliwe były dopiero po dokładnej analizie schematu działania na przestrzeni lat 2007-2012 w tym wniosków wszystkich powstałych spółek, co zobligowało organy ARiMR do wydania rozstrzygnięć z uwzględnieniem posiadanych informacji.

Organ odwoławczy podniósł, że organ wydając niniejszą decyzję wyjaśnił należycie stan faktyczny w sprawie, w oparciu o posiadany materiał dowodowy, który został zakomunikowany stronie, w tym w szczególności dane z ewidencji gruntów i innych rejestrów. Mają one charakter obiektywny i prawdziwy, w przeciwieństwie do osobowych źródeł dowodowych. Strona postępowania była wzywana w toku postępowania administracyjnego do złożenia dokumentów mogących świadczyć o odrębności gospodarstwa rolnego, m.in. wezwaniem z [...] stycznia 2013 r. Do dnia wydania decyzji przez organ I instancji, nie przedłożyła jednak właściwych dokumentów w sprawie.

Dyrektor ARiMR podzielił stanowisko organu I instancji, że aplikowanie o pomoc przez te same osoby w ramach kilkudziesięciu spółek kapitałowych i osobowych należy postrzegać jako skierowane na ominięcie kwotowego limitu dofinansowania przysługującego jednemu beneficjentowi. Natomiast wyodrębnienie spółek miało na celu obejście przepisów prawa związanych z ograniczeniami dotyczącymi maksymalnych kwot wsparcia. Zgromadzona dokumentacja w sprawie wykazała, że to P.M. prowadził gospodarstwo rolne, ponosił nakłady i czerpał z tego tytułu zyski, zaś gospodarstwo A.E. G. spółka z o.o. oraz T. A. spółka z o. o., zostały sztucznie utworzone w celu uzyskania wyższych płatności.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła D.A. sp. z o.o. z siedzibą w W. - następca prawny T.A. sp. z o.o. z siedziba w B., dalej jako "skarżąca"). Zarzuciła organom brak staranności przy zbieraniu dowodów, ustalaniu stanu faktycznego i popełnienie fundamentalnych błędów w ustaleniach faktycznych, oparcie o źle metodycznie zgromadzone dowody, błędną, arbitralną i dowolną ocenę materiału dowodowego, nie przeprowadzenie dowodów żądanych przez stronę oraz nieuzasadnione zastosowanie art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji WE 65/2011. Wniosła o uchylenie decyzji organów obydwu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Uzasadniając zarzuty skargi jej autor podkreślił, że wnioski dowodowe o przeprowadzenie dowodów osobowych złożone przez stronę w postępowaniu stanowią realizację prawa strony. Ciężar dowodu, który spoczywa na stronie nie oznacza, że organ z zasady nie ma obowiązku przeprowadzania na żądanie strony dowodów osobowych. Przesłuchania świadków stanowią usankcjonowany przez prawo środek dowodowy w postępowaniu administracyjnym. Jest oczywiste, że strona ze względu na sam charakter dowodu nie może tego dowodu przeprowadzić bez udziału organu. Wprowadzone w postępowaniach o płatności rolnicze odejście od pełnej realizacji zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 K.p.a. zwalnia organ jedynie od poszukiwania dowodów z własnej inicjatywy, w tym przeprowadzania dowodów osobowych z inicjatywy organu. Nie zwalnia natomiast z przeprowadzenia dowodów osobowych zawnioskowanych przez stronę. Przeprowadzenie dowodów osobowych było więc niezbędne.

Dla pełnego wyjaśnienia sprawy świadkowie winni być przesłuchani na okoliczności wymienione w pismach zawierających wnioski dowodowe w odniesieniu przede wszystkim do przekazującego gospodarstwo jak i odwołującej się spółki:

1. - posiadania przez spółkę przekazującą oraz prowadzenia samodzielnego gospodarstwa rolnego na jej odrębny rachunek, na rzecz i ryzyko spółki przekazującej gospodarstwo obejmującego przedmiotowe w sprawie grunty w roku 2011.
2. - na czyją rzecz, w czyim imieniu na czyje ryzyko prowadzone było gospodarstwo spółki, w czyim imieniu świadkowie podejmowali czynności prawne związane z działalnością spółki, prowadzeniem i zarządzaniem gospodarstwem spółki.

Skarżąca podkreśliła znaczenia przesłuchania w sprawie w charakterze świadka M.D. prezesa jednoosobowego zarządu spółki A. E. G. w 2011 r. (posiadacza i rolnika prowadzącego przedmiotowe gospodarstwo w roku 2011) - na wspomniane wyżej okoliczności, wobec nieprawdziwych, nie popartych żadnymi dowodami i nie znajdujących oparcia w stanie faktycznym sprawy twierdzeń organu.

Zdaniem skarżącej art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich oraz art. 5 ust. 3 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzania procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do działań wsparcia rozwoju obszarów wiejskich - w zakresie, w jakim są interpretowane przez organy obu instancji, jako podstawa do wydania decyzji o odmowie przyznania płatności - są niezgodne z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Akty te wprowadzają klauzule generalne obejścia prawa w odniesieniu do działań związanych ze wsparciem rozwoju obszarów wiejskich. Klauzule generalne nie znajdują rozwinięcia ani uszczegółowienia w żadnych dalszych przepisach prawa powszechnie obowiązującego na terytorium RP. Z tego też względu klauzule te powinny spełniać kryteria dopuszczalności posługiwania się tego rodzaju klauzulami w świetle wzorców konstytucyjnych, w tym szczególnie art. 2 Konstytucji RP.

Zwroty w rodzaju: "działania skierowane na pozyskiwanie korzyści", "sprzeczny z odpowiednimi celami", "sztuczne stworzenia warunków", "sprzeczne z celami systemu wsparcia" zdecydowanie nie pozwalają na przyjęcie, że "ich interpretacja orzecznicza będzie rzeczywiście jednolita i ścisła" oraz, że "z ich brzmienia nie będzie można wyprowadzić uprawnienia prawotwórczego organów stosujących". Wskazane wyżej wątpliwości potwierdza zaskarżona decyzja Dyrektora ARiMR, która w sposób dowolny wypełnia treść klauzul generalnych i de facto staje się podmiotem prawotwórczym. Autor skargi podkreślił, iż wypełniając treść klauzuli generalnych organy administracji publicznej ograniczyły się do wykazania zmian we władaniu określonymi gruntami, czego zresztą strona skarżąca nigdy nie podważała, zupełnie pomijając cel dokonywania tych zmian. Organy uznały, że skoro dokonywane były zmiany we władaniu gruntów, to a priori ich celem było ominięcie prawa, bez próby zbadania rzeczywistego celu tych zmian.

Świadczy o tym również bezpodstawne nieuwzględnienie przez organy wniosków dowodowych składanych przez stronę. Organ uniemożliwił tym samym stronie aktywny udział w postępowaniu i bezpodstawnie odrzucił wnioski dowodowe, wbrew art. 78 K.p.a. Strona nie mogłaby odnieść żadnej korzyści z przedłużenia postępowania, a wręcz przeciwnie, zależy jej na jak najszybszym rozstrzygnięciu sprawy.

Skarżąca podniosła, że decyzje oparto na błędnej wykładni artykułu art. 4 ust.8 rozporządzenia Komisji WE 65/2011. W świetle dokonanej przez Trybunał Europejski ETS w wyroku z dnia 12 września 2013 roku pod sygnaturą C - 434/12 wykładni artykułu 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji WE 65/2011 stanowisko organów nie może zasłużyć na aprobatę a sposób prowadzenia postępowania jest elementarnie wadliwy w stopniu wymagającym uchylenie skarżonych decyzji. Dla zastosowania normy art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 konieczne jest kumulatywne zaistnienie dwu okoliczności, które organ winien wykazać.

Po pierwsze, zaistnienia ogółu obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty, a po drugie, wystąpienia subiektywnego elementu w postaci woli uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań Unii poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek (punkty 29-31 wyroku). Co do elementu obiektywnego przez cele realizowane przez te uregulowania należy rozumieć odpowiednie zapisy określone w rozporządzeniu nr 1698/2005. Samo twierdzenie organu, iż beneficjent miał zamiar obejść ograniczenia określone w ustawodawstwie krajowym nie pozwala sama w sobie wykluczyć, że działalność wnioskodawcy przyczyni się do osiągnięcia celów zamierzonych przez rozporządzenie nr 1698/2005 (punkty 32-38 wyroku). Organ musi udowodnić wyłączny zamiar strony, ustalić tym samym jej wolę (punkty 41-43 wyroku).

Nie ma zaś wymogu prawa aby posiadanie gruntów polegało na związku z rzeczą na czas nieokreślony, wręcz przeciwnie ustawodawca skraca niezbędny czas władania - obecnie do 1 dnia. Artykuł 44 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 nakłada na rolników obowiązek utrzymania w swojej dyspozycji przez co najmniej 10 miesięcy działek odpowiadających kwalifikującemu się hektarowi. Co do zasady organ analizując wystąpienie ewentualnego "sztucznego" działania wnioskodawcy winien dać szanse stronom do wypowiedzenia się w kwestiach, które z samej natury rzeczy determinowane są właśnie przez wole strony.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasową argumentację i wniósł o oddalenie skargi.

W dniu [...] października 2014 r. wpłynęło pismo procesowe skarżącej, w którym podniosła, że samodzielną przesłanką wstępną skutkującą niezależnie koniecznością uchylenia skarżonej decyzji jest nie wykonanie przez organy związania oceną prawną zawartą w prawomocnym wyroku VIII SA/Wa 780/12 wydanym w sprawie. Sąd w ocenie prawnej zawartej w omawianym judykacie zawarł wyraźne stwierdzenia, że "Nie ma również żadnych przeszkód, aby do tego postępowania wstąpiła skarżąca". Stosownie bowiem do treści art. 25 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich istnieje możliwość dokonania przeniesienia realizowanego zobowiązania przez dotychczasowego wnioskodawcę na inny podmiot m.in. w razie zbycia całości lub części gospodarstwa rolnego. Nie wystąpił zaś w sprawie niniejszej żaden z trzech przypadków kiedy ocena prawna zawarta w orzeczeniu sądu administracyjnego utraciłaby moc wiążącą. Nie ma przypadku zmiany stanu prawnego, jeżeli to spowodowałoby, że pogląd sądu stanie się nieaktualny.

Organ bezkrytycznie opiera się na niezgodnych ze stanem faktycznym informacjach z ZSZiK. Wbrew twierdzeniom organu nie istnieje żaden wymóg prawa aby producenci będący osobami prawnymi zgłaszali ARiMR zmiany składu personalnego wspólników. Obowiązek taki nie został przewidziany ani przez ustawę o krajowym systemie ewidencji producentów, ani przez rozporządzenie wykonawcze do ustawy, ani nawet opublikowany wzór wniosku nie przewiduje zgłaszania składu wspólników. Organ jako jedyne źródło ustaleń przytacza dane i informacje zawarte w prawnie dopuszczalnym i koniecznym systemie ZSZiK. Tymczasem tam gdzie przedmiotem ustaleń jest skład organów czy skład kapitałowy osób prawnych niezbędne jest korzystanie z danych jawnego rejestru przedsiębiorców prowadzonego przez właściwe sądy gospodarcze KRS. Ani ZSZiK ani systemy ewidencji prowadzone na podstawie ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów nie zawierają danych do rzetelnego ustalenia składu organów czy zmian kapitałowych producentów rolnych będących osobami prawnymi.

Nie ma bowiem żadnego prawnego wymogu aby dane w rejestrach prowadzonych przez ARiMR były aktualizowane. Nie ma z zasady żadnego obowiązku do zgłaszania składu kapitałowego osób prawnych, a przy ustanowieniu i zgłoszeniu pełnomocnika w ogóle nie ma obowiązku ujawniania w agencyjnych rejestrach osób uprawnionych do reprezentacji. Organ przyjmując jednak złą metodykę źródła ustaleń doprowadza do ewidentnie błędnych ustaleń faktycznych. Inną kwestią jest, że organ musi mieć wolę dokonania rzetelnych ustaleń - czego również w niniejszej sprawie zabrakło.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem rozstrzygnięcia Sądu jest kwestia zgodności z prawem decyzji organów ARiMR w sprawie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowych na rok 2011. Odmowa przyznania wnioskowanych płatności nastąpiła wskutek dokonanych przez organy ustaleń, że skarżąca, w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia - sztucznie stworzyła warunki wymagane do otrzymania przedmiotowej płatności oraz nie była posiadaczem gruntów, do których płatność miała być dokonana. Powyższe zdaniem organów w oparciu o § 2 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego w związku art. 5 ust 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. i art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. oraz art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji WE nr 65/2011 podstawę do odmowy przyznania wnioskowanych płatności.

Wobec treści zarzutów należy określić w pierwszej kolejności ramy prawne zagadnień, na których tle powstał spór, to jest: kwestię rozumienia posiadania i kwestię wykładni ww. przepisów unijnych.

W myśl art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE EUROATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U. L312 z 23 grudnia 1995 r.) działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści.

Zgodnie zaś z art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji WE nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. UE L. 2011.25.8, dalej: "rozporządzenie Komisji WE nr 65/2011") nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów w odniesieniu do których stwierdzono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami wsparcia.

Zauważyć należy, że przepisy o płatnościach, zarówno tych bezpośrednich, jak i płatności rolnośrodowiskowych, nie zawierają definicji posiadania. Dlatego też należy posiłkować się rozumieniem tego pojęcia na gruncie przepisów prawa cywilnego (w szczególności art. 336 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r. poz. 121), przy zastrzeżeniu, że posiadanie w ujęciu cywilistycznym nie stanowi wystarczającej przesłanki do ubiegania się o płatności obszarowe. Pojęcie to należy bowiem interpretować w drodze wykładni celowościowej, z uwzględnieniem krajowych i wspólnotowych przepisów dotyczących płatności do gruntów i rozumieć je jako faktyczne użytkowanie gruntów rolnych. Tak rozumiane posiadanie ściśle wiąże się z produkcją rolną, czyli obligatoryjnie z rzeczywistym korzystaniem z rzeczy (gruntów rolnych, gospodarstwa rolnego). Za takim rozumieniem tego pojęcia, przemawia także fakt, że celem płatności (dopłat) jest dofinansowanie do produkcji rolnej, pomoc rolnikom, którzy rzeczywiście użytkują będące w ich posiadaniu grunty rolne, a nie tylko są formalnymi posiadaczami gruntów, co do których wnioskują o dopłaty.

Skoro ustawodawca wiąże przyznanie płatności bezpośrednich z utrzymaniem gruntów w dobrej kulturze, to nie sposób tego wymogu oddzielić od ich posiadania polegającego na faktycznym władaniu. Płatności mogą być przyznane zatem tym rolnikom, którzy samodzielnie decydują o rodzaju upraw, o dokonaniu zabiegów agrotechnicznych, zbieraniu plonów, a przy tym utrzymują grunty zgodnie z normami dobrej kultury rolnej przez określony czas. Oceniając posiadanie przez pryzmat faktycznego użytkowania należy mieć przy tym na uwadze różny charakter użytkowania różnych gruntów. Niewątpliwie inny jest zakres, intensywność użytkowania, typowych gruntów rolnych przeznaczonych pod uprawy zbożowe, warzywne czy owocowe, co wymaga wielu zabiegów agrotechnicznych o znacznej intensywności, związane jest z osiąganiem znacznych przychodów z jednostki powierzchniowej, a inna intensywność wykorzystywania łąk, zwłaszcza gdy nie jest na nich prowadzony wypas zwierząt, co przecież nie jest warunkiem ich użytkowania. Mając to na uwadze należy oceniać, czy dany podmiot faktycznie jest posiadaczem gruntów.

Posiadanie występuje przy równoczesnym istnieniu faktycznego elementu władania rzeczą (corpus possessionis) oraz psychicznego elementu (animus rem sibi habendi) rozumianego jako zamiar władania rzeczą dla siebie. Władztwo faktyczne musi być stanem trwającym przez przynajmniej określony czas (tu: czas adekwatny do sposobu użytkowania, z którym wiąże się prawo do uzyskania płatności), i polegać na możności korzystania rzeczy. Z kolei zamiar władania rzeczą dla siebie manifestuje się w obiektywnych działaniach podejmowanych przez posiadacza. W przypadku gruntów rolnych zatem, posiadaczem jest ten kto samodzielnie decyduje o rodzaju upraw, o dokonaniu zabiegów agrotechnicznych, zbieraniu plonów, a przy tym utrzymuje grunty zgodnie z normami dobrej kultury rolnej przez określony czas.

Psychiczny element posiadania jest więc bardzo istotny. W sposób prosty można odnosić ten element psychiczny do posiadania wykonywanego przez osoby fizyczne, bo przecież w ścisłym tego słowa rozumieniu nie można doszukiwać się psychiki u osób prawnych czy jednostek organizacyjnych takich jak spółki cywilne. Podmioty takie działają przez swoich reprezentantów, i to świadomość, wola tych reprezentantów musi być oceniana w kontekście istnienia zamiaru władania rzeczą dla siebie (animus rem sibi habendi). Dla określenia stanu woli reprezentantów jednostki organizacyjnej czy osoby prawnej konieczne jest więc ustalenie, czy wykonują oni posiadanie dla tej jednostki, czy też dla siebie lub dla innych jednostek. Nie jest przy tym możliwe określenie tego tylko na podstawie obiektywnych okoliczności, bez oceny subiektywnych zamiarów istniejących po stronie osób podejmujących działania w imieniu reprezentowanego podmiotu.

Przy czym ocena subiektywnych zamiarów nie musi się ograniczać tylko do deklaracji tych reprezentantów, ale również może brać pod uwagę rzeczywiste, obiektywne przejawy czy efekty ich działań. Niezbędna jest przy tym ocena wiarygodności deklaracji co do zamiarów reprezentantów w konfrontacji z obiektywnymi okolicznościami.

Wykazanie po stronie występującego o płatności beneficjenta braku posiadania gruntu, do którego dopłaty mają być dokonane, stanowi wystarczającą przesłankę do odmowy płatności.

Dopiero, gdy nie można wykluczyć posiadania, należy przejść do oceny, czy nie zachodzą inne przesłanki odmowy płatności, takie jak sztuczne tworzenie warunków do przyznania płatności, o jakich mowa w art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji WE nr 65/2011. To tworzenie sztucznych warunków nie jest prawnie zdefiniowane. Próba interpretacji tego przepisu była podjęta przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) w wyroku z 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12 Słynczewa siła EOOD przeciwko Izpylnitelen direktor na Dyrżawen fond 'Zemedelie' - Razplasztatelna agencja (publ: www.eur-lex.europa.eu).

W wyroku tym Trybunał orzekł, że:

1. 1) Artykuł 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji WE nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich należy interpretować w ten sposób, że przesłanki stosowania tego przepisu wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego. W ramach pierwszego z tych elementów do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). W ramach drugiego elementu do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z sytemu wsparcia EFRROW ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więzi prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami.
2. 2) Artykuł 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji WE nr 65/2011 należy interpretować w ten sposób, iż stoi on na przeszkodzie temu, by wniosek o płatność z systemu wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) został oddalony jedynie na tej podstawie, że projekt inwestycyjny, ubiegający się o skorzystanie z pomocy w ramach tego systemu, nie wykazuje niezależności funkcjonalnej lub że istnieje więź prawna między ubiegającymi się o taką pomoc, jednak przy braku uwzględnienia innych elementów obiektywnych rozpatrywanego przypadku.

Pogląd wyrażony w tym wyroku Sąd w składzie rozpoznającym tę sprawę w pełni akceptuje i uważa, że ma on do realiów tej sprawy zastosowanie jako zdefiniowanie sztucznych warunków. Przy czym w polskich realiach prawnych obowiązki nałożone tym wyrokiem na sąd krajowy należy przenieść na organy krajowe podejmujące decyzję o płatnościach, a ich wykonanie będzie podlegać kontroli sądowoadministracyjnej.

Przechodząc na grunt kontrolowanej sprawy zauważyć przede wszystkim należy, że jedyne źródło ustaleń organów to dane i informacje zawarte w Zintegrowanym Systemie Zarządzania i Kontroli (ZSZiK). Organy powołują się na dane, które są im znane niejako z urzędu, poprzez możliwość skorzystania z ww. systemu informatycznego. Zdaniem Sądu, fakt, że jak podnoszą organy system ten jest prawnie zatwierdzony, dopuszczalny i konieczny, nie oznacza jeszcze, że organy wydając swoje decyzje mogą jedynie poprzestać na danych jakie znajdują się w przedmiotowym systemie, nie rozpatrując innego materiału dowodowego niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy. Aby organ mógł powoływać się na dane z ZSZiK, winny one jednak znaleźć przede wszystkim stosowne odzwierciedlenie w aktach kontrolowanej przez Sąd sprawy administracyjnej. Innymi słowy, każde ustalenie organu wynikające z przedmiotowego systemu winno wynikać z dokumentów, które znajdują się w tych aktach.

Dopiero bowiem wówczas twierdzenia organów nie będą gołosłowne, a ich decyzje można uznać będzie za przekonywujące zgodnie z art. 11 K.p.a. (zasada przekonywania) i art. 107 § 3 K.p.a. (uzasadnienie decyzji). Jeśli zaś w aktach administracyjnych sprawy brak jest takich dokumentów - to ustalenia organów należy uznać za dowolne i arbitralne, a więc naruszające art. 80 K.p.a., tj. swobodną ocenę dowodów.

Zasada przekonywania, o której mowa w art. 11 K.p.a. nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Powołana wyżej zasada obowiązuje zarówno w postępowaniu przed organem pierwszej, jak i drugiej instancji, którego obowiązkiem jest nie tylko kontrola kwestionowanego aktu, ale również ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy.

Powyższe jest o tyle istotne w niniejszej sprawie, że skarżąca w toku postępowania zarówno przed organami administracji, jak i w postępowaniu przed Sądem, zarzuca szereg błędnych ustaleń faktycznych organów, co w świetle przekazanego przez organ odwoławczy materiału dowodowego jest dla Sądu w zasadzie niemożliwe do zweryfikowania na podstawie akt administracyjnych niniejszej sprawy. Organy nie odnoszą się do szeregu ww. zarzutów co dodatkowo utrudnia tą weryfikację. Tym samym stwierdzić należy, że organy obu instancji nie przeprowadziły szczegółowego postępowania mającego na celu udowodnienie, iż rzeczywiście skarżąca spółka stworzyła sztuczne warunki, o których mowa w art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji WE nr 65/2011 do otrzymania płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu.

Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427, dalej jako "ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich"), z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba, że przepisy ustawy stanowią inaczej. Z ustępu 2 art. 21 ww. ustawy wynika, że w postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy, organ przed którym toczy się postępowanie:

1. 1) stoi na straży praworządności;
2. 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;
3. 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;
4. 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 K.p.a. nie stosuje się.

Z kolei ust. 3 art. 21 ww. ustawy stanowi, że strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2 są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Nie można do końca zgodzić się z argumentacją organów ARiMR, opartą na art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, że w sprawie, w której zarzuca się podmiotowi wnioskującemu o przyznanie płatności, ciężar dowodu dotyczący wykazania, że nie miało miejsce stworzenie przez niego sztucznych warunków o jakich mowa w art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji WE nr 65/2011 spoczywa tylko właśnie na tym podmiocie.

Zdaniem Sądu, to organy ARiMR winny udowodnić, że zamiarem danego podmiotu jest stworzenie "sztucznych warunków". To na organach, jako tych które chcą wywieść odpowiednie skutki prawne powstałe wskutek takiej sytuacji ciąży obowiązek poszukiwania dowodów. Ustalenia takie winny zaś w sposób nie budzący żadnych wątpliwości wynikać ze zgromadzonego, a następnie rozpatrzonego przez organy materiału dowodowego jaki stanowi podstawę rozstrzygnięcia. W przeciwnym wypadku, ustalenia organów należy uznać za niekompletne i niewystarczające do wykazania stworzenia przez dany podmiot tzw. "sztucznych warunków" w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia, tj. otrzymania płatności.

Organy nie mogą też, tak jak uczyniły to w niniejszej sprawie, z jednej strony przerzucać ciężar dowodu na skarżącą jako stronę postępowania, a z drugiej strony kwestionować potrzebę przeprowadzenia wnioskowanych przez nią dowodów, czy wręcz stwierdzając, że nie mają one znaczenia dla sprawy i służą jedynie przewleczeniu postępowania.

Zauważyć należy, co wydaje się istotnym w niniejszej sprawie, że dotyczy ona płatności rolnośrodowiskowych za 2011 r., o którą ubiegała się osoba prawna, podmiot prawa handlowego - spółka z ograniczoną odpowiedzialnością. Słusznie zauważa skarżąca, że w polskim systemie prawnym obowiązuje zasada odrębności podmiotów posiadających osobowość prawną, a tym samym przy badaniu stworzenia przez dany podmiot, w tym przypadku spółki z o.o., "sztucznych warunków" o których mowa w art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji WE nr 65/2011 organy winny szczegółowo zbadać kwestie kapitałowe i osobowe wnioskującego podmiotu, czego jednak nie uczyniły w niniejszej sprawie.

W ocenie Sądu, organy winny wyjaśnić, czy podmiot wnioskujący o przyznanie płatności za 2011 r. samodzielnie prowadził działalność rolniczą i mógł być uznany za rolnika w rozumieniu § 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. W tym zakresie organy również nie poczyniły jednak wystarczających ustaleń, a tym samym nie stały na straży praworządności i nie rozpatrzyły w wyczerpujący sposób całego materiału dowodowego, czym uchybiły art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich.

Organy nie wyjaśniły również w przekonywujący sposób dlaczego za niewiarygodne uznały przedstawione przez skarżącą w toku postępowania dokumenty mające przemawiać za prowadzeniem przez nią samodzielnej działalności rolniczej. Okoliczność, że spółka prawa handlowego zlecała wykonywanie usług rolniczych innej firmie, której przedstawicielem był P.M. nie jest wystarczająca do uznania, że skarżąca nie prowadzi samodzielnie działalności rolniczej. Organy winny w sposób nie budzący żadnych wątpliwości wyjaśnić, czy spółka efektywnie i rzeczywiście korzystała z gruntów za użytkowanie których wnioskowała o przyznanie płatności.

W tym celu, jak słusznie wskazuje skarżąca, organy winny ustalić czy spółka użytkowała rolniczo wskazane przez siebie działki na własne ryzyko i rachunek, decydując poprzez swoje organy lub uprawnione osoby komu np. zlecić prace polowe, kiedy zasiać, zebrać plony, gdzie je sprzedać lub jak je wykorzystać, nadto czy miała ona również pełną swobodę w podejmowaniu decyzji o jakie konkretne dotacje ze środków unijnych występować. W celu ustalenia prowadzenia samodzielnie działalności rolniczej organy winny również wyjaśnić, czy skarżąca składała sprawozdania finansowe, które mogłyby to potwierdzić.

W związku powyższym, w ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie również za dowolne, a co najmniej za przedwczesne należy uznać stwierdzenie organów, że skarżąca nie prowadzi samodzielnej działalności, ale jest organizacyjnie, technicznie i osobowo powiązana z innymi podmiotami założonymi i prowadzonymi przez P. M. co stanowi zorganizowane, celowe działanie zmierzające do obejścia regulacji dotyczących modulacji płatności.

W ocenie Sądu, w sprawie, w której organy chcą wykazać stworzenie "sztucznych warunków", o których mowa art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji WE nr 65/2011 winny zgodnie z art. 75 K.p.a. dopuścić wszelkie możliwe dowody, które mogą przyczynić się do jej wyjaśnienia. Tym samym organ winien uwzględnić wnioski dowodowe składane przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego, w tym wniosek o przesłuchanie świadków na okoliczność posiadania przez spółkę oraz prowadzenia przez nią gospodarstwa rolnego na jej odrębny rachunek, rzecz i ryzyko. Organy powinny przy tym przyjąć rozumienie posiadania przez osobę prawną, takie jak wyżej przedstawił Sąd. Ocenę istnienia sztucznych warunków należy przeprowadzić zgodnie z wytycznymi Sądu, to jest w oparciu o wykładnię art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji WE nr 65/2011.

Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji, mając na względzie art. 21 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, stojąc na straży praworządności, winien dokonać ustaleń po wyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego w sprawie, a następnie wyjaśnić istotne, wskazane wyżej kwestie w prawidłowo sporządzonym, zgodnie z art. 11, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnieniu. Ustalenia organu winny zaś znaleźć odzwierciedlenie w aktach administracyjnych sprawy, tak aby Sąd miał możliwość dokonania ich weryfikacji.

Mając na względzie powyższe, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), Sąd orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

W punkcie drugim wyroku orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 461), bowiem skarżąca była reprezentowana w postępowaniu przed Sądem przez adwokata.