Uzasadnienie
Decyzją z 15 lutego 2022 r. znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: Kolegium, organ odwoławczy, SKO), po rozpatrzeniu odwołania H. B. (dalej: strona, skarżąca,) utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Z. z 5 listopada 2021 r., znak: [...] o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Zaskarżona decyzja Kolegium została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wnioskiem z 22 czerwca 2021 r. H. B. reprezentowana przez pełnomocnika wystąpiła o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem D. B., legitymującym się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w R. z 22.07.2020 r. nr [...] zaliczającym Go do znacznego stopnia niepełnosprawności na czas określony do dnia 31 lipca 2022 r. W orzeczeniu podano, że niepełnosprawność istnieje od 42 roku życia, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 5 marca 2014 r. Wniosek z 22.06.2021 r. zawierał też wniosek o uchylenie decyzji Burmistrza Z. z 4.11.2020 r. przyznającej skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy
Decyzją z 5 listopada 2021 r. organ I instancji odmówił H. B. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem D. B. Jako powód odmowy wskazano, iż zapis art. 17 ust. 1b ustawy z 28 listopada 2003 r. ustawy o świadczeniach rodzinnych przesądza, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeśli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.
W odwołaniu od decyzji pełnomocnik Skarżącej zarzucił naruszenie:
- • art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zw. z art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a., polegające na pominięciu celów ustawy i przyjęciu, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy zakres opieki sprawowanej przez skarżącą nie wymaga rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej pomimo, że osoba nad którą sprawuję opiekę została zaliczona do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym na stałe i jest niezdolna do samodzielnej egzystencji.;
- • przepisów prawa materialnego, przez błędną wykładnię art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych i niezasadne uznanie, że niepełnosprawność D. B. powstała po 18 roku życia i w związku z tym skarżącej jako jego opiekunowi nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne;
- • przepisów prawa materialnego, przez błędną wykładnię art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych z pominięciem okoliczności, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 roku o sygn. akt K 38/13, został on uznany za niekonstytucyjny w zakresie, w jakim różnicuje on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki przez co narusza to art. 190 ust. 1 Konstytucji RP.
Mając powyższe na uwadze strona wniosła na podstawie art.138 § 1 pkt 2 k.p.a., o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz orzeczenie co do istoty sprawy przez ustalenie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. od dnia 1.06.2021.
Pełnomocnik, w obszernym uzasadnieniu odwołania podniósł m.in., że Organ I instancji dokonał błędnej wykładni art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych z dnia 28 listopada 2003 roku pomijając okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.
W wyniku rozpatrzenia ww. odwołania, Kolegium Odwoławcze w R. w/w decyzją z 15 lutego 2022r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu SKO podniosło, że przedmiotowa sprawa rozpatrywana jest po raz drugi przez Kolegium w R. Decyzją z 11.10.2021 r. znak: [...] SKO uchyliło decyzję organu I instancji z 09.08.2021 r. znak: [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. SKO zobowiązało Organ I instancji do uzupełnienia materiału dowodowego, do dokonania ustaleń w zakresie faktycznie sprawowanej opieki przez Skarżącą nad niepełnosprawnym mężem oraz do ponownego przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego.
Następnie, w przypadku spełnienia warunków do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, w zakresie sprawowanej opieki przez Skarżącą, do wezwania Skarżącej o uchylenie decyzji przyznającej jej specjalny zasiłek opiekuńczy. Jednocześnie, SKO zaleciło organowi I instancji, aby ponownie rozpatrując sprawę podjął roztrzygnięcie z pominięciem tej części art. 17 ust. 1b ustawy, która – jak orzekł TK w wyroku z 21.10.2014 r sygn. akt K 38/13 w sposób niekonstytucyjny różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną.
Utrzymując w mocy decyzję z 5 listopada 2021r. SKO nie podzieliło stanowiska organu I instancji, stwierdzając wówczas, że Organ I instancji nie powinien przy rozpatrywaniu sprawy brać pod uwagę kryterium momentu powstania niepełnosprawności, gdyż obecnie nie uniemożliwia ono uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło bowiem przymiot konstytucyjności. Pomimo to, SKO wskazało, że zgromadzony materiał dowodowy w rozpatrywanej sprawie daje możliwość określenia, że istnieją przeszkody do przyznania Skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wnioskowanego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem. Jest nią m.in. pozostawanie w obrocie prawnym decyzji Burmistrza Z. z 4.11.2020 r znak: [...] o przyznaniu dla H. B. specjalnego zasiłku opiekuńczego. Kolegium podkreśliło, że wezwało pełnomocnika do złożenia do akt sprawy decyzji właściwego organu o uchyleniu od dnia 1 czerwca 2021 r w/w decyzji Burmistrza Z., przy czym pouczyło pełnomocnika, że w sytuacji nie przekazania żądanej decyzji Burmistrza w określonym terminie, nie będzie mogło pozytywnie rozpatrzeć sprawy o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 czerwca 2021 r i przyzna je dopiero od dnia 1 listopada 2021 r. SKO wskazało, że w odpowiedzi pełnomocnik H. B. przekazał decyzję Burmistrza Z. z 1 grudnia 2021 r. o przyznaniu Skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego od 1 listopada 2021 r do 31 lipca 2022 r. Mimo wezwania Kolegium, nie dość, że nie przekazano decyzji uchylającej, to dodatkowo przekazano decyzję przyznającą świadczenie na dalszy okres. SKO uznało, że Skarżąca dokonała w ten sposób wyboru świadczenia.
Na powyższe rozstrzygnięcie pełnomocnik skarżącej wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając:
- 1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
o art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez jego błędną interpretację i uznanie, że pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego przez skarżącą stanowi negatywne kryterium do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego, o art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez jego błędną interpretację i pominięcie, iż w razie zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego osoba uprawniona ma prawo wyboru jednego ze świadczeń,
2. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy przez błędną wykładnię, tj: o art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 77 k.p.a. przez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i niezasadne uznanie, że na dzień wydawania decyzji przez SKO w R. skarżąca pobierała specjalny zasiłek opiekuńczy, podczas gdy decyzją z dnia 1 lutego 2022r. Burmistrz Z. uchylił od dnia 1 lutego 2022r. jej specjalny zasiłek opiekuńczy.
Stawiając powyższe zarzuty pełnomocnik wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, ustalenie na rzecz skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego od 1 dnia czerwca 2021r oraz zwrot kosztów przedmiotowego postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego.
W uzasadnieniu pełnomocnik podkreślił, że organ błędnie przyjął, że sam fakt pobierania przez skarżącą specjalnego zasiłku opiekuńczego skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Organ I instancji w zaskarżonej w całości decyzji dokonał więc błędnej wykładni art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawo o świadczeniach rodzinnych i niesłusznie uznał, że pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego przez skarżącą stanowi negatywne kryterium do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. Według pełnomocnika pominięto również fakt, że w razie zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz zasiłku dla opiekuna osoba uprawniona ma prawo wyboru jednego ze świadczeń. Ponadto, pełnomocnik podkreślił, że na dzień wydawania decyzji przez SKO skarżąca nie pobierała już specjalnego zasiłku opiekuńczego, co według pełnomocnika zostało przeoczone przez organ.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 655 t.j., dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za zasadną niezależnie od argumentacji skargi.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Ust.
- 5. Świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli:
- 1) osoba sprawująca opiekę:
- a) ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym,
- b) ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów.
W sprawie niniejszej nie ma sporu co do tego, że co do zasady skarżąca spełnia warunki określone w art. 17 u.ś.r. uprawniające Ją do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżąca sprawuje opiekę nad mężem, wobec którego wydane zostało orzeczenie o znacznych stopniu niepełnosprawności, a nadto strona w związku ze sprawowaną opieką nie podejmuje zatrudnienia. Zasadnie również organ odwoławczy przyjął, że wobec treści wyroku TK z 21 października 2014 r. w sprawie K 38/13 brak było podstaw do odmowy przyznania Skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z tego tylko powodu, że nie został spełniony jeden z warunków określonych w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Stosownie do jego treści świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Przepis ten w części stanowiącej podstawę orzeczenia organu I instancji utracił walor konstytucyjności, a zatem nie może być stosowany.
Istotną kwestią, która jest sporna w niniejszej sprawie jest zbieg prawa do świadczeń – w tym przypadku prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, który został przyznany skarżącej oraz żądanego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Według organu odwoławczego pobieranie w jednym czasie dwóch świadczeń opiekuńczych związanych ze sprawowaniem opieki nad tą samą osobą stanowi przesłankę negatywną do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, w związku z czym organ odwoławczy wezwał pełnomocnika do złożenia do akt sprawy decyzji o uchyleniu przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy decyzji z 4 listopada 2020 r. Pełnomocnik nie przekazał żądanej decyzji, a przekazał decyzję przyznającą specjalny zasiłek opiekuńczy na dalszy okres, tj. od 1 listopada 2021 r. do 31 lipca 2022 r. SKO uznało zatem, że skarżąca dokonała w ten sposób wyboru świadczenia, o jakim mowa w art. 27 ust. 5 pkt 2 i 3. W ocenie Sądu, konstatacja ta nie jest prawidłowa.
Nie można bowiem tracić z pola widzenia faktu, że jednocześnie Skarżąca w dacie 18.11.2021 r. złożyła odwołanie od decyzji odmawiającej jej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Nie cofnęła też swego pierwotnego wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z wnioskiem o uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy. Jak wynika z kopii decyzji z 1.12.2021 r. Burmistrza Z. dotyczącej specjalnego zasiłku opiekuńczego decyzję wydano na wniosek Skarżącej z 17.11.2021 r., (brak jest załączonych stosownych akt administracyjnych na tę okoliczność), a więc złożonym po kolejnej odmownej decyzji organu I instancji. W sytuacji złożenia przez Skarżącą dwóch wykluczających się wniosków, to Skarżąca reprezentowana przez swojego pełnomocnika winna wypowiedzieć się który wniosek popiera, zaś organ nie był uprawniony do dokonania wyboru wniosku za Skarżącą i to wyboru mniej korzystnego dla strony.
W państwie prawa nie do przyjęcia jest bowiem sytuacja, w której osoba spełniająca warunki do uzyskania jednocześnie kilku różnych świadczeń z pomocy społecznej, otrzymuje świadczenie mniej korzystne, zwłaszcza, gdy tak jak w niniejszej sprawie, mogła dokonać wyboru świadczenia bardziej korzystnego. Składając odwołanie od niekorzystnej decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego po dacie złożenia wniosku (o ile taki wniosek istotnie był) Skarżąca także wyraziła swoje stanowisko popierające wniosek z 22.06.2021 r. Niezrozumiałe jest też żądanie skierowane do strony przez SKO do złożenia decyzji o uchyleniu decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego. Strona może bowiem jedynie wnioskować o wydanie decyzji o określonej treści, zaś decyzję wydaje stosowny organ administracji publicznej.
Sąd zwraca uwagę, że kwestie dotyczące proceduralnych możliwości realizacji uprawnienia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r. były już wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych. I tak np. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 300/19 (Lex nr 2677670) wskazał: "Dla uniknięcia zbiegu świadczeń (dopuszczalny jest zbieg uprawnień, ale nie kumulatywne pobieranie świadczeń) możliwe jest wydanie decyzji ustalającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego pod warunkiem zrzeczenia się ustalonego już zasiłku dla opiekuna. Fakt uzyskiwania przez stronę zasiłku dla opiekuna nie może być zatem przeszkodą do przyznania wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego w stosunku do tej samej osoby podopiecznej. W sytuacji zbiegu po stronie tego samego podmiotu uprawnień do obydwu tych świadczeń znajduje bowiem zastosowanie przepis art. 27 ust. 5 u.ś.r.".
W ocenie NSA, nie zachodzi konieczność uprzedniej rezygnacji z przyznanego już świadczenia, tj. jeszcze przed rozstrzygnięciem co do drugiego świadczenia objętego zbiegiem, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r. Zdaniem NSA organ powinien przedsięwziąć takie czynności aby strona mogła skorzystać z prawa wyboru i nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie, powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać. Winien więc rozważyć możliwość jednoczesnego przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i uchylenia, w tym przypadku decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy, czy też nawet rozstrzygnięcie o tych uprawnieniach w jednej decyzji. NSA wskazał, że to ostatnie rozwiązanie opiera się na przyjęciu, że kwestia przedmiotowego wyboru, a tym samym i rezygnacji z zasiłku dla opiekuna, stanowi element faktyczny sprawy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co wskazuje na możliwość odpowiedniego załatwienia rezygnacji z zasiłku dla opiekuna w decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyrok NSA z 18 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1676/18, dostępny jw.). Nie można również pominąć możliwości stwierdzenia we właściwym trybie wygaśnięcia decyzji o przyznaniu zasiłku dla opiekuna.
Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią stanowisko Sądu wyrażone w niniejszym uzasadnieniu.
W tej sytuacji Skarżąca popierając żądanie z wniosku z 22.06.2021 r. poprzez konsekwentne składanie odwołań od niekorzystnych decyzji dokonała wyboru świadczenia. W tej sytuacji odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z powodu pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego jest niezasadna i narusza art. 27 ust. 5 ustawy zatem zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy.
Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art.145 § 1 pkt 1 a w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu decyzji organów obu instancji.
Stosownie do art.153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. W związku z powyższym, organy rozpoznając ponownie sprawę, zobowiązane są do uwzględnienia oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku. Rozpoznając sprawę organ I instancji powinien uwzględnić wnioski płynące z wyroku Trybunału Konstytucyjnego oraz treść oświadczenia skarżącego z dnia 13 listopada 2018 r., złożonego drogą pocztową w dniu 16 listopada 2018 r. W świetle dokonanego w oświadczeniu wyboru świadczenia pielęgnacyjnego, fakt pobierania specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego nie może być przeszkodą do przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego.
W celu zapewnienia realizacji zasady przewidzianej w art. art.17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy konieczne będzie w tej sytuacji cofnięcie skarżącej uprawnień do specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego od daty przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W orzecznictwie zaakceptowano także możliwość wyrównania w decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne różnicy między świadczeniami za okres wypłacania specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego mimo przysługiwania w tym okresie korzystniejszego świadczenia pielęgnacyjnego (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 października 2018 r. sygn. III SA/Kr 882/18).
W związku z uwzględnieniem skargi, Sąd na podstawie art. 200 p.p.s.a., zgodnie ze złożonym wnioskiem, zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania w wysokości 497 zł, w tym kwotę 480 zł tytułem kosztów wynagrodzenia pełnomocnika i kwotę 17 zł tytułem zwrotu kosztów opłaty skarbowej.