Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] czerwca 1997 r. Nr [...] Burmistrz Miasta S. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) nakazał A. i P. B. wykonanie czynności niezbędnych do doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie poprzez wykonanie od strony południowej ściany oddzielenia pożarowego wraz z obróbką blacharską według opracowanego projektu zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w terminie do [...] czerwca 1997r. Wcześniej stwierdził, że Inwestorzy w istotny sposób odstąpili od zatwierdzonego projektu budowlanego poprzez przesunięcie budynku w kierunku sąsiedniej działki na odległość 0.80 m od jej granicy.
Na skutek odwołania złożonego przez Z. K. decyzja ta była przedmiotem kilkakrotnej kontroli przez organ odwoławczy. Ostatecznie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2004r. Nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) uchylił w całości decyzję Burmistrza Miasta S. z dnia [...] czerwca 1997 r. Nr [...] i nakazał A. i P. B. dokonanie rozbiórki budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego przy ul. [...] w S., wybudowanego w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w pozwoleniu na budowę.
W uzasadnieniu swojej decyzji Organ drugiej instancji stwierdził, że usytuowanie przedmiotowego budynku narusza warunki określone w § 12 ust. 6 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Znajduje się on bowiem w odległości 0,8 m od granicy działki sąsiedniej, podczas gdy zgodnie z wyżej wymienionym rozporządzeniem dopuszczalne jest sytuowanie budynku w odległości mniejszej niż 3 m od granicy działki jednak nie mniejszej niż 1,5 m. Usytuowanie budynku w odległości 0,8 m jest zatem niezgodne z prawem i wyłącza możliwość zastosowania procedury doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. W związku z tym, jedyną właściwą decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego było nakazanie rozbiórki przedmiotowego budynku.
Na powyższą decyzję A. i P. B. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze podnieśli zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) poprzez zaniechanie wezwania inwestora do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę przed wydaniem decyzji wzywającej do doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem jest zdaniem Skarżących przedwczesne. Poza tym zarzucili, że decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego w oparciu o art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego może być wydana jedynie w terminie 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych.
Po rozpoznaniu tej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając, że nie jest zasadna wyrokiem z dnia 7 listopada 2005 r. oddalił skargę A. B. i P. B. W uzasadnieniu przytoczono dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie a następnie stwierdził, że bezspornym jest, iż inwestorzy realizując przedmiotową inwestycję dopuścili się istotnego odstępstwa od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę. W wydanym w granicach tej sprawy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 1997r. wskazano, że nałożenie na inwestorów obowiązku wykonania ściany oddzielenia pożarowego wraz z obróbką blacharską nie spowoduje doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Nie spowoduje bowiem, że budynek będzie znajdował się w odległości 1,5 m od granicy z działką sąsiednią. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny opierając się na treści art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) oraz stanowiącym jego odpowiednik art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.
Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270 ze zm.) stwierdził, że jest związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w powołanym wyroku NSA. W związku z tym, podzielił pogląd organu uznający, iż należało wydać decyzję nakazującą rozbiórkę budynku, gdyż nie jest możliwym doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z prawem. Poza tym, Sąd wskazał, że wymóg usytuowania budynku w odległości 1,5 m przewiduje § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.).
Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej P. B. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 stycznia 2007r. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu NSA wskazał, że rację ma wnoszący skargę co do tego, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu administracyjnego traci moc wiążącą w razie zmiany stanu prawnego. Moc wiążąca orzeczenia wydanego przez Naczelny Sąd Administracyjny dotyczy danej sprawy i jest związana z tożsamością stosunku prawnego, w związku z tym zmiana przynajmniej jednego z elementów stosunku prawnego: podmiotu, przedmiotu, uprawnienia lub obowiązku prawnego tworzy już nową sprawę. Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowi element stanu prawnego. Zmiana zaś stanu prawnego powoduje zmianę stosunku prawnego i tym samym prowadzi do powstania nowej sprawy, co w konsekwencji powoduje ustanie mocy wiążącej oceny prawnej. Poza tym w uzasadnieniu wskazano, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, że nieaktualność, a co za tym idzie ustanie mocy wiążącej oceny prawnej powstaje w przypadku zmiany stanu prawnego, jeżeli spowoduje to, że pogląd sądu stanie się nieaktualny.
W kontekście tych uwag, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę wskazał, iż nie do zaakceptowania jest stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że ocena prawna wyrażona w wyroku NSA z 7 lipca 1998 r. zachowała w całości moc wiążącą. Niewątpliwie postępowanie w przedmiocie oceny skutków odstępstwa od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę winno w dalszym ciągu być prowadzone w trybie i na zasadach określonych w art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Jednakże nakaz wynikający z intertemporalnego przepisu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888) bezpośredniego stosowania nowych przepisów odnosił się nie tylko do przepisów ustawy, ale również wydanych na podstawie upoważnień zawartych w ustawie przepisów wykonawczych, w tym techniczno-budowlanych.
W dacie wydania przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zaskarżonej decyzji nie obowiązywało już rozporządzenie z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych. Utraciło bowiem moc z dniem 16 grudnia 2002 r. z chwilą wejścia w życie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.)
W rezultacie ani organ, ani sąd nie byli w całości związani oceną prawną zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 1988 r. Ocenę skutków odstępstwa inwestorów od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę, w tym zagadnienia usytuowania budynku na działce nr [...] w S. przy ul. [...] i możliwość doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem, należało dokonać biorąc również pod uwagę treść rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W tej sytuacji należy uznać, że niedokonanie oceny skutków odstępstwa, także biorąc pod uwagę obowiązujące w dacie orzekania przepisy techniczno-budowlane w zakresie usytuowania budynków na działce budowlanej mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazał również, że w toku całego postępowania stwierdzono jedynie odstępstwo polegające na wybudowaniu budynku, którego ściana bez otworów okiennych i drzwiowych została zlokalizowana w odległości 0,80 m zamiast 1,5 m od granicy z działką sąsiednią. Nie stwierdzono natomiast, aby inwestorzy w inny istotny sposób odstąpili od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę.
Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna chociaż z innych powodów niż zostały w niej wymienione.
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 ustawy P.p.s.a. sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a.).
Badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy, Sąd doszedł do przekonania, iż skarga winna być uwzględniona.
Zgodnie z treścią art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Przewidziane w tym przepisie związanie wykładnią prawa dotyczy zarówno oceny w zakresie przepisów materialnoprawnych, jak i norm postępowania. Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa istnieje tylko wówczas, gdy stan faktyczny ustalony w wyniku ponownego rozpoznania sprawy zmienił się tak istotnie, że nie mają do niego zastosowania przepisy interpretowane przez Naczelny Sąd Administracyjny, a ponadto w przypadku zmiany stanu prawnego po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 191). Stanowisko takie jest również prezentowane w orzecznictwie sądowoadministarcyjnym. I tak w wyroku z dnia 14 maja 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że,,Wojewódzki sąd administracyjny może odstąpić od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa jedynie w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności, jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny, jak również w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, zmienił się stan prawny." LEX nr 503177
Odnosząc przywołane wyżej unormowania do realiów rozpatrywanej sprawy, orzekający ponownie w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie został związany wykładnią wyrażoną w motywach wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2007 r. (II OSK 169/06), albowiem w okolicznościach tej sprawy nie zaistniały wymienione wcześniej przesłanki umożliwiające odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z tego powodu wszystkie rozważania na temat legalności zaskarżonej decyzji muszą być rozpatrywane w oparciu o stanowisko wyrażone przez Sąd wyższej instancji.
W uzasadnieniu wyroku kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny ocenił, iż Sąd Administracyjny pierwszej instancji niesłusznie uznał, że ocena prawna wyrażona w wyroku NSA z 7 lipca 1998 r. zachowała w całości moc wiążącą w rozpoznawanej sprawie. Przytaczając za Naczelnym Sądem Administracyjny należy stwierdzić, że nakaz wynikający z intertemporalnego przepisu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888) bezpośredniego stosowania nowych przepisów odnosił się nie tylko do przepisów ustawy, ale również wydanych na podstawie upoważnień zawartych w ustawie przepisów wykonawczych, w tym techniczno-budowlanych. W dacie wydania przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zaskarżonej decyzji nie obowiązywało już rozporządzenie z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych. Utraciło bowiem moc z dniem 16 grudnia 2002 r. z chwilą wejścia w życie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.)
W rezultacie ani organ, ani sąd nie byli w całości związani oceną prawną zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 1988 r. Ocenę skutków odstępstwa inwestorów od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę, w tym zagadnienie usytuowania budynku na działce nr [...] w S. przy ul. [...] i możliwość doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem, należało dokonać biorąc również pod uwagę treść rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W tej sytuacji należy uznać, że niedokonanie oceny skutków odstępstwa, także biorąc pod uwagę obowiązujące w dacie orzekania przepisy techniczno-budowlane w zakresie usytuowania budynków na działce budowlanej mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Należy tez wskazać organowi II instancji, że zgodnie z uwagą zawartą w uzasadnieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego w toku całego postępowania stwierdzono jedynie odstępstwo polegające na wybudowaniu budynku, którego ściana bez otworów okiennych i drzwiowych została zlokalizowana w odległości 0,80 m zamiast 1,5 m od granicy z działką sąsiednią. Nie stwierdzono natomiast, aby inwestorzy w inny istotny sposób odstąpili od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę. Rozważenia wymaga zatem zasadność rozbiórki całego obiektu.
W tym stanie rzeczy uznać należy, że stwierdzone uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem należało, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., uchylić zaskarżoną decyzję. Ponownie rozpoznając sprawę organ dokona wszechstronnej oceny zebranego materiału dowodowego oraz wyda rozstrzygnięcie w oparciu o właściwe przepisy prawne oraz uwzględni wyrażony w niniejszym uzasadnieniu pogląd prawny.
Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 152 i art. 200 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji.