Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 16 września 2020 r., sygn. akt VIII SA/Wa 347/20

Uzasadnienie

Rada Miejska w G. (dalej: Rada Miejska, organ), działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, dalej: u.s.g.) w związku z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r. poz. 250, dalej: u.u.c.p.g.), w dniu [...] czerwca 2016 r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy G. (dalej: regulamin, uchwała).

Pismem z [...] marca 2020 r. Prokurator Rejonowy w G. (dalej: Prokurator, skarżący) wniósł skargę na powołaną uchwałę, którą następnie zmodyfikował w piśmie z [...] września 2020 r. Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa, tj.:

1. 1) art. 2 Konstytucji RP polegającym na określeniu w §5 podwójnej daty jej wejścia w życie;
2. 2) art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. oraz §118 i 137 w zw. z §143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2016 r., poz. 283, dalej: Z.t.p.) poprzez zamieszczenie w §2 regulaminu definicji pojęć, także definicji pojęć uregulowanych w aktach wyższego rzędu w sytuacji, gdy w art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. brak jest upoważnienia dla prawodawcy miejscowego do definiowania jakichkolwiek pojęć, jak również powtarzania definicji zamieszczonych w aktach prawnych wyższego rzędu;
3. 3) art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. poprzez uregulowanie w §5 ust. 2 regulaminu sposobu postępowania z gruzem budowlanym, co wykracza poza delegację ustawową;
4. 4) art. 7 i 94 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. poprzez wprowadzenie w § 5 ust. 3 regulaminu obowiązku przekazywania wyeksploatowanych pojazdów mechanicznych do stacji demontażu w sytuacji, gdy obowiązek ten wynika z przepisu rangi ustawowej, a mianowicie art. 18 ustawy z 29 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. z 2019 r., poz. 1610 t.j.);
5. 5) art. 7 i 94 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. poprzez uregulowanie w § 5 ust. 4 regulaminu sposobu postępowania z odpadami niebezpiecznymi zawierającymi azbest w sytuacji, gdy materia ta została uregulowana w ustawie z 19 czerwca 1997 r. o zakazie stosowania wyrobów zawierających azbest (Dz. U. z 2017 r., poz. 2119 t.j.);
6. 6) art. 4 ust. 2 pkt 1c u.u.c.p.g. poprzez jego niezrealizowanie w §6 ust. 2 regulaminu. Wprowadzenie dodatkowego obowiązku posypywania chodnika piaskiem nie znajduje oparcia we wskazanym upoważnieniu;
7. 7) nałożenie w §7 regulaminu, bez upoważnienia ustawowego, na właścicieli nieruchomości zabudowanych faktycznie korzystających z nieruchomości sąsiednich obowiązek utrzymywania wykorzystywanych części nieruchomości w czystości i porządku;
8. 8) niezrealizowanie w §8 regulaminu dotyczącego mycia i napraw pojazdów w sposób prawidłowy upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit d u.u.c.p.g.;
9. 9) wprowadzenie w §16 regulaminu, bez upoważnienia ustawowego, obowiązku udokumentowania przez właściciela nieruchomości faktycznej ilości wytworzonych nieczystości ciekłych;
10. 10) niezrealizowanie w §19 regulaminu delegacji przewidzianej w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p.g. i pozostawanie w sprzeczności z zasadą przyzwoitej legislacji wynikającej z art. 2 Konstytucji RP.
11. 11) pozostawanie w sprzeczności z zasadą przyzwoitej legislacji przewidzianego w §20 ust.1 regulaminu obowiązku stałego i skutecznego dozoru nad utrzymywanymi zwierzętami;
12. 12) wprowadzenie w §21 regulaminu, bez upoważnienia ustawowego, wymogu uzyskania zezwolenia na utrzymanie psa rasy uznawanej za agresywną pomimo, że materia ta została uregulowana w art. 10 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2020 r., 638 t.j.);
13. 13) wprowadzenie w §22 ust. 1 regulaminu bezwzględnego obowiązku wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu;
14. 14) naruszenie w §22 ust. 3 regulaminu art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p.g. poprzez nałożenie obowiązku oznaczenia nieruchomości ostrzeżeniem w przypadku, gdy zwolniono psa z uwięzi;
15. 15) unormowanie w §23 regulaminu sposobu postępowania ze zwierzętami bezdomnymi pomimo, że materia ta uregulowana została w ustawie z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt;
16. 16) unormowanie w §24 kwestii dotyczących unieszkodliwiania padłych zwierząt;
17. 17) naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 7 u.u.c.p.g. poprzez niezrealizowanie w sposób prawidłowy w §25 regulaminu delegacji z niego wynikającej, poprzez nieokreślenie wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, wprowadzenie ogólnego zakazu chowu zwierząt na terenach oznaczonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego jako wyłączone z produkcji rolniczej oraz posłużenie się nieostrym pojęciem "sąsiedztwa";
18. 18) naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 8 u.u.c.p.g. poprzez niezrealizowanie w sposób prawidłowy w §26-29 regulaminu delegacji z niego wynikającej poprzez niewyznaczenie terminów deratyzacji, dokonanie niedopuszczalnej subdelegacji obowiązków organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego na organ wykonawczy, określenie bez upoważnienia ustawowego podmiotów obowiązanych do przeprowadzenia deratyzacji i do poniesienia kosztów jej przeprowadzenia;
19. 19) zamieszczenie w §30 ust. 1 regulaminu, bez upoważnienia ustawowego, normy kompetencyjnej uprawniającej organ wykonawczy gminy do sprawowania nadzoru nad realizacją obowiązków wynikających z regulaminu;
20. 20) umocowanie w §30 ust. 2 regulaminu, bez upoważnienia ustawowego, organu wykonawczego gminy oraz jej pracowników do podejmowania czynności na podstawie Kodeksu wykroczeń w sytuacji, gdy przepisy Kodeksu wykroczeń mają charakter materialny, a nie procesowy, skutki naruszenia przepisów regulaminu uregulowane zostały w u.u.c.p.g., a postępowanie w tym zakresie toczy się na podstawie ustawy Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia.

Wskazując na powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej oddalenie, prezentując odmienne od skarżącego rozumienie unormowania kwestionowanych przepisów regulaminu. Wskazano także, że zaskarżona uchwała została uchylona uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia [...] czerwca 2019 w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy G..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2020 r. poz. 2325 t.j., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Do aktów takiego rodzaju należy zaliczyć zaskarżoną w niniejszej sprawie przez Prokuratora uchwałę.

Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Z treści art. 40 ust. 1 u.s.g. wynika, że gmina ma prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na jej obszarze na podstawie upoważnień ustawowych. Oznacza to, że jeżeli podstawą aktu prawa miejscowego (uchwały) jest upoważnienie ustawowe, rada gminy nie może w żaden sposób wystąpić poza przedmiotowe granice upoważnienia zawartego w ustawie. Przekroczenie upoważnienia ustawowego stanowi istotne naruszenie prawa, stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności podjętego aktu.

Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, publ. Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, publ. Lex nr 25639).

Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy zwrócić uwagę na zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), są aktami normatywnymi niższego rzędu, które powinny być zgodne z aktami prawnymi wyższego rzędu. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego.

Przepisy tego aktu nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, zaś ich treść może być tylko i wyłącznie wykonywaniem przepisów ustawy. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 24 listopada 2010 r., II SA/Bd 1183/10, wyrok WSA w Olsztynie z 17 sierpnia 2017 r., II SA/Ol 513/17, oba publ. CBOSA).

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowił art. 4 ust. 1 u.u.c.p.g., który upoważnia radę gminy do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie określonym w art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1. 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:
2. a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,
3. b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,
4. c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;
5. 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:
6. a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,
7. b) liczby osób korzystających z tych pojemników;
8. 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;
9. 4) (uchylony)
10. 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;
11. 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;
12. 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;
13. 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Przyznane radzie gminy kompetencje do uchwalenia przedmiotowego regulaminu ograniczone zostały do ustalenia w nim jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy i w zakresie ściśle określonym w ustawie. Jeżeli katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania, jest zamknięty, to organ ten może dokonywać regulacji prawnych tylko w takim zakresie, w jakim został do tego upoważniony. Elementy wskazane w art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. mają charakter obligatoryjny i wyczerpujący; nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z 8 listopada 2012 r., II OSK 2012/12; wyrok WSA we Wrocławiu z 30 listopada 2006 r., II SA/Wr 527/06; wyrok WSA w Rzeszowie z 23 października 2007 r., II SA/Rz 59/07; wyrok WSA w Olsztynie z 17 sierpnia 2017 r., II SA/Ol 513/17, wszystkie wyroki publ. CBOSA).

Postanowienia regulaminu, jako aktu prawa miejscowego, nie mogą wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia unormowanego w art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g., być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa oraz powtarzać regulacji zawartych w tych przepisach, ani też formułować ustanawianych w nim nakazów lub zakazów w sposób niejasny lub niejednoznaczny. Naruszenie któregokolwiek z tych wymogów będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego przepisu. Takie wady legislacyjne są traktowane jako przypadki istotnego naruszenia prawa (por. wyrok NSA z 30 września 2009 r., II OSK 1077/09, publ. CBOSA).

Wyjaśnić w tym miejscu również należy, że według Zasad techniki prawodawczej w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, przy czym nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej (por. § 118 w związku z § 137 Z.p.t.)

Jakakolwiek modyfikacja przepisu ustawowego przez akt prawa miejscowego jest niedopuszczalna i uznawana w orzecznictwie za naruszenie prawa powodujące nieważność aktu (por. wyrok WSA w Poznaniu z 30 czerwca 2011 r., IV SA/Po 431/11; wyrok WSA w Poznaniu z 10 grudnia 2014 r., IV SA/Po 746/14; wyrok WSA w Łodzi z 13 sierpnia 2014 r., II SA/Łd 515/15, wyrok WSA w Warszawie z 10 sierpnia 2017 r., VIII SA/Wa 265/17, wszystkie wyroki publ. CBOSA).

Przechodząc na grunt zaskarżonej uchwały Sąd podziela zarzuty Prokuratora w kształcie zmodyfikowanym w piśmie z [...] września 2020 r. W § 5 uchwały Rada Miejska postanowiła, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa M., z mocą obowiązującą od dnia 1 sierpnia 2016 r. W istocie przedmiotowa uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa M. 6 lipca 2016 r. pod pozycją 5999, co oznacza, że zgodnie z pierwszą częścią ww. przepisu weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, tj. 21 lipca 2016 r. Natomiast zgodnie z drugą częścią § 5 uchwała obowiązuje od dnia 1 sierpnia 2016 r.

W ocenie Sądu treść § 5 zaskarżonej uchwały jest wewnętrznie sprzeczna. Niewątpliwie określenia użyte przez organ: "wchodzi w życie" (...) "z mocą obowiązującą od" są synonimiczne (tożsame). Tak określony termin promulgacji przez wskazanie dwukrotnej daty wejścia w życie uchwały narusza istotnie treść art. 2 Konstytucji RP, jak również art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n. Uchwała nie może bowiem wejść w życie bez uzyskania przez nią mocy obowiązującej i odwrotnie – uzyskanie mocy obowiązującej oznacza wejście ustawy w życie (por. wyrok WSA w Warszawie z 27 lutego 2019 r., VIII SA/Wa 883/18, wyrok NSA z 27 listopada 2019 r., II FSK 1271/19, oba publ. cbosa). Zdaniem Sądu trafnie w skardze zarzucono, że regulacja zawarta w § 5 zaskarżonej uchwały stanowi istotne naruszenie prawa, ponieważ zawiera w sobie dwie sprzeczne ze sobą normy prawne.

Należy zgodzić się z Prokuratorem także co do tego, że Rada Miejska wprowadzając w § 2 regulaminu słowniczek określonych w nim pojęć istotnie naruszyła art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. oraz § 118 oraz § 137 w związku z § 143 Z.t.p. Wynikający bowiem z art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. zakres upoważnienia do określenia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy nie obejmuje uprawnienia rady gminy do formułowania w regulaminie jakichkolwiek pojęć ich dotyczących. Brak upoważnienia rady w tym zakresie oznacza zakaz powtarzania w regulaminie definicji ustawowych, modyfikacji przepisów ustawowych, tworzenia w regulaminie na jego potrzeby własnych definicji pojęć, jak i ustalania znaczenia określeń ustawowych. Niezgodność z prawem dokonywania powtórzeń w regulaminie definicji ustawowych, jest ponadto uzasadniona okolicznością, że interpretacja takiego pojęcia w kontekście uchwały, w której go powtórzono, może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy.

W ramach określonego w § 2 słowniczka pojęć organ nie tyko zawarł definicje pojęć wcześniej już zdefiniowanych w ustawach, w tym w ustawie upoważniającej (np. pojęcie właścicieli nieruchomości, stacji zlewnych, zbiorników bezodpływowych), ustawie z 14 grudnia 2012 r. o odpadach - Dz. U. z 2013 r. poz. 21 z późn. zm. (np. pojęcie odpadów, odpadów komunalnych, nieczystości ciekłych), ustawie z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - Dz. U. z 2016 r. poz. 380 t.j. z późn. zm. (np. pojęcie nieruchomości, przedsiębiorcy), ustawie z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - Dz. U. z 2016 r. poz. 290 t.j. z późn. zm. (np. pojęcie budynku mieszkalnego jednorodzinnego), ustawie z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - Dz. U. z 2013 r. poz. 856 t.j. z późn. zm. (np. pojęcie zwierząt bezdomnych, zwierząt domowych, zwierząt gospodarskich), czy rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 t.j. (np. budynku zamieszkania zbiorowego, budynku użyteczności publicznej), ale ponadto utworzył na użytek zaskarżonej uchwały własne definicje pojęć, którymi posługuje się ustawa upoważniająca (np. pojęcie ustawy, właścicieli nieruchomości). Należało zatem uznać za niezgodne z prawem utworzenie w § 2 przedmiotowego regulaminu słowniczka pojęć, a przez to istotne naruszenie art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g.

Za słuszne Sąd uznał również zarzuty Prokuratora w odniesieniu do § 5 ust. 2 regulaminu w zakresie dopuszczenia zagospodarowania drobnego gruzu budowlanego do utwardzenia lub naprawy własnych zniszczonych dróg gruntowych, bowiem tego rodzaju sformułowanie wykracza poza delegację ustawową wynikająca z art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. (wyrok WSA w Olsztynie z 17 września 2013 r., II SA/Ol 368/13, publ. CBOSA).

Zasadnie zwrócono w skardze uwagę i na to, że wskazany w §5 ust. 4 obowiązek przekazania wyeksploatowanych pojazdów mechanicznych do stacji demontażu stanowi powtórzenie i modyfikację zawartego w art. 18 ustawie z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. z 2016 r., poz. 803 t.j.), sposób postępowania z odpadami niebezpiecznymi zawierającymi azbest określony w § 5 ust. 4 regulaminu uregulowany został w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 2 kwietnia 2004 r. w sprawie sposobów i warunków bezpiecznego użytkowania i usuwania wyrobów zawierających azbest (Dz. U. z 2004 r., nr 71, poz. 649), wprowadzony w § 16 ust. 2 regulaminu obowiązek udokumentowania przez właściciela nieruchomości faktycznej ilości wytworzonych nieczystości ciekłych stanowi w istocie powtórzenie treści art. 6 ust. 1 u.u.c.p.g., zaś kwestia uzyskania zezwolenia burmistrza na utrzymywanie psa rasy uznawanej za agresywną, do której odnosi się §21 regulaminu, uregulowana jest w art. 10 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013 r., poz. 856 t.j. ze zm.).

Odnosząc się do tych naruszeń Sąd wyjaśnia, że zasadą prawną jest, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowi przepis prawa powszechnie obowiązujący. Działanie wbrew tej zasadzie narusza porządek prawny w stopniu istotnym. Należy liczyć się wówczas z tym, że powtórzony przepis ustawy będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może w istocie prowadzić do całkowitej bądź częściowej zmiany intencji prawodawcy (por. wyrok NSA z 16 marca 2001 r., IV SA 385/99, publ. Lex nr 53377, wyroki WSA: w Poznaniu z 12 września 2018 r., IV SA/Po 592/18, w Białymstoku z 24 kwietnia 2018 r., II SA/Bk 879/17, w Rzeszowie z 13 marca 2018 r., II SA/Rz 1364/17, publ. cbosa).

Odnośnie zaś §6 ust. 2 regulaminu Sąd wskazuje, że Rada nie może w regulaminie określić posypywania chodnika piaskiem, albowiem nie posiadała upoważnienia do rozszerzenia obowiązku właścicieli nieruchomości poprzez usuwanie śliskości i gołoledzi na chodnikach wyłącznie poprzez posypywanie chodnika piaskiem lub innym środkiem.

Za słuszne sąd uznaje stanowisko skarżącego, że wadliwy jest także § 7 regulaminu, w którym nałożono bez upoważnienia ustawowego na właścicieli nieruchomości zabudowanych faktycznie korzystających z nieruchomości sąsiednich obowiązek utrzymywania wykorzystanych części nieruchomości w czystości i porządku. Nałożony obowiązek nie ma oparcia w przepisach, a jak wskazano powyżej, wynikające z art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. elementy regulaminu mają charakter wyczerpujący, zatem nie jest dopuszczalne zamieszczanie w tym akcie postanowień, które wykraczałyby poza treść tego przepisu.

Odnośnie do § 8 regulaminu, dotyczącego mycia pojazdów samochodowych poza myjniami wyłącznie na terenie nieruchomości nie służącej do użytku publicznego pod warunkiem, że powstające ścieki odprowadzane są do kanalizacji sanitarnej lub zbiorników bezodpływowych (ust. 1 lit. a) oraz na terenie służącym do użytku publicznego tylko w miejscach do tego przygotowanych i specjalnie oznaczonych (ust. 1 lit. b) wskazać należy, że art. 4 ust. 2 pkt 3 u.u.c.p.g. reguluje kwestie pozytywnego określenia sposobu pozbywania się odpadów i nieczystości, a nie zakazów w tym zakresie. Zasadny jest również zarzut istotnego naruszenia prawa w ramach redakcji § 8 ust. 2 regulaminu, który stanowi, że drobne naprawy (np. wymiana kół, świec zapłonowych, żarówek, uzupełnianie płynów, regulacje silników) mogą być przeprowadzane w obrębie nieruchomości tylko za zgodą właściciela nieruchomości, gdy nie są one uciążliwe dla sąsiednich nieruchomości, nie powodują zanieczyszczenia wód i gleb, a powstające odpady są gromadzone w sposób umożliwiający ich usunięcie zgodnie z przepisami ustawy.

Przede wszystkim z treści art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.u.c.p.g. nie wynika żadne rodzajowe ograniczenie napraw poza warsztatami. Poza tym Rada Miejska posłużyła się niedookreślonym zwrotem "drobne naprawy", co przeczy konstytucyjnej zasadzie pewności i określoności prawa. Wreszcie uzależnienie możliwości napraw pojazdów od braku uciążliwości dla sąsiednich nieruchomości i niezanieczyszczania środowiska wkracza w regulację prawa sąsiedzkiego zawartą w art. 144 k.c. i wprowadza warunek braku zanieczyszczeń środowiska, który jest zbyt ogólny, aby adresaci mogli go zachować (por. wyrok WSAw Rzeszowie z 29 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 261/20, publ. CBOSA; wyrok WSA w Kielcach z 30 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 893/19, publ. CBOSA).

Sąd zgadza się ze skarżącym także co do tego, że §19 regulaminu jest zbyt ogólny, aby można było uznać, że odpowiada delegacji ustawowej nakładającej na organ stanowiący "obowiązek ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi". Zapis ten nie spełnia wymogu jasności i precyzyjności. W istocie bowiem nie wiadomo jakie konkretnie obowiązki zostały nałożone na osoby utrzymujące zwierzęta domowe (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 20 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 795/18, publ. cbosa). W konsekwencji nie realizuje on delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p.g.

Tak samo zapis §20 regulaminu nakładający na właścicieli zwierząt domowych obowiązek stałego i skutecznego dozoru nad utrzymywanymi zwierzętami został określony w sposób zbyt szeroki, właściwie nieograniczony, a przez to nie mieści się w upoważnieniu zawartym w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p.g.(por. wyrok WSA w Warszawie z 30 czerwca 2020 r., VIII SA/Wa 302/20, publ. cbosa).

Jeśli chodzi o uregulowanie zawarte w § 22 ust. 1 regulaminu, że psa można prowadzić wyłącznie na smyczy i w kagańcu, to Sąd podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym wprowadzenie generalnego nakazu wyprowadzania psów w obroży lub w kagańcu, niezależnie od jego cech osobniczych i uwarunkowań indywidualnych (np. choroba) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań sprzecznych z wymogami ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, w tym działań określanych jako niehumanitarne. Prawidłową redakcją przepisu realizującego upoważnienie z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p.g. byłaby treść przewidująca wyjątki uzasadniające odstąpienie od obowiązku wyprowadzania psów w obroży i w kagańcu, wynikające z rasy, uwarunkowań behawioralnych, wieku, stanu zdrowia i cech anatomicznych (por. m.in. wyrok NSA z 13 września 2012 r., sygn. II OSK 1492/12, wyrok NSA z 27 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 2678/15, wyrok WSA w Kielcach z 30 grudnia 2019 r., sygn. II SA/Ke 893/19, wyrok WSA w Krakowie z 10 października 2019 r., sygn. II SA/Kr 808/19, wszystkie publ.

CBOSA). Niezasadnie wskazano także w §22 ust. 2 regulaminu, że możliwe jest zwalnianie psów ze smyczy wyłącznie na terenach zielonych w sytuacji, gdy właściciel ma możliwość sprawowania kontroli nad ich zachowaniem. Rada gminy nie jest bowiem upoważniona do wskazywania miejsc czy sytuacji, w których psy (jak też inne zwierzęta) mogą zostać zwolnione z uwięzi (por. wyrok NSA z 14 listopada 2017 r., II OSK 443/16, publ. CBOSA).

W § 22 ust. 3 regulaminu błędnie nałożono obowiązek oznaczania nieruchomości tabliczką, w każdym przypadku gdy zwolniono psy ze smyczy, gdyż jest to materia regulowana przepisami ustawy z dnia 20 maja 1971 roku Kodeks wykroczeń (Dz. U z 2015 r., poz. 1094 ze zm.). Poza tym, ustawodawca nie upoważnił Rady Miejskiej do ingerowania w prawo własności w ten sposób, aby nałożyć na właścicieli posesji obowiązek oznaczenia stosownym ostrzeżeniem nieruchomości, na terenie których przebywają psy zwolnione ze smyczy (por. wyrok WSA w Warszawie z 4 października 2017 r., VIII SA/Wa 227/17, publ. CBOSA i wskazane tam w tym zakresie orzecznictwo). Uregulowanie takie narusza także zasadę proporcjonalności, jeśli zobowiązuje właścicieli wszystkich nieruchomości do zamieszczenia stosownego ostrzeżenia niezależnie od tego, czy zwolniony z uwięzi pies stanowi – z uwagi na swą wielkość i cechy – jakiekolwiek zagrożenie.

W regulaminie nie powinny być uregulowane ponadto zagadnienia dotyczące sposobu postępowania ze zwierzętami pozostawionymi bez opieki czy też bezdomnymi (§ 23) oraz sposobu postępowania z padłymi zwierzętami (§ 24). Powyższe kwestie reguluje bowiem ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (art. 11 ust.

1. 3) oraz ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (art. 22 ust. 1 i ust. 3).

Również zawarte w § 25 regulaminu uregulowanie stanowi przekroczenie delegacji ustawowej określonej w art. 4 ust. 2 pkt 7 u.u.c.p.g. W § 25 regulaminu wprowadzono bezwzględny zakaz utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej jak i na określonych terenach (w sąsiedztwie zwartych terenów zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej, budynków zamieszkania zbiorowego, budynków użyteczności publicznej, centr handlowych, hoteli, stref przemysłowych i ogródków działkowych), bez wskazania wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej. Jak wynika z uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2017 r. w sprawie II OSK 991/17 w regulaminie należy określić zarówno wymagania w sprawie utrzymania zwierząt na terenach wyłączonych z produkcji rolnej, jak i zakaz ich utrzymania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach.

Dopiero takie zawarcie w regulaminie obu tych kwestii czyni zadość ustawowej delegacji. Jeżeli celem ustawodawcy byłoby upoważnienie rady gminy do wprowadzenia ogólnego zakazu hodowli zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolnej, z całą pewnością zawarłby je w treści normy upoważniającej. Rada Gminy nie miała więc prawa wprowadzenia w § 25 regulaminu generalnego zakazu obowiązującego na całym terenie wyłączonym z produkcji rolniczej, bez wskazania wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej.

Stosownie do treści § 26 regulaminu właściciele nieruchomości zabudowanych budynkami zamieszkania zbiorowego zobowiązani są do przeprowadzania co najmniej raz w roku deratyzacji na terenie nieruchomości. Obowiązek ten w odniesieniu do właścicieli budynków mieszkalnych jednorodzinnych, może być realizowany tylko w miarę potrzeby. Zauważyć jednak należy, że zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 8 u.u.c.p.g. regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Po pierwsze w przepisie tym nie ma mowy o obciążeniu obowiązkiem deratyzacji właścicieli nieruchomości, a zatem nałożenie na nich takiego obowiązku jest naruszeniem upoważnienia ustawowego zawartego w ww. przepisie ustawy. Po drugie stwierdzenia w rodzaju "raz w roku" nie stanowią określenia terminów deratyzacji.(por. wyrok WSA w Kielcach z 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 859/19, publ. Lex nr 2782445; wyrok WSAw Kielcach z 21 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 786/19, publ. Lex nr 2757084; wyrok WSA w Lublinie z 6 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 937/15, publ. Lex nr 2075274). Istotnym naruszeniem prawa z § 27 Regulaminu było także powierzenie Burmistrzowi Gminy i Miasta G. określenia obszarów deratyzacji, po uzgodnieniu z odpowiednim Inspektorem Sanitarnym. Tak samo istotnym uchybieniem było w § 28 rozdziały nałożenie kosztów deratyzacji na właścicieli nieruchomości. Takie regulacje wykraczają poza ramy upoważnienia ustawowego z art. 4 ust.2 u.c.p.g.

Istotnie narusza prawo także przepis § 30 ust. 1 regulaminu, zgodnie z którym nadzór nad realizacją obowiązków wynikających z regulaminu sprawuje Burmistrz Gminy i Miasta G. poprzez działania uprawnionych funkcjonariuszy Straży Miejskiej w G. oraz uprawnionych pracowników Urzędu Gminy i Miasta G.. Taka regulacja wykracza poza ramy upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g.

Wreszcie zasadny okazał się także zarzut skargi dotyczący § 30 ust. 2 regulaminu. Słusznie wskazuje Prokurator, że w myśl art. 10 ust. 3 u.u.c.p.g. postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1 i 2, toczy się według przepisów Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia, a nie jak wskazała Rada Miejska, według przepisów Kodeksu wykroczeń. I w tym wypadku Rada dokonała niedopuszczalnej modyfikacji przepisu rangi ustawowej.

Mając powyższe wywody na uwadze, z uwagi na obszerny zakres dostrzeżonych nieprawidłowości, w tym 2 pominięcia uchwałodawcze w zakresie prawidłowego uregulowania w kontrolowanym regulaminie kwestii wymienionych w art. 4 ust. 2 pkt 7 (brak wskazania wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej) i pkt 8 u.u.c.p.g. (brak wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania), Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Jednocześnie należy wskazać, że utrata mocy obowiązującej zaskarżonej uchwały, będąca następstwem podjęcia przez Radę Miejską w dniu [...] czerwca 2019 r. uchwały Nr [...], nie uczyniła bezprzedmiotowym postępowania sądowoadministracyjnego dotyczącego legalności kontrolowanej uchwały. Utrata mocy obowiązującej uchwały następuje bowiem z mocą ex nunc, tj. z mocą wejścia w życie nowej uchwały, natomiast stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 6 eliminuje z obrotu prawnego zakwestionowany zapis ze skutkiem ex tunc (od początku). Dopuszczenie kontroli sądowoadministracyjnej uchwał wyeliminowanych z obrotu prawnego w sposób inny niż stwierdzenie ich nieważności nie budzi w orzecznictwie wątpliwości (por. np. wyroki NSA: z 27 lipca 2007 r., II OSK 1046/07, publ. Lex nr 384291, z 24 maja 2007 r., II OSK 23307, publ. Lex nr 334309, z 13 września 2006 r., II OSK 58/06, publ. Lex nr 320905).