Uzasadnienie
W dniu [...] grudnia 2017 r. Rada Gminy W. (dalej: Rada, organ), działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1875, ze zm.; dalej: u.s.g.) w związku z art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2017 r., poz. 1289 ze zm.; dalej: u.c.p.g.), podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy [...].
Pismem z dnia [...] maja 2020 r. Prokurator Rejonowy w P. (dalej: Prokurator, skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. uchwałę, wnioskując o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Autor skargi zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 4 ust. 2 u.c.p.g. w związku z art. 87, art. 94 Konstytucji RP, art 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. w zw. z § 118 i § 147 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad Techniki Prawodawczej" polegającej na przekroczeniu upoważnienia ustawowego oraz powtórzenia przepisów innych aktów normatywnych poprzez:
- - w § 2 ust. 4 załącznika do uchwały nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązku dotyczącego zapewnienia odpowiedniego stanu technicznego, sanitarnego pojemników do zbierania odpadów, który stanowi powtórzenie i modyfikację art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g.;
- - częściowe powtórzenie w § 3 ust. 1 załącznika do uchwały obowiązku wskazanego w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu oraz innych zanieczyszczeń z chodników służących do użytku publicznego, przez właścicieli nieruchomości położonych wzdłuż chodników;
- - ograniczenie w § 5 ust. 2 załącznika do uchwały możliwości przeprowadzania napraw pojazdów samochodowych poza warsztatami;
- - wskazanie w § 7 ust. 1 pkt 1 załącznika do uchwały, że zbieranie odpadów komunalnych odbywa się także w workach, podczas gdy w art. 5 ust. 1 pkt 3a u.c.p.g. w ramach obowiązku wyposażenia nieruchomości wymienia tylko pojemniki;
- - stwierdzenie w § 10 ust. 1 załącznika do uchwały, że utrzymywanie zwierząt domowych nie może stanowić zagrożenia lub uciążliwości dla ludzi, podczas gdy organ uchwałodawczy nie wskazał w tym zakresie żadnych minimalnych wymagań i posłużył się mało precyzyjnymi określeniami oraz zakazu pozostawienia psa bez dozoru, podczas gdy regulamin nie powinien zawierać zakazów i nakazów, a jedynie zalecenia i postulaty;
- - określenie w § 10 ust. 3 załącznika do uchwały sytuacji, w których należy trzymać psa na smyczy i dozwolone jest zwolnienie psa ze smyczy, podczas gdy kwestia ta została uregulowana w art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt;
- - nałożenie w § 12 załącznika do uchwały na właścicieli nieruchomości obowiązku przeprowadzania deratyzacji.
W uzasadnieniu skargi Prokurator podał m.in., iż zaskarżona uchwała ma charakter aktu prawa miejscowego, przy ocenie którego należy mieć na względzie, że akt ten nie może naruszać nie tylko regulacji ustawy zawierającej delegację do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowana materią. Następnie skarżący zauważył, iż w art. 4 u.c.p.g. zawarte są obligatoryjne elementy regulaminu, co powoduje, że w uchwale tej muszą znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów tego przepisu. Rada Gminy nie ma prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przepisie, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Uchwalając akt prawa miejscowego, w oparciu o normę ustawową organ stanowiący musi ściśle uwzględnić wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od wskazanych reguł narusza zawiązek formalny i materialny między aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa.
Prokurator podniósł, iż z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu u.s.g. mamy do czynienia nie tylko w przypadku wykroczenia przez radę gminy poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego. Taka sytuacja powstaje również gdy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (ustawami), co pozostaje w związku z naruszeniem zasad techniki prawodawczej.
Konkludując skarżący stwierdził, iż zaskarżona uchwała z uwagi na stwierdzone wady została wydana z istotnym naruszeniem prawa materialnego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi jako niezasadnej. Rada nie zgadza się z zarzutem powtórzenia w § 3 ust. 1 załącznika do uchwały obowiązku wskazanego w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. w zakresie uprzątnięcia błota, śniegu, lodu oraz innych zanieczyszczeń z chodników służących do użytku publicznego, gdyż w § 3 ust. 1 załącznika do uchwały nie ma regulacji dotyczących uprzątnięcia błota, śniegu, lodu itd., co więcej nie ma w załączniku do uchwały takiej jednostki redakcyjnej. Organ zauważył, iż w oparciu o regulację prawną art. 4 ust. 2 pkt 1 lit d u.c.p.g. dokonał odpowiednich zapisów w § 5 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały. Wskazał także, iż niezrozumiały jest zarzut Prokuratora odnoszący się do zawartej w § 7 ust. 1 pkt 1 regulacji, że zbieranie odpadów komunalnych odbywa się także w workach, podczas gdy art. 5 ust. 1 pkt 3a u.c.p.g. w ramach obowiązku wyposażenia nieruchomości wymienia tylko pojemniki.
Rada podkreśliła, iż art. 5 ust. 1 pkt 3a u.c.p.g. odnosi się do gromadzenia nieczystości ciekłych w zbiornikach bezodpływowych, natomiast art. 5 ust. 1 pkt 1 nakłada na właścicieli obowiązek wyposażenia nieruchomości w worki lub pojemniki. To właściciel nieruchomości decyduje, czy zaopatruje nieruchomość w worki lub pojemniki. Natomiast zapisy regulaminu stanowią, że worki i pojemniki mają być ustawione w miejscu dostępnym dla przedsiębiorcy odbierającego odpady komunalne.
Organ nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącego, że regulamin nie powinien zawierać zakazów i nakazów, a jedynie zalecenia i postulaty. Zauważył, iż stosownie do treści art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. rada określa obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, mające na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Z kolei w §10 ust. 1 jak i w następnych ustępach załącznika do uchwały rada gminy określiła powyżej wskazane obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe. Za niesprzeczne z prawem organ uznał określenie w §10 ust. 3 załącznika do uchwały regulacji dotyczącej trzymania psa na smyczy, która, w jego ocenie, wypełnia dyspozycję przepisu art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g.
Z kolei zakres wadliwości §12 załącznika do uchwały dotyczy wyłącznie aspektu podmiotowego wykonania obowiązku deratyzacji. Zdaniem organu nie można przyjąć, że prowadzi on do braku w regulaminie obowiązkowej regulacji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Do aktów takiego rodzaju należy zaliczyć zaskarżoną w niniejszej sprawie przez Prokuratora uchwałę.
Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide: Z.Kmieciak, M.Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 102).
W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA: z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639).
Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, zwana dalej: k.p.a.). Kontrola legalności zaskarżonego aktu wykazała, że zaskarżona uchwała w istocie posiada wady skutkujące koniecznością stwierdzenia jej nieważności w całości. Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy zwrócić uwagę na zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające.
Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), są aktami normatywnymi niższego rzędu, które powinny być zgodne z aktami prawnymi wyższego rzędu.
Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a przepisy tego aktu nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, zaś ich treść może być tylko i wyłącznie wykonywaniem przepisów ustawy. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 1183/10, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 17 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 513/17, oba publ. cbosa).
Delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowi art. 4 ust. 1 u.c.p.g. Przepis ten upoważnia radę gminy do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie określonym w art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:
- 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:
- a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,
- b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,
- c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;
- 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:
- a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,
- b) liczby osób korzystających z tych pojemników;
- 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;
- 4) (uchylony);
- 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;
- 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;
- 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;
- 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.
Przyznane radzie gminy kompetencje do uchwalenia przedmiotowego regulaminu ograniczone zostały do ustalenia w tymże regulaminie jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy i w zakresie ściśle określonym w ustawie. Jeżeli katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania, jest zamknięty, to organ ten może dokonywać regulacji prawnych tylko w takim zakresie, w jakim został do tego upoważniony. Elementy wskazane w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. mają charakter wyczerpujący, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12, wyrok WSA we Wrocławiu z 30 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 527/06, wyrok WSA w Rzeszowie z 23 października 2007 r., sygn. akt II SA/Rz 59/07, wyrok WSA w Olsztynie z 17 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 513/17, wszystkie publ.: cbosa).
Przepis art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie daje więc radzie gminy prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, jak również nie pozwala na podejmowanie regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej.
Wymienione w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. elementy regulaminu utrzymania czystości i porządku mają charakter obligatoryjny. Uchwalając regulamin, rada gminy winna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień. Określając zakres owych zagadnień ustawodawca nie posłużył się bowiem sformułowaniem "w szczególności", "może określić", lecz użył pojęcia "regulamin określa" (por. wyrok NSA z 9 września 2014 r. w sprawie II OSK 654/14; wyrok NSA z 8 listopada 2012 r. w sprawie II OSK 2012/12; wyrok WSA w Gliwicach z 3 lipca 2014 r. w sprawie II SA/Gl 465/14; wyrok WSA w Poznaniu z 23 października 2013 r. w sprawie IV SA/Po 748/13; wyrok WSA w Szczecinie z 18 kwietnia 2013 r. w sprawie II SA/Sz 238/13, wyrok WSA w Opolu z 12 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Op 229/12, wszystkie publ.: cbosa).
Wyjaśnić w tym miejscu należy, iż według zasad techniki prawodawczej, w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, przy czym nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej (por. § 135 i § 137 rozporządzenia). Jakakolwiek modyfikacja przepisu ustawowego przez akt prawa miejscowego (w tym wypadku uchwałę rady gminy) jest niedopuszczalna i uznawana w orzecznictwie za naruszenie prawa powodujące nieważność aktu (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z 30 czerwca 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 431/11; wyrok WSA w Poznaniu z 10 grudnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 746/14; wyrok WSA w Łodzi z 13 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 515/15, wyrok WSA w Warszawie z 10 sierpnia 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 265/17, wszystkie publ.: cbosa).
Postanowienia regulaminu, jako aktu prawa miejscowego, nie mogą wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia unormowanego w art. 4 ust. 2 u.c.p.g., być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa oraz powtarzać regulacji zawartych w tych przepisach, ani też formułować ustanawianych w nim nakazów lub zakazów w sposób niejasny lub niejednoznaczny. Naruszenie któregokolwiek z tych wymogów będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego przepisu. Takie wady legislacyjne są traktowane jako przypadki istotnego naruszenia prawa (por. wyrok NSA z 30 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1077/09, publ.: cbosa).
Poddając we wskazanym zakresie szczegółowej analizie regulacje zawarte w kontrolowanej uchwale, Sąd uznał, że zachodzi konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w całości, z uwagi na zakres dostrzeżonych istotnych naruszeń prawa.
Za istotne naruszenie prawa Sąd uważa zapisy regulaminu § 7 ust. 1 pkt 1, że zbieranie odpadów komunalnych odbywa się również w workach, podczas gdy art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. (a nie jak wskazuje skarżący art. 5 ust. 1 pkt 3a u.c.p.g.) wymienia tylko pojemniki. Należy uznać, iż Rada przekroczyła zakres upoważnienia ustawowego wynikający z ww. przepisu ustawy, który w ramach obowiązku wyposażenia nieruchomości wymienia tylko pojemniki, a nie również worki. Częściowe powtórzenie normy prawnej wynikające z art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. ma miejsce również w § 2 ust. 4 nakładającym na właścicieli nieruchomości obowiązek dotyczący zapewnienia odpowiedniego stanu technicznego i sanitarnego pojemników do zbierania odpadów. Za trafne Sąd uznaje zatem argument Prokuratora, co do podniesionego zarzutu dotyczącego § 2 ust. 4 załącznika do uchwały, który stanowi powtórzenie i modyfikacje art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. Należy bowiem wskazać, że postanowienia regulaminu mają jedynie uszczegóławiać regulacje ustawowe.
Za prawidłowe należy również uznać stanowisko Prokuratora, iż w zaskarżonej uchwale w § 4 (a nie jak wskazuje skarżący w § 3 ust.
1) dokonano częściowego powtórzenia przepisów art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu oraz innych zanieczyszczeń z chodników służących do użytku publicznego, przez właścicieli nieruchomości położonych wzdłuż chodników.
Zgodzić się należy z Prokuratorem, że z przekroczeniem delegacji ustawowej przyjęte zostało uregulowanie § 5 ust. 2 załącznika do uchwały. Przepis ten zakazuje napraw pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi, jeżeli naprawy te mogą powodować zagrożenie dla środowiska. Zakaz ten w szczególności dotyczy napraw związanych z wymianą oleju silnikowego, oleju skrzyni biegów, płynów chłodniczych i hamulcowych. Należy zauważyć, iż z treści art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) u.c.p.g. wynika bowiem, że do kompetencji Rady Gminy należało tylko określenie szczegółowych zasad utrzymania porządku i czystości na terenie nieruchomości w zakresie naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi. Przepis ten nie upoważnia natomiast do formułowania w Regulaminie określonych zakazów i nakazów (por. wyrok WSA w Łodzi z 12 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 240/16, publ. CBOSA). Organ uchwałodawczy powinien wyrazić swoje stanowisko w formie postulatów, zaleceń, a nie zakazów, które mogą prowadzić do powstania surowszych ograniczeń niż zawierają regulacje ustawowe.
Zdaniem Sądu, wskazane powyżej stanowisko dotyczy również zapisów § 10 ust. 1 i 3 załącznika do uchwały, które z kolei stanowią nadinterpretację przepisu art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. W art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. wskazano, iż regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy należy interpretować w związku z regulacją art. 3 ust. 2 pkt 13 ustawy z której wprost wynika, że organy gminy mają określać wymagania wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych (tak wyrok WSA z Bydgoszczy z dnia 7 lutego 2018 roku, sygn. II SA/Bd 870/17). Niewątpliwie za zasadny należy uznać zatem zarzut dotyczący § 10 ust. 1 załącznika do uchwały, odnoszący się do odpowiedzialności za zachowanie zwierząt – co nastąpiło z przekroczeniem delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g.
Także z przekroczeniem uregulowania zawartego w ww. przepisie, jak i jednocześnie odmiennie organ reguluje tę materię, aniżeli uczynił to ustawodawca krajowy w ustawie o ochronie zwierząt przyjmując zapisy regulaminu określone w § 10 ust. 3 załącznika do uchwały odnoszące się do sytuacji, w których należy trzymać psa na smyczy, jak i dozwolone jest jego zwolnienie ze smyczy. Przepis art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt zabrania puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. W tym zakresie należy dodatkowo wskazać, że wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Postanowienia regulaminu niepozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej, gdy nakazane regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 13 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 1492/12, publ. cbosa).
Regulacja § 12 ust. 1 załącznika do uchwały stanowi, że właściciele nieruchomości zobowiązani są do przeprowadzania co najmniej raz w roku jesienią deratyzacji na terenie nieruchomości. Z kolei w przypadku wystąpienia populacji gryzoni stwarzającej zagrożenie sanitarne właściciele nieruchomości obowiązani są do przeprowadzenia deratyzacji niezwłocznie (§ 12 ust. 2 regulaminu). Sąd zauważa, iż celem upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. było zobligowanie rad gmin do wskazania konkretnych obszarów w obrębie właściwości gminy, które ze względu na realizowane tam funkcje bądź inne okoliczności (np. sposób użytkowania, usytuowanie, otoczenie) wymagają poddania ich obowiązkowi deratyzacji i określenia częstotliwości jej dokonywania.
Niezależnie od tego należy zauważyć, że kwestia dodatkowej deratyzacji zawarta w § 12 ust. 2 Regulaminu w przypadku wystąpienia populacji gryzoni na terenie nieruchomości wynika z art. 22 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r.o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2016 r. poz. 1866 ze zm.), w ramach której ustawodawca nałożył na właściciela, posiadacza lub zarządzającego nieruchomością obowiązek utrzymywania jej w należytym stanie higieniczno-sanitarnym, w celu zapobiegania zakażeniom i chorobom zakaźnym, w szczególności zwalczania gryzoni.
Tym samym, to na właścicielu (posiadaczu, zarządcy) nieruchomości ciąży ustawowy obowiązek przeprowadzenia deratyzacji w przypadku wystąpienia gryzoni na jego nieruchomości. Nie istnieje zatem konieczność umieszczania takiej regulacji w Regulaminie (por. wyrok NSA z 21 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 991/17, publ. CBOSA), zwłaszcza że Rada Gminy nie została upoważniona do nakładania na adresatów Regulaminu obowiązku dokonywania rozeznania, czy zaistniała potrzeba deratyzacji, lecz do wyznaczenia obszarów i terminów jej przeprowadzania.
W zaskarżonej uchwale brak jest więc uregulowania jednego z obligatoryjnych elementów regulaminu (wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania), co skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego, a tym samym stanowi o istotnym naruszeniu przepisu art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g.
W konsekwencji omówionych wyżej istotnych naruszeń prawa w treści Regulaminu oraz ich rozmiar koniecznym było, zdaniem Sądu, stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
Mając powyższe wywody na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.