Uzasadnienie
Burmistrz W. (dalej także: "organ I instancji") po rozpoznaniu wniosku złożonego przez Z. P. O. i W. "[...]" Spółka Jawna – L. i E. C. w W. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla komory zamrażalniczo-składowej z łącznikiem i rampą rozładunkową w miejscowości W. na części działki nr [...] po uzgodnieniu decyzji z właściwym zarządcą drogi dojazdowej – Burmistrzem W., działając na podstawie art. 4 ust. 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 2, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.) (dalej: "u.p.z.p.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 267) (dalej: "k.p.a.") - decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. Nr [...] o warunkach zabudowy ustalił sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji zamierzonej przez Z. P. O. i W. "[...]" Spółka Jawna – L. i E. C. w W., polegającej na budowie komory zamrażalniczo-składowej z łącznikiem i rampą rozładunkową na części działki nr [...], położonej w miejscowości W. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż postępowanie zostało wszczęte na wniosek Z. P. O. i W. "[...]" Spółka Jawna – L. i E. C. w W. Wskazano jednocześnie, iż działka, na której wnioskodawca zamierza realizować planowane przedsięwzięcie nie jest objęta ustaleniami żadnego planu zagospodarowania przestrzennego, nie ogłoszono również przystąpienia przez Gminę W. do sporządzenia planu miejscowego w odniesieniu do terenu objętego wnioskiem.
Organ I instancji przypomniał także, iż w dniu [...] kwietnia 2013 r. została wydana decyzja o warunkach zabudowy na planowaną inwestycję, od której złożono odwołanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Po uzupełnieniu przez inwestora danych dotyczących parametrów inwestycji oraz koncepcji zagospodarowania terenu opracowano projekt decyzji uwzględniający zastrzeżenia wymienione w decyzji z dnia [...] czerwca 2013 r. Wskazano jednocześnie, iż przeprowadzona w sprawie analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu pozwala stwierdzić, iż planowana inwestycja nie naruszy przepisów prawa, wymagań ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury oraz walorów krajobrazowych, co pozwala na ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w sposób określony w decyzji.
Odwołanie od decyzji organu I instancji z dnia [...] listopada 2013 r. złożył T. D. W odwołaniu T. D. podniósł, iż jest właścicielem działki nr [...], sąsiadującej od wschodu z działką nr [...]. Wskazał, iż w decyzji działka nr [...] została przedstawiona jako las, co nie jest zgodne z prawdą. Rośnie tam kilka drzew, ale jest to teren zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej. W takim też celu działka została zakupiona. Usytuowanie chłodni negatywnie wpływa na sąsiedztwo, a dalsza rozbudowa obiektów chłodniczych spowoduje jeszcze większe uciążliwości, zwiększy negatywne oddziaływanie i zagrożenie bezpieczeństwa, w następstwie czego nie będzie możliwe wykorzystanie działki nr [...] zgodnie z przeznaczeniem.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: "SKO", "Kolegium", "organ odwoławczy") decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. znak [...] po rozpoznaniu odwołania T. D. od decyzji Burmistrza W. z dnia [...] listopada 2013 r. – na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Powyższe rozstrzygnięcie SKO uzasadniło wskazując, iż sprawa ustalenia warunków zabudowy dla komory zamrażalniczo-składowej z łącznikiem i rampą rozładunkową na działce nr [...] w W. była już przedmiotem rozpoznania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R., które decyzją z [...] lutego 2008 r. uchyliło decyzję Burmistrza Miasta W. z [...] grudnia 2007 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Postępowanie zakończone tą decyzją toczyło się z wniosku "[...]" Spółki Jawnej – L. C., S. K. z dnia [...] stycznia 2007 r. Postępowanie toczące się z wniosku z [...] stycznia 2007 r. nie zostało zakończone. W dniu [...] listopada 2012 r. został złożony drugi wniosek na budowę tej samej inwestycji i na tej samej działce przez "[...]" Spółkę Jawną L. i E. C. i w tej sprawie w dniu [...] kwietnia 2013 r. została wydana przez Burmistrza W. decyzja, którą SKO decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. uchyliło i sprawę przekazało organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
Po wykonaniu zaleceń SKO została wydana decyzja z dnia [...] listopada 2013 r. W kontekście tak poczynionych ustaleń SKO podniosło, iż w odniesieniu do tej samej inwestycji toczą się dwa odrębne postępowania, przy czym wniosek z [...] stycznia 2007 r. pochodził od Z. P. O. i W. "[...]" Spółka Jawna, w której wspólnikami byli L. C. i S. K., a postępowanie wszczęte tym wnioskiem nie zostało zakończone i w aktach sprawy brak jest jakiejkolwiek informacji co do powodu, dla którego postępowanie to nie zostało zakończone lub też nie jest kontynuowane. Wniosek z dnia [...] listopada 2012 r. nie zawiera informacji czy jest uzupełnieniem wcześniejszego wniosku, a organ potraktował ten wniosek jako nowy i wszczął postępowanie. SKO wskazało, iż organ I instancji winien był wskazać czy powodem tego, że postępowanie nie było kontynuowane była zmiana wspólników w Spółce, a jeżeli tak to czy Spółka w nowym składzie osobowym złożyła nowy wniosek w dniu [...] listopada 2012 r., czy też miał on być kontynuacją poprzedniego wniosku.
Kolegium zauważyło jednocześnie, iż zmiana składu osobowego wspólników nie rzutuje na konieczność powtórnego składania wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wyjaśnienie tych kwestii Kolegium uznało na kluczowe dla oceny prawidłowości postępowania, prowadzonego z wniosku złożonego w dniu [...] listopada 2012 r. W tych okolicznościach uznało za niemożliwe dokonanie merytorycznej oceny decyzji z dnia [...] listopada 2013 r. Z uwagi na powyższe wady formalne wskazało na konieczność uchylenia tej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Pismem z dnia [...] marca 2014 r. Z. P. O. i W. "[...]" Spółka Jawna – L. i E. C. w W. (dalej: "skarżący", "Spółka") wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] lutego 2014 r. znak [...]. Decyzji tej zarzucili obrazę przepisów postępowania administracyjnego t.j. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez nieuzasadnione uchylenie decyzji Burmistrza W. nr [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, podczas, gdy naruszenie przepisów przez organ I instancji nie miało istotnego znaczenia, ani wpływu na wynik rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. W oparciu o powyższy zarzut skarżący wnieśli o uchylenie decyzji SKO z dnia [...] listopada 2013 r. w całości.
W uzasadnieniu podnieśli, iż w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a., uprawniające SKO do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, gdyż ewentualne uchybienie nie ma istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Wskazali także, iż złożenie nowego wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] listopada 2012 r. przez skarżących było wynikiem zmian w składzie osobowym spółki jawnej i w związku z tym przedmiotowe postępowanie należy traktować jako odrębne od prowadzonego z wniosku z dnia [...] stycznia 2007 r.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. w odpowiedzi na skargę wniosło o oddalenie odwołania, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a-c), stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach (pkt 2), stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych przepisach.
W myśl art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której:
- 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo
- 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo
- 3) umarza postępowanie odwoławcze.
Organ odwoławczy może też uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 k.p.a.).
Art. 138 k.p.a. określa wyłączną kompetencję organu odwoławczego do wydawania decyzji w nim określonych i wydawane przez ten organ rozstrzygnięcie winno odpowiadać zakresowi kompetencji wskazanemu w przywołanych przepisach. Jednocześnie, jak podkreśla się w doktrynie i orzecznictwie wydanie decyzji kasacyjnej ma charakter wyjątkowy (por. Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz pod red. prof. zw., dr hab. Marka Wierzbowskiego i prof. nadzw. dr hab. Aleksandry Wiktorowskiej, Wydawnictwo C.H. BECK Warszawa 2013, wydanie 2- str. 801- 802). Z treści tego przepisu oraz orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, iż "...Organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Zlecenie organowi
I instancji, aby udzielił stronie wyjaśnień na niektóre wnioski i zarzuty odwołania jest niedopuszczalne..." Cytowane stanowisko zostało wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 sierpnia 1987 r. w sprawie sygn. akt IV SA 385/87, które Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela. Jak wynika z art. 138 § 2 k.p.a. organ może wydać na tej podstawie decyzję, zwaną też decyzją kasacyjną, gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Tym samym brzmienie przepisu, o którym mowa określa dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję w całości i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Pierwszą jest stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania (przepisów kodeksu, jak i przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych), zaś drugą przesłankę stanowi uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie spójnika "a" oznacza, że przesłanki te muszą być spełnione łącznie.
Tym samym organ odwoławczy rozpoznając sprawę nie może zaniechać dokonania oceny którejkolwiek z nich i ograniczyć się jedynie do wykazania naruszenia przepisów postępowania, bez stwierdzenia, czy konieczny zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. To jednocześnie wymaga od organu odwoławczego odniesienia się do merytorycznych okoliczności sprawy i nie pozwala na uchylenie się od tej oceny z uwagi na stwierdzone uchybienia procesowe.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać wypada, iż podstawą zaskarżonej decyzji jest art. 138 § 2 k.p.a. Wbrew wynikającemu z tego przepisu, jak wskazano w powyższych wywodach obowiązkowi organ odwoławczy ograniczył się do stwierdzenia, iż organ I instancji nie wyjaśnił przyczyn zaniechania prowadzenia postępowania wszczętego wnioskiem z dnia [...] stycznia 2007 r., przyczyn potraktowania wniosku z dnia [...] listopada 2012 r. jako nowy wniosek, w szczególności braku wskazania czy wpływ na powyższe miała zmiana składu osobowego Spółki Jawnej. Jednocześnie zostały zupełnie pominięte zarzuty odwołania, kierowane do rozpoznającej sprawę merytorycznie decyzji.
W tych okolicznościach stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Jednocześnie organ odwoławczy wskazując na uchybienia popełnione przez organ I instancji w żadnym stopniu nie wykazał przyczyn, dla których nie został zastosowany art. 136 k.p.a., ani też nie wykazał jaki te uchybienia miały wpływ na rozstrzygnięcie, wyraźnie uchylając się od dokonania merytorycznej oceny decyzji organu I instancji. Zgodnie z brzmieniem art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Brak wyjaśnienia przyczyn, dla których wykazane przez organ odwoławczy uchybienia nie mogły zostać w tym trybie uzupełnione pozwala na stwierdzenie naruszenia art. 136 k.p.a. Powoduje to także uchybienie nałożonemu przez art. 7 k.p.a. obowiązkowi podejmowania przez organy administracji publicznej wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy i wbrew postanowieniom art. 12 k.p.a., obligującym organy administracji publicznej do szybkiego i wnikliwego działania celem załatwienia sprawy.
Zaskarżona decyzja została wydana także z naruszeniem art. 77 § 1 k.p.a., albowiem organ odwoławczy mimo ciążącego na nim obowiązku nie rozpatrzył całego materiału dowodowego. Powyższe doprowadziło do naruszenia art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw.
z 140 k.p.a.
Jak już wspomniano, wbrew wskazanym wyżej przepisom i treści cytowanego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego organ odwoławczy nie rozpoznał sprawy w jej całokształcie. Tak bowiem należy ocenić brak odniesienia się do merytorycznych zarzutów odwołania i także merytorycznych ustaleń organu
I instancji. Decyzja organu I instancji istotnie nie odnosi się do wniosku o ustalenie warunków zabudowy z dnia [...] stycznia 2007 r. złożonego przez Z. P. O. i W. "[...]" Spółkę Jawną L. C., S. K. w W., w którym jako zamierzenie inwestycyjne wskazano komorę zamrażalniczą składową – łącznik z rampą załadowczą, a z dołączonych akt administracyjnych nie wynika czy i w jaki sposób zakończyło się to postępowanie. Jednocześnie nie ulega wątpliwości, iż do organu I instancji wpłynął wniosek Z. P. O. i W. "[...]" Spółki Jawnej L. i E. C. w W. z dnia [...] listopada 2012 r., w którym jako zamierzenie inwestycyjne wskazano budowę budynku komory zamrażalniczo – składowej z łącznikiem i rampą rozładunkową wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną. Obydwa wnioski dotyczą działki nr [...] położonej w W. Brak jakiegokolwiek odniesienia się do okoliczności złożenia przez Spółkę Jawną "[...]" w W. dwóch wniosków o ustalenie warunków zabudowy dotyczących tej samej działki i wydaje się, że tożsamego przedsięwzięcia może istotnie rodzić wątpliwości czy decyzja organu I instancji z dnia [...] listopada 2013 r. kończy postępowanie wszczęte na wniosek z dnia [...] stycznia 2007 r. czy też na wniosek z dnia [...] listopada 2012 r. Nie daje jednocześnie odpowiedzi na pytanie czy postępowanie wszczęte na wniosek z dnia [...] stycznia 2007 r. zostało zakończone, w jakiej dacie i w jaki sposób.
Jak trafnie zauważa Kolegium zmiana składu osobowego Spółki Jawnej nie wymagała konieczności powtórnego składania wniosku. Z wniosków z dnia [...] stycznia 2007 r. i z dnia [...] listopada 2012 r. wynika, iż pochodzą one od Spółki Jawnej "[...]" w W. Zgodnie z art. 4 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz. U. z 2013, poz. 1030 j.t.) spółka jawna jest spółką osobową. W myśl art. 8 § 1 Kodeksu spółek handlowych spółka osobowa może we własnym imieniu nabywać prawa, w tym własność nieruchomości i inne prawa rzeczowe, zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywana.
Tym samym zmiana składu osobowego Spółki będącej wnioskodawcą nie wymagała od Spółki ponownego składania wniosku, a jedynie udzielenia informacji co do zmiany składu osobowego i jednocześnie uaktualnienia dokładnej nazwy wnioskodawcy. Trafnie dostrzegając potrzebę wyjaśnienia tych okoliczności organ odwoławczy nie wskazał jednak przyczyn, które uniemożliwiałyby ich ustalenie przy wykorzystaniu kompetencji wynikających z art. 136 k.p.a., do czego w pierwszej kolejności w okolicznościach niniejszej sprawy był zobowiązany. Jednocześnie organ odwoławczy dostrzegając powyższy brak nie wskazał argumentów, z których dałby się wyprowadzić wniosek o braku możliwości merytorycznego rozpoznania sprawy w tym stanie i odniesienie się do zarzutów odwołania. Wobec wyjątkowej dopuszczalności wydawania decyzji kasacyjnych organ odwoławczy winien przy wykorzystaniu ustanowionych przez prawo możliwości dążyć przede wszystkim do wydania rozstrzygnięcia znajdującego oparcie w treści art. 138 § 1 k.p.a.
W tych okolicznościach organ odwoławczy przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie zobowiązany do uwzględnienia powyższych rozważań i wykładni w szczególności art. 136 i 138 § 2 k.p.a.
Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł w punkcie 1 wyroku.
Orzeczenie w punkcie 2 wyroku Sąd oparł o treść art. 152 p.p.s.a.