Uzasadnienie
Rada Gminy w C. (dalej: Rada, organ) w dniu 10 grudnia 2018 r podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości tej opłaty.
Pismem z [...] marca 2020 r. Prokurator Rejonowy w P. Ośrodek Zamiejscowy w S. wniósł skargę na ww. uchwałę zarzucając istotne naruszenie:
- - art. 4 ust. 3 i art. 14 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1461, dalej: u.o.a.n.), art. 2 i 94 Konstytucji, art. 42 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2019 r., poz. 509 z póź. zm., dalej: u.s.g.) poprzez wadliwe określenie w § 4 ust. 3 uchwały dwóch terminów wejścia w życie przedmiotowej uchwały.
Wskazując na powyższe uchybienie Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że akt prawa miejscowego został opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego z 2018 roku, wszedł w życie w dniu 29 grudnia 2018 r. (1 lutego 2019 r.) i obowiązuje do chwili obecnej.
W ocenie Prokuratora analiza treści uchwały prowadzi do konstatacji, iż została ona wydana z istotnym naruszeniem przepisu prawa materialnego z uwagi na wady w zakresie promulgacji aktu prawnego, co uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Jak wywiódł Prokurator zgodnie z § 5 zaskarżonej Uchwały, uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego z mocą obowiązującą od 1 lutego 2019 r. Tym samym § 5 uchwały zawiera dwie normy prawne, które są ze sobą sprzeczne. Pierwsza z nich określa wejście w życie uchwały po upływie 14 dni od ogłoszenia, co nastąpiło 15 grudnia 2018 r, a zatem data wejścia w życie uchwały określona została na dzień 29 grudnia 2018 r. Druga norma wskazuje na uzyskanie mocy przez uchwałę od dnia 1 lutego 2019 r. Wobec powyższego bezspornym jest, że przepis § 5 uchwały zawiera wewnętrzną sprzeczność, która nie została przez Radę wyjaśniona.
Uchwała nie może wejść w życie bez uzyskania przez nią mocy obowiązującej i odwrotnie - uzyskanie mocy obowiązującej oznacza wejście ustawy w życie. Przedmiotowe stanowisko oparte zostało na rozstrzygnięciu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie VIII Wydziału Zamiejscowego z/s w Radomiu z dnia 27 lutego 2019 roku w sprawie VIII SA/Wa 883/18, jak również uchwale Sądu Najwyższego z 24 maja 1996 r., I PZP 12/96, OSNP/ 1197/1/8 oraz orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego z 24 października 1995 r. K 14/95 (Orzecznictwo TK 1995 nr 2, poz. 12), które to rozważania należy uznać za zasadne także w odniesieniu do ustanawiania aktów prawa miejscowego.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w C. nie zgodziła się z zarzutami zawartymi w skardze, wniosła oddalenie skargi.
W uzasadnieniu odniosła się do naruszeń wskazanych w skardze. Podniosła, że w zaskarżonej uchwale w § 5 (a nie w § 4 ust. 3 - jak skarży Prokurator) uregulowano termin wejścia w życie uchwały: Uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego i wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, z mocą od dnia 1 lutego 2019 r. Przedmiotowa uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego w dniu 15 grudnia 2018 r.(poz. 12676). Przy czym wymagane vacatio legis dla takiego aktu to co najmniej czternaście dni. Termin vacatio legis przyjęty przez Radę Gminy C. w zaskarżonej uchwale nie jest krótszy niż 14 dni.
Wbrew twierdzeniom Skarżącego w § 5 zaskarżonej uchwały nie wprowadzono rozróżnienia terminów "wejście w życie uchwały" i "uzyskanie przez uchwałę mocy". Użycie dwóch różnych terminów w § 5 zaskarżonej uchwały (a nie w § 3 jak pisze Skarżący) nie wprowadza jakichkolwiek sprzeczności wewnętrznych, które nie zostały przez Radę wyjaśnione, a także nie wprowadza w błąd. W § 5 zaskarżonej uchwały postanowiono, iż "uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego, a zatem weszłaby ona w życie w dniu 30 grudnia 2018 r. (a nie 29 grudnia 2018 r. - jak zarzuca w Skardze Skarżący), gdyby nie zapis "z mocą od dnia 1 lutego 2019 r." A zatem obligatoryjne vacatio legis, o którym stanowi art. 14 ust. 1 u.o.a.n. jest dłuższe niż 14 dni, bowiem wynosi 33 dni (od 30 grudnia 2018 r. do 31 stycznia 2019 r. włącznie).
Na rozprawie Prokurator poparł skargę w całości, modyfikując skargę co do zarzutu art. 4 ust. 1 i 13 pkt 2 u.o.a.n., wnosząc o stwierdzenie nieważności § 5 zaskarżonej uchwały.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ust. 4 ww. ustawy).
Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może więc nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym.
W przedmiotowej sprawie istota sporu sprowadza się do oceny, czy brzmienie § 5 zaskarżonej uchwały stanowi istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem jej nieważności w całości.
Warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego, podobnie ja wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Jeżeli zatem uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, to powinna być, zgodnie z art. 42 u.s.g., ogłoszona na zasadach i w trybie określonym w u.o.a.n. Przepisy tej ustawy stanowią, że ogłoszenie aktu normatywnego (w tym akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy) w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe (art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n.), zaś akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1 u.o.a.n.).
Rada Gminy w § 5 zaskarżonego aktu postanowiła, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego i obowiązuje od dnia 1 lutego 2019 r. W istocie przedmiotowa uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego 15 grudnia 2018 r. pod pozycją 12676, co oznacza, że zgodnie z pierwszą częścią ww. przepisu weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, tj. 30 grudnia 2018 r. Przy obliczaniu terminu wejścia w życie aktu normatywnego określonego w dniach nie uwzględnia się bowiem dnia ogłoszenia (art. 6 ust. 1 u.o.a.n.). Natomiast zgodnie z drugą częścią § 5 uchwała obowiązuje od dnia 1 lutego 2019 r.
Niewątpliwie określenia użyte przez organ: "wchodzi w życie" i "z mocą obowiązującą od" są synonimiczne (tożsame), co oznacza, że treść § 5 zaskarżonej uchwały jest wewnętrznie sprzeczna. Tak określony termin promulgacji przez wskazanie dwukrotnej daty wejścia w życie uchwały narusza istotnie treść art. 2 Konstytucji RP, jak również art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n. Uchwała nie może bowiem wejść w życie bez uzyskania przez nią mocy obowiązującej i odwrotnie – uzyskanie mocy obowiązującej oznacza wejście ustawy w życie (por. wyrok WSA w Warszawie z 27 lutego 2019 r., VIII SA/Wa 883/18, wyrok NSA z 27 listopada 2019 r., II FSK 1271/19, oba publ. cbosa).
Zdaniem Sądu trafnie w skardze zarzucono, że regulacja zawarta w § 5 zaskarżonej uchwały stanowi istotne naruszenie prawa, ponieważ zawiera w sobie dwie sprzeczne ze sobą normy prawne. Konsekwencją tego jest stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w tym zakresie na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g. (punkt 1 wyroku).
Przepis art. 4 ust. 1 u.o.a.n. przewiduje okres vacatio legis, który pełni jednocześnie funkcję domyślnej daty wejścia w życie. Pozbawienie zaskarżonej uchwały przepisu określającego termin jej wejścia w życie oznacza, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia, stosownie do art. 4 ust. 1 u.o.a.n.
Przepis ten nie jest nierozerwalnie związany z całym aktem, ponieważ w miejsce wyeliminowanego przepisu znajduje zastosowanie regulacja ustawowa (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 15 kwietnia 2014 r., II SA/Bd 255/14, publ. Lex nr 1496757, wyrok NSA z 27 listopada 2019 r., II FSK 1271/19, publ. cbosa, Grzegorz Wierczyński, Komentarz do ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, [w:] Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, wyd. II, opublikowano: WK 2016). Takie rozwiązanie rozstrzyga problem wejścia w życie aktu normatywnego, który w wyniku kontroli legalności przez sąd administracyjny został pozbawiony przepisu o wejściu w życie. Orzeczenie o sankcji nieważności całej uchwały w takim wypadku byłoby zbyt daleko idące.
Jednocześnie należy wskazać, że utrata mocy obowiązującej uchwały nastąpiła z mocą ex nunc. Natomiast stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 5 eliminuje z obrotu prawnego zakwestionowany zapis ze skutkiem ex tunc (od początku). Dopuszczenie kontroli sądowoadministracyjnej uchwał wyeliminowanych z obrotu prawnego w sposób inny niż stwierdzenie ich nieważności nie budzi w orzecznictwie wątpliwości (por. np. wyroki NSA: z 27 lipca 2007 r., II OSK 1046/07, publ. Lex nr 384291, z 24 maja 2007 r., II OSK 23307, publ. Lex nr 334309, z 13 września 2006 r., II OSK 58/06, publ. Lex nr 320905).
Sąd nie podzielił stanowiska organu co do wyeliminowania jedynie części zapisu § 5. Po stwierdzeniu nieważności (wyeliminowaniu) § 5 uchwały z obrotu prawnego, uchwała jako prawidłowo ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego, weszła w życie po upływie 14 dni od jej ogłoszenia, co jest zgodne z art. 4 ust. 1u.o.a.n.