Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. znak: [...] Minister Sprawiedliwości (dalej: "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 267; dalej: "k.p.a.") i art. 75c ust. 5 w zw. z art. 78a ust. 4 i 5 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze (Dz.U. z 2009 r. Nr 146, poz. 1188 ze zm.; dalej: "Prawo o adwokaturze"), po rozpoznaniu zażalenia P. T. (dalej: "skarżący") utrzymał w mocy postanowienie Przewodniczącej Komisji Egzaminacyjnej do przeprowadzenia egzaminu adwokackiego z siedzibą w K. (dalej: "organ I instancji") z dnia [...] lutego 2013 r. w sprawie pozostawienia bez rozpoznania wniosku skarżącego o dopuszczenie do egzaminu adwokackiego.
Powyższe postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. znak: [...] organ I instancji działając na podstawie art. 78a ust. 4 pkt 7, art. 75c ust. 5 w zw. z art. 78a ust. 5 pkt 2 Prawa o adwokaturze orzekł o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku skarżącego o dopuszczenie do egzaminu adwokackiego.
Uzasadniając organ I instancji przytoczył brzmienie art. 66 ust. 2 pkt 3 i 4 oraz art. 78 a ust. 4 pkt 6 i 7 Prawa o adwokaturze. Wskazał, iż przepis art. 66 ust. 2 pkt 3 i 4 Prawa o adwokaturze, wyraźnie rozróżnia przypadki wykonywania przez osoby przystępujące do egzaminu adwokackiego bez odbycia aplikacji czynności związanych ze świadczeniem pomocy prawnej przez adwokata lub radcę prawnego w kancelariach i spółkach na podstawie umowy o pracę lub umowy cywilnoprawnej, od przypadków wykonywania wymagających wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związanych ze świadczeniem pomocy prawnej na rzecz urzędów organów władzy publicznej, w którym to przypadku, unormowanym przepisem art. 66 ust. 2 pkt 4 Prawa o adwokaturze, warunkiem niezbędnym jest wykonywanie tych czynności wyłącznie w związku z zatrudnieniem, rozumianym jako pracowniczy stosunek zatrudnienia, o którym mowa w art. 2 Kodeksu pracy.
Nadto organ I instancji podniósł, iż powyższe rozróżnienie wynika także wyraźnie z przepisów art. 78a ust. 4 pkt 6 i 7 Prawa o adwokaturze, zgodnie z którym osoby uprawnione do przystąpienia do egzaminu adwokackiego bez odbycia aplikacji, dołączają do wniosku dokumenty zaświadczające co najmniej 5-letni okres zatrudnienia lub wykonywania wymagających wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związanych ze świadczeniem pomocy prawnej przez adwokata lub radcę prawnego na podstawie umów cywilnoprawnych w kancelarii lub spółce, zaś w przypadku wykonywania wymagających wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związanych ze świadczeniem pomocy prawnej na rzecz urzędów organów władzy publicznej – dokumenty zaświadczające co najmniej 5-letni okres zatrudnienia w tych urzędach. W tym przypadku, zgodnie z § 5 ust. 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 września 2009 r. w sprawie przeprowadzenia egzaminu adwokackiego, wymaganym dokumentem jest świadectwo pracy lub zaświadczenie o zatrudnieniu.
Tym samym – w ocenie organu I instancji – w przypadku czynności wykonywanych na rzecz urzędów organów władzy publicznej, nie podlegają zaliczeniu okresy wykonywania tych czynności w ramach umów cywilnoprawnych, bowiem umowy te nie należą do kategorii dokumentów wskazanych w § 5 ust. 4 ww. rozporządzenia. Z uwagi na powyższe organ I instancji uznał, że skarżący nie wykazał, by w związku z zatrudnieniem w okresach od [...] listopada 2005 r. do [...] lutego 2006 r. oraz od [...] marca 2007 r. do dnia [...] sierpnia 2007 r. wykonywał czynności związane ze świadczeniem pomocy prawnej na rzecz Prokuratury Okręgowej w R., bowiem okoliczność ta nie została udokumentowana świadectwem pracy lub zaświadczeniem o zatrudnieniu, wydanym przez kierownika urzędu.
Konkludując wskazał zatem, że nie został spełniony wymóg 5-letniego okresu wykonywania czynności o charakterze prawnym w warunkach wynikających z art. 66 ust. 2 pkt 3 i 4 w zw. z art. 78a ust. 4 pkt 6 i 7 Prawa o adwokaturze, bowiem łączne okresy zatrudnienia wykazane przez skarżącego wynoszą 56 miesięcy i 19 dni.
W zażaleniu wniesionym na powyższe postanowienie organu I instancji z dnia [...] lutego 2013 r. skarżący, nie formułując konkretnych zarzutów podniósł, iż okoliczności faktyczne oraz wykładnia przepisu art. 66 ust. 2 pkt 4 Prawa o adwokaturze nie pozwalają na przyjęcie zawężającego rozumienia pojęcia zatrudnienia. Skarżący, powołując się na doktrynę i orzecznictwo, wskazał że pojęcie "zatrudnienia" może odnosić się do niezależnych form świadczenia pracy realizowanych w oparciu o umowy cywilnoprawne. Jego zdaniem, choć wskazane w przepisie § 5 ust. 4 rozporządzenia w sprawie przeprowadzania egzaminu adwokackiego świadectwo pracy jest właściwe jedynie dla stosunku pracy, to jednak zaświadczenie o zatrudnieniu może być dokumentem o szerszej pojemności znaczeniowej i nie zawsze musi poświadczać jedynie istnienie stosunku pracy, a za tego rodzaju dokumenty, w przypadku stosunku cywilnoprawnego, mogą być uznane dokumenty wskazujące na źródło tego stosunku (umowa cywilnoprawna) bądź dokumenty wskazujące na należyte spełnienie świadczenia.
Skarżący podniósł zarazem, że zakwestionowany w zaskarżonym postanowieniu okres wynosi jedynie 3 miesiące i 11 dni, a wybór zlecenia jako formy zatrudnienia na rzecz Prokuratury Okręgowej w R. był spowodowany względami czysto ekonomicznymi. Konkludując skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i nakazanie rozpoznania złożonego wniosku na nowo.
Rozpoznając sprawę ponownie, organ odwoławczy wskazanym na wstępie niniejszego uzasadnienia postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. orzekł o utrzymaniu w mocy postanowienia z dnia [...] lutego 2013 r.
Przytoczył brzmienie przepisów art. 66 ust. 2 pkt 3 i 4 oraz art. 78 a ust. 4 pkt 6 i 7 Prawa o adwokaturze oraz § 5 ust. 3-5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie przeprowadzenia egzaminu adwokackiego. Podzielając stanowisko organu I instancji wskazał, iż na aprobatę zasługuje zapatrywanie, że o ile wykonywanie czynności o charakterze prawnym, także w ramach umów cywilnoprawnych, podlega wliczeniu do okresów, o jakich mowa art. 66 ust. 2 pkt 3 Prawa o adwokaturze i może być udokumentowane złożeniem takiej umowy (a nie tylko świadectwa pracy lub zaświadczenia), o tyle w przypadku czynności wykonywanych na rzecz urzędów organów władzy publicznej, okresy wykonywania takich czynności w ramach umów cywilnoprawnych nie podlegają zaliczeniu.
Jednocześnie organ odwoławczy podkreślił, że oceny spełnienia przez skarżącego przesłanek uprawniających do przystąpienia do egzaminu adwokackiego nie można dokonywać w oderwaniu od treści obowiązujących uregulowań prawnych. W jego ocenie, w rozpatrywanej sprawie organ I instancji zasadnie przyjął, że skarżący nie wykazał 5-letniego zatrudnienia w urzędach organów władzy publicznej i wykonywania wymagających wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związanych ze świadczeniem pomocy prawnej na rzecz tych urzędów, czego wymaga art. 66 ust. 2 pkt 4 Prawa o adwokaturze.
Na powyższe rozstrzygnięcie skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:
- – art. 66 ust. 2 pkt 4 Prawa o adwokaturze poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż zatrudnienie, o którym mowa w powyższym przepisie, należy utożsamiać wyłącznie ze stosunkiem pracy realizowanym na podstawie umowy o pracę w rozumieniu ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeksu pracy (Dz.U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm.), co poskutkowało utrzymaniem w mocy postanowienia Przewodniczącego Komisji Egzaminacyjnej w przedmiocie pozostawienia bez rozpoznania złożonego przez skarżącego w dniu [...] lutego 2013 r. wniosku o dopuszczenie do egzaminu adwokackiego;
- – art. 66 ust. 2 pkt 4 Prawa o adwokaturze w zw. z § 5 ust. 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 września 2009 r. w sprawie przeprowadzenia egzaminu adwokackiego w zw. z art. 82 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego niezastosowanie w wyniku popełnienia błędu subsumcji polegającego na podciągnięciu ustalonego stanu faktycznego pod hipotezę przepisu rozporządzenia zawężająco traktującego pojęcie "zatrudnienia" w stosunku do normy prawnej wynikającej z przepisu art. 66 ust. 2 pkt 4 Prawa o adwokaturze, który winien znaleźć zastosowanie i być podstawą wydanej decyzji, przez co utrzymano w mocy postanowienie Przewodniczącego Komisji Egzaminacyjnej w przedmiocie pozostawienia bez rozpoznania złożonego przez skarżącego w dniu [...] lutego 2013 r. wniosku o dopuszczenie do egzaminu adwokackiego, co uniemożliwiło skarżącemu przystąpienie do egzaminu adwokackiego w 2013 roku.
Skarżący wskazał, iż zaskarżone postanowienie naruszyło jego interes prawny przejawiający się brakiem dopuszczenia do egzaminu adwokackiego, jak również może prowadzić do jego naruszenia w przyszłości na skutek odmowy uznania zakwestionowanego przez organ doświadczenia w ramach egzaminu, który zostanie przeprowadzony w 2014 r. Wniósł o:
- – uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia;
- – stwierdzenie wyrokiem na podstawie art. 146 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), iż skarżący w dniu wydania przez Przewodniczącego Komisji Egzaminacyjnej w K. do spraw przeprowadzenia egzaminu adwokackiego postanowienia o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania spełniał wymogi formalne uprawniające do dopuszczenia do egzaminu adwokackiego.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wskazał, iż podnoszone w skardze argumenty i kwestie są – w jego ocenie – zwykłą polemiką z oceną prawną przeprowadzoną przez organ w postanowieniu z dnia [...] marca 2013 r., która dokonana została przez Ministra Sprawiedliwości w oparciu o właściwe przepisy prawne. Organ odwoławczy podtrzymał zatem w tym zakresie swoje stanowisko, co do niespełnienia przez skarżącego wymogu przepracowania określonego przepisami czasu pracy w określonych formach prawnych i wszystkich innych tez zawartych w skarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje
Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania rozstrzygnięcia – decyzji w sprawie. Sąd administracyjny nie ocenia więc decyzji pod kątem jej słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego.
W myśl z kolei art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, że w przedmiotowej sprawie skarga nie jest zasadna.
Na wstępie należy podnieść, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] marca 2013 r. utrzymujące w mocy postanowienie Przewodniczącej Komisji Egzaminacyjnej do przeprowadzenia egzaminu adwokackiego z siedzibą w K. z dnia [...] lutego 2013 r. w sprawie pozostawienia bez rozpoznania wniosku skarżącego o dopuszczenie do egzaminu adwokackiego.
Na wstępie trzeba podkreślić, że orzekające w sprawie organy obu instancji prawidłowo zastosowały przepisy ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze (Dz.U. z 2009 r. Nr 146, poz. 1188 ze zm.), jak też przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 września 2009 r. w sprawie przeprowadzenia egzaminu adwokackiego (Dz.U. z 2009 r. Nr 163 poz. 1301 ze zm.).
Zgodnie bowiem z treścią przepisu art. 66 ust. 2 pkt 3 i pkt 4 Prawa o adwokaturze do egzaminu adwokackiego składanego przed komisją, o której mowa w art. 78, bez odbycia aplikacji adwokackiej, mogą przystąpić m.in. osoby, które po ukończeniu wyższych studiów prawniczych przez okres co najmniej 5 lat w okresie nie dłuższym niż 10 lat przed złożeniem wniosku o dopuszczenie do egzaminu wykonywały wymagające wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związane ze świadczeniem pomocy prawnej przez adwokata lub radcę prawnego w kancelarii adwokackiej, zespole adwokackim, spółce cywilnej, jawnej, partnerskiej, komandytowej, o których mowa w art. 4a ust. 1, lub kancelarii radcy prawnego, spółce cywilnej, jawnej, partnerskiej, komandytowej, o których mowa w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych, na podstawie umowy o pracę lub umowy cywilnoprawnej (pkt 3 ww. art. 66 ust. 2), a także osoby, które po ukończeniu wyższych studiów prawniczych przez okres co najmniej 5 lat w okresie nie dłuższym niż 10 lat przed złożeniem wniosku o dopuszczenie do egzaminu były zatrudnione w urzędach organów władzy publicznej i wykonywały wymagające wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związane ze świadczeniem pomocy prawnej na rzecz tych urzędów (pkt 4 art. 66 ust. 2).
Z powyższej regulacji wynika zatem, iż w zależności od tytułu prawnego, na który powołuje się osoba przystępująca do egzaminu adwokackiego bez odbycia aplikacji adwokackiej, przepisy ustawy wprowadzają wyraźne rozróżnienie formy zdobytego doświadczenia zawodowego.
Wskazane rozróżnienie wynika również z regulacji zawartej w art. 78a ust. 4 pkt 6 i pkt 7 Prawa o adwokaturze. Zgodnie bowiem z tym przepisem osoby uprawnione do przystąpienia do egzaminu adwokackiego bez odbycia aplikacji dołączają do wniosku odpowiednio dokumenty zaświadczające co najmniej 5-letni okres zatrudnienia lub wykonywania wymagających wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związanych ze świadczeniem pomocy prawnej przez adwokata lub radcę prawnego na podstawie umów cywilnoprawnych w kancelarii adwokackiej, zespole adwokackim, spółce cywilnej, jawnej, partnerskiej, komandytowej, o których mowa w art. 4a ust. 1, lub kancelarii radcy prawnego, spółce cywilnej, jawnej, partnerskiej, komandytowej, o których mowa w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (pkt 6 art. 78a ust. 4), jak i dokumenty zaświadczające co najmniej 5-letni okres zatrudnienia w urzędach organów władzy publicznej i wykonywania wymagających wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związanych ze świadczeniem pomocy prawnej na rzecz tych urzędów, w tym zaświadczenie kierownika urzędu (pkt 7 ww. przepisu).
Zgodnie natomiast z § 5 ust. 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 września 2009 r. w sprawie przeprowadzenia egzaminu adwokackiego, dokumentem, o którym mowa w art. 78a ust. 4 pkt 7 ustawy, jest świadectwo pracy lub zaświadczenie o zatrudnieniu, stwierdzające co najmniej 5-letni okres zatrudnienia w urzędach organów władzy publicznej i wykonywania wymagających wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związanych ze świadczeniem pomocy prawnej na rzecz tych urzędów.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy stwierdzić należy, iż skarżący dopełnił formalności w zakresie złożenia w terminie wniosku o dopuszczenie do egzaminu adwokackiego dołączając do niego wymagane przepisem art. 78 a ust. 4 Prawa o adwokaturze dokumenty, w tym m.in. zaświadczenia o wykonywaniu czynności bezpośrednio związanych ze świadczeniem pomocy prawnej, w związku z zatrudnieniem skarżącego na podstawie umów o pracę w okresie od dnia [...] lipca 2008 r. do dnia [...] lutego 2010 r. w Urzędzie [...] [...], a także od dnia [...] marca 2010 r. w Krajowej [...] [...].
W ocenie Sądu organy orzekające, zarówno I instancji (Przewodnicząca Komisji Egzaminacyjnej do przeprowadzenia egzaminu adwokackiego z siedzibą w K.), jak i organ II instancji – Minister Sprawiedliwości, prawidłowo zakwalifikowały umowy dotyczące świadczenia pomocy prawnej na rzecz Prokuratury Okręgowej w R. (tj. umowy zlecenia z dnia [...] listopada 2005 r. i z dnia [...] marca 2007 r.) jako nie spełniające warunków art. 66 ust. 2 pkt 4 Prawa o adwokaturze.
Sąd w składzie orzekającym wyraża pogląd, iż przez okresy zatrudnienia określone w cytowanym wyżej art. 66 ust. 2 pkt 4 Prawa o adwokaturze należy rozumieć stosunek pracy uregulowany w art. 22 § 11 w związku z § 1 art. 22 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 Kodeks pracy (j.t. Dz.U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm.).
Zdaniem Sądu, rozróżnienie dopuszczalnych form nabywania praktyki zawodowej w zawodach prawniczych jest racjonalnym działaniem ustawodawcy, który w art. 66 ust. 2 pkt 3 Prawa o adwokaturze dopuszcza świadczenie pomocy prawnej w formie umowy o pracę lub umowy cywilnoprawnej i może być ono udokumentowane złożeniem takiej umowy (a nie tylko świadectwa pracy lub zaświadczenia), natomiast w art. 66 ust. 2 pkt 4 Prawa o adwokaturze ogranicza formę udzielonej pomocy prawnej na rzecz urzędów organów władzy publicznej do formy zatrudnienia – w ocenie Sądu – rozumianego jako umowa o pracę w reżimie kodeksu pracy. W takim przypadku okresy wykonywania takich czynności w ramach umów cywilnoprawnych nie podlegają wliczeniu do okresów o których mowa w art. 66 ust. 2 pkt 4 w związku z art. 78a ust. 4 pkt 7 Prawa o adwokaturze.
W świetle powyższego, za bezzasadne Sąd uznał zarzuty naruszenia przepisów art. 66 ust. 2 pkt 4 Prawa o adwokaturze. Skarżący nie wykazał bowiem jakoby w okresach od dnia [...] listopada 2005 r. do dnia [...] lutego 2006 r. oraz od dnia [...] marca 2007 r. do dnia [...] sierpnia 2007 r. wykonywał czynności związane ze świadczeniem pomocy prawnej na rzecz Prokuratury Okręgowej w R. w formie zatrudnienia i udokumentowanych świadectwem pracy lub zaświadczeniem o zatrudnieniu wydanym przez kierownika urzędu. A zatem nie został spełniony przez skarżącego wymóg 5 - letniego okresu wykonywania czynności o charakterze prawnym, w warunkach wskazanych w art. 66 ust. 2 pkt 3-4 w związku z art. 78a ust. 4 pkt 6-7 Prawa o adwokaturze.
Mając na względzie powyższe, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.