Uzasadnienie
Rada Miejska w N.[...] (dalej: Rada Miejska, organ), działając na podstawie art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r. poz. 250, dalej: u.u.c.p.g.), art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r. poz. 446, dalej: u.s.g.), w dniu 29 września 2016 r. podjęła uchwałę Nr XXIII/158/2016 w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy N.[...] (dalej: regulamin, uchwała).
Pismem z 27 marca 2020 r. Prokurator Rejonowy w G. (dalej: Prokurator, skarżący) wniósł skargę na powołaną uchwałę, której zarzucił istotne naruszenie prawa poprzez:
- 1) wprowadzenie w § 2 ust. 1 regulaminu rozwiązań, które stanowią przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 lit. b) u.u.c.p.g. poprzez nałożenie na właścicieli nieruchomości dodatkowych obowiązków w postaci uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń (np. śmieci, chwastów, trawy) z chodników wzdłuż nieruchomości oraz z innych części nieruchomości służących do użytku publicznego, co dodatkowo stanowi powtórzenie regulacji z art. 5 ust. 1 pkt 1 u.u.c.p.g.;
- 2) przekroczenie upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 lit. c) u.u.c.p.g. przez nałożenie w § 2 ust. 2 regulaminu na właścicieli nieruchomości dodatkowych obowiązków przy określaniu zasad mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, poprzez wskazanie, że mycie samochodów ma się odbywać wyłącznie na własnej posesji, przy użyciu czystej wody, niezawierającej innych substancji chemicznych, w sposób uniemożliwiający przedostawanie się ścieków powstających w wyniku tych czynności do wód i gruntu, zaś naprawa tych pojazdów może odbywać się wyłącznie w zakresie obejmującym drobne naprawy i pod warunkiem niespowodowania uciążliwości dla właścicieli nieruchomości sąsiednich oraz negatywnego wpływu na środowisko, posłużenie się nieostrym pojęciem,,drobnych napraw"; normy te ograniczają prawo własności;
- 3) przekroczenie ustawowego upoważnienia z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p.g. poprzez nałożenie w § 11 regulaminu na właścicieli bezwzględnego obowiązku wyprowadzania psów na smyczy;
- 4) przekroczenie ustawowego upoważnienia z art. 4 ust. 2 pkt 8 u.u.c.p.g. poprzez nałożenie w § 14 regulaminu na właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami jednorodzinnymi oraz w zabudowie wielolokalowej obowiązku przeprowadzenia deratyzacji co najmniej raz w roku.
Wskazując na powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Wskazała, że kwestionowane zapisy uchwały nie stanowią istotnego naruszenia prawa. Poza tym zaskarżona uchwała została uchylona przez uchwałę Rady Miejskiej w N. [...] z dnia 31 października 2019 r., Nr XIV/100/2019 w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy N. [...], a więc nie pozostaje ona już w obiegu prawnym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Do aktów takiego rodzaju należy zaliczyć zaskarżoną w niniejszej sprawie przez Prokuratora uchwałę.
Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).
Z treści art. 40 ust. 1 u.s.g. wynika, że gmina ma prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na jej obszarze na podstawie upoważnień ustawowych. Oznacza to, że jeżeli podstawą aktu prawa miejscowego (uchwały) jest upoważnienie ustawowe, rada gminy nie może w żaden sposób wystąpić poza przedmiotowe granice upoważnienia zawartego w ustawie. Przekroczenie upoważnienia ustawowego stanowi istotne naruszenie prawa, stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności podjętego aktu.
Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 102).
W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, publ. Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, publ. Lex nr 25639).
Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy zwrócić uwagę na zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), są aktami normatywnymi niższego rzędu, które powinny być zgodne z aktami prawnymi wyższego rzędu. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego.
Przepisy tego aktu nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, zaś ich treść może być tylko i wyłącznie wykonywaniem przepisów ustawy. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 24 listopada 2010 r., II SA/Bd 1183/10, wyrok WSA w Olsztynie z 17 sierpnia 2017 r., II SA/Ol 513/17, oba publ. CBOSA).
Przechodząc na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że uchwała Rady Miasta stanowi akt prawa miejscowego, a zatem jej zaskarżenie przez Prokuratora nie było ograniczone żadnym terminem (art. 53 § 3 p.p.s.a.).
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowił art. 4 ust. 1 u.u.c.p.g., który upoważnia radę gminy do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie określonym w art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, tj. 29 września 2016 r., regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:
- 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:
- a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,
- b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,
- c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;
- 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:
- a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,
- b) liczby osób korzystających z tych pojemników;
- 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;
- 4) (uchylony)
- 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;
- 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;
- 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;
- 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.
Przyznane radzie gminy kompetencje do uchwalenia przedmiotowego regulaminu ograniczone zostały do ustalenia w nim jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy i w zakresie ściśle określonym w ustawie. Jeżeli katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania, jest zamknięty, to organ ten może dokonywać regulacji prawnych tylko w takim zakresie, w jakim został do tego upoważniony. Elementy wskazane w art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. mają charakter obligatoryjny i wyczerpujący; nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z 8 listopada 2012 r., II OSK 2012/12; wyrok WSA we Wrocławiu z 30 listopada 2006 r., II SA/Wr 527/06; wyrok WSA w Rzeszowie z 23 października 2007 r., II SA/Rz 59/07; wyrok WSA w Olsztynie z 17 sierpnia 2017 r., II SA/Ol 513/17, wszystkie wyroki publ. CBOSA).
Postanowienia regulaminu, jako aktu prawa miejscowego, nie mogą wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia unormowanego w art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g., być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa oraz powtarzać regulacji zawartych w tych przepisach, ani też formułować ustanawianych w nim nakazów lub zakazów w sposób niejasny lub niejednoznaczny. Naruszenie któregokolwiek z tych wymogów będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego przepisu. Takie wady legislacyjne są traktowane jako przypadki istotnego naruszenia prawa (por. wyrok NSA z 30 września 2009 r., II OSK 1077/09, publ. CBOSA).
Wyjaśnić w tym miejscu również należy, że według Zasad techniki prawodawczej w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, przy czym nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej (por. § 135 w związku z § 137 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie Zasad techniki prawodawczej z dnia 20 czerwca 2002 r. - Dz. U. Nr 100, poz. 908, dalej: Z.p.t.). Jakakolwiek modyfikacja przepisu ustawowego przez akt prawa miejscowego (w tym wypadku uchwałę Rady Miasta) jest niedopuszczalna i uznawana w orzecznictwie za naruszenie prawa powodujące nieważność aktu (por. wyrok WSA w Poznaniu z 30 czerwca 2011 r., IV SA/Po 431/11; wyrok WSA w Poznaniu z 10 grudnia 2014 r., IV SA/Po 746/14; wyrok WSA w Łodzi z 13 sierpnia 2014 r., II SA/Łd 515/15, wyrok WSA w Warszawie z 10 sierpnia 2017 r., VIII SA/Wa 265/17, wszystkie wyroki publ. CBOSA).
Przechodząc na grunt zaskarżonej uchwały Sąd podziela co do zasady zarzuty Prokuratora, aczkolwiek ich sformułowanie zawarte w skardze wymagało interwencji Sądu w ramach przepisu art. 134 p.p.s.a. Zarzuty stawiane w skardze są bowiem chaotyczne i nieprecyzyjne; nie wszystkie wskazane w petitum skargi mają odzwierciedlenie w zapisach kontrolowanego regulaminu, jak również nie wszystkie naruszenia organu przy formułowaniu regulaminu zostały przez Prokuratora zauważone.
W § 2 ust. 1 regulaminu Rada Miejska nałożyła na właścicieli nieruchomości obowiązek odgarnięcia zanieczyszczeń w miejsce niepowodujące zakłóceń ruchu pieszych lub pojazdów. Jak wynika z treści art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b) u.u.c.p.g. rada gminy ma obowiązek określić zasady dotyczące wymagań, obejmujących uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, ale nie jest zobowiązana do nakładania na właścicieli nieruchomości dodatkowych obowiązków, które nie wynikają z tego przepisu. Regulamin może jedynie określać obowiązek uprzątnięcia wskazanych w ww. przepisie zanieczyszczeń, brak jest jednak upoważnienia do nakazywania określonego sposobu ich usuwania. Kwestionowany zapis stanowi więc przekroczenie przez organ delegacji ustawowej. Jednocześnie Sąd zauważa, że ww. przepis regulaminu, wbrew zarzutom skargi, nie nakłada na właścicieli obowiązku w postaci uprzątnięcia zanieczyszczeń z chodników wzdłuż nieruchomości.
Przepis § 2 ust. 2 lit. a) regulaminu przewiduje, że mycie pojazdów samochodowych poza myjniami może odbywać się bez użycia detergentów, szamponów i innych środków chemicznych na utwardzonej powierzchni, w sposób uniemożliwiający przedostanie się ścieków powstających w wyniku tych czynności do wód i gruntu. Zdaniem Sądu Rada Miejska w tym przepisie bez podstawy prawnej wprowadziła ograniczenia dotyczące miejsca mycia pojazdów ("na utwardzonej powierzchni"), czym naruszyła przepis kompetencyjny, tj. art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) u.u.c.p.g., który upoważnia Iokalnego prawodawcę jedynie do ustalenia w regulaminie wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczących mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Nie pozwala jednak na wprowadzanie jakichkolwiek ograniczeń lub wyłączeń. Brak również podstaw prawnych do wywiedzenia z przepisów ustawy zakazu używania detergentów, szamponów i innych środków chemicznych (por. wyrok WSA w Poznaniu z 10 lutego 2016, sygn. IV SA/Po 1018/15, publ. CBOSA).
W przepisie § 2 ust. 2 lit. b) regulaminu organ wskazał, że naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi są dozwolone na terenie nieruchomości właściciela, wyłącznie w odniesieniu do drobnych napraw, pod warunkiem, że powstałe odpady zostaną zebrane i usunięte zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz nie będzie to wpływać ujemnie na środowisko i stwarzać uciążliwości dla najbliższego otoczenia.
Jak wynika z powyższego Rada Miejska bez podstawy prawnej wprowadziła ograniczenia dotyczące rodzaju napraw możliwych do przeprowadzania poza warsztatami samochodowymi, tj. dopuszczono możliwość dokonywania jedynie drobnych napraw. W związku z tym należy stwierdzić, że delegacja ustawowa z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) u.u.c.p.g. dotyczyła określenia zasad dotyczących przeprowadzania napraw pojazdów poza warsztatami naprawczymi, a nie ograniczania ich zakresu (por. wyrok NSA z 10 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1256/09, wyrok WSA w Bydgoszczy z 18 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 877/18, wyrok WSA w Warszawie z 26 sierpnia 2020 r., sygn. akt VIII SA/Wa 316/20, wszystkie publ. CBOSA). Poza tym przepis § 2 ust. 2 pkt b) regulaminu przeczy konstytucyjnej zasadzie pewności i określoności prawa (art. 2 Konstytucji RP), naruszając jednocześnie sformułowany w § 6 Z.t.p. wymóg m.in. precyzji aktu normatywnego, gdyż posługuje się nieokreślonym prawnie pojęciem "drobne", które ma charakter ocenny.
Zaskarżona uchwała, jako akt prawa miejscowego, powinna być sformułowana w sposób precyzyjny i czytelny, uniemożliwiający stosowanie sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego (por. wyrok WSA w Gdańsku z 28 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 80/19, publ. CBOSA).
Dodatkowo możliwość wykonywania tych drobnych napraw uzależniono m. in. od ww. warunków. Jeśli chodzi o ten pierwszy, to w przepisie upoważniającym art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) u.u.c.p.g. brak jest uprawnienia do określenia przez radę gminy sposobu postępowania z odpadami powstałymi podczas napraw pojazdów samochodowych. Gospodarowanie różnego rodzaju odpadami zostało bowiem uregulowane w ustawie z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2016 r. poz. 1987, dalej: ustawa o odpadach). Z tego powodu kwestionowany zapis wkracza w kompetencje ustawodawcy i w sposób niedopuszczalny, bo z naruszeniem zasad prawidłowej legislacji, odwołuje się do regulacji zawartej w innych przepisach prawa.
Naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami w świetle § 2 ust. 2 lit. b) regulaminu są dozwolone również pod warunkiem, że nie będzie to wpływać ujemnie na środowisko. Regulacja ta nie odpowiada zasadom poprawnej legislacji, z uwagi na wprowadzenie nieskonkretyzowanego warunku "ujemnego wpływu na środowisko", który to warunek jest zbyt ogólny, aby adresaci normy mogli go dochować.
Z kolei wprowadzenie w ww. przepisie regulaminu warunku niestwarzania uciążliwości dla najbliższego otoczenia, stanowi nieuprawnioną ingerencję w kompetencje ustawodawcy, gdyż wkracza w ustawową regulację prawa sąsiedzkiego zawartego w art. 144 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93 ze zm., dalej: k.c.), zgodnie z którym właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które zakłócałyby korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych.
Rada Miejska w § 7 regulaminu ustaliła częstotliwość i sposób pozbywania się nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości. Odnośnie do osadów ściekowych powstających w przydomowych oczyszczalniach ścieków wskazano, że należy je opróżniać zgodnie z ich instrukcją eksploatacji oczyszczalni. Zdaniem Sądu takie uregulowanie narusza w stopniu istotnym przepis art. 4 ust. 1 i 2 pkt 3 u.u.c.p.g. oraz art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, bowiem nie realizuje w pełni upoważnienia obligującego do określenia częstotliwości pozbywania się nieczystości ciekłych przez właścicieli nieruchomości wyposażonych w przydomowe oczyszczalnie ścieków i odesłanie w tym zakresie do instrukcji eksploatacji oczyszczalni, co stanowi pominięcie uchwałodawcze. Lokalny prawodawca powinien określić częstotliwość pozbywania się ww. nieczystości ciekłych w sposób samodzielny, autonomiczny, a nie odsyłać do instrukcji eksploatacji (por. wyrok WSA w Warszawie z 21 stycznia 2021 r., sygn. akt VIII SA/Wa 601/20, wyrok WSA w Warszawie z 30 czerwca 2020 r., sygn. akt VIII SA/Wa 302/20, wyrok WSA w Olsztynie z 12 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 123/19, wszystkie publ. CBOSA).
Zgodnie z art. 10a ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2017 r. poz. 1840, dalej: ustawa o ochronie zwierząt) zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna - zakaz ten nie dotyczy terenu prywatnego, jeżeli teren ten jest ogrodzony w sposób uniemożliwiający psu wyjście. Tymczasem zapisy zawarte w § 11 ust. 2 i 3 regulaminu modyfikują powyższe unormowania ustawowe. Rada gminy nie jest bowiem upoważniona do wskazywania miejsc czy sytuacji, w których psy (jak też inne zwierzęta) mogą zostać zwolnione z uwięzi (por. wyrok NSA z 14 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 443/16, publ. CBOSA). Realizacja upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p.g. ma polegać na określeniu obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe w taki sposób, by zapewnić ochronę przed zagrożeniem i uciążliwościami dla ludzi (wyrok WSA w Gdańsku z 12 czerwca 2019 r., II SA/Gd 43/19, publ.
CBOSA). Tym samym ustawodawca nie upoważnił Rady Miasta do ingerowania w prawo własności w ten sposób, aby nałożyć na właścicieli posesji obowiązek ogrodzenia i oznaczenia stosownym ostrzeżeniem nieruchomości, na terenie których przebywają psy zwolnione ze smyczy (por. wyrok WSA w Warszawie z 4 października 2017 r., VIII SA/Wa 227/17, publ. CBOSA i wskazane tam w tym zakresie orzecznictwo). Uregulowanie takie narusza także zasadę proporcjonalności, jeśli zobowiązuje właścicieli wszystkich nieruchomości do zamieszczenia stosownego ostrzeżenia niezależnie od tego, czy zwolniony z uwięzi pies stanowi – z uwagi na swą wielkość i cechy – jakiekolwiek zagrożenie.
W § 10 pkt 1 regulaminu Rada Miejska ustanowiła stały i skuteczny dozór nad utrzymywanymi zwierzętami domowymi. W ocenie Sądu tak szeroko określony obowiązek, właściwie nieograniczony, nie mieści się w upoważnieniu zawartym w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p.g. Należy też przypomnieć, że kwestia odpowiedzialności związanej z utrzymywaniem zwierząt o charakterze cywilnoprawnym została już uregulowana w art. 431 § 1 k.c. oraz w art. 77 § 1 i § 2 ustawy z 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (Dz.U. z 2019 r. poz. 821).
Tak samo zapis zawarty w tym paragrafie w punkcie 3 nakładający na właścicieli obowiązek utrzymywania zwierząt w sposób niestwarzający uciążliwości (hałasu, odorów) dla osób zamieszkujących sąsiednie nieruchomości jest niekonkretny i nie stanowi wypełnienia delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p.g. (por. wyrok WSA w Kielcach z 24 października 2019 r., II SA/Ke 1168/19, wyrok WSA w Warszawie z 26 sierpnia 2020 r., sygn. akt VIII SA/Wa 316/20, wszystkie publ. CBOSA).
Zapis § 12 ust. 1 i ust. 2 regulaminu również w stopniu istotnym narusza prawo, bowiem uregulował materię przewidzianą w ustawie o ochronie zwierząt, czym organ działał bez podstawy prawnej. Zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin na podstawie art. 11 ust. 1 i 3 ww. ustawy. Ustawa o ochronie zwierząt przewiduje również procedurę stosowaną wobec osób, którzy w sposób nienależyty sprawują opiekę nad swoimi psami (art. 7 ust. 4), ale następuje to odrębną uchwałą rady gminy.
Nieprawidłowo organ uregulował w § 13 ust. 1 regulaminu wymagania utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej (art. 4 ust. 2 pkt 7 u.u.c.p.g.), wprowadzając w treść tego przepisu takie sformułowania, jak: "uciążliwości dla sąsiadów i otoczenia", "odpady gromadzone i usuwane w sposób zgodny z prawem, w tym zwłaszcza z wymaganiami odrębnych przepisów", "nie będą powodowały zanieczyszczenia terenu". Jak już wyżej wskazywano powoływanie się na takie określenia jest niezgodne z zasadami prawidłowej legislacji, zbyt ogólne, niejednoznaczne, wkracza w materię prawa sąsiedzkiego lub odnosi się do przepisów prawa uregulowanych w innych aktach.
Rada Miasta w § 14 regulaminu wskazała, że obowiązkowi deratyzacji podlegają następujące obszary: a) zabudowane budynkami jednorodzinnymi w przypadku stwierdzenia występowania gryzoni; b) w zabudowie wielolokalowej oraz obiektach, w których prowadzona jest działalność oświatowa, kulturalna, społeczna, socjalna, z zakresu opieki zdrowotnej, handlu i przechowywania artykułów spożywczych, a także pozostałych służących użyteczności publicznej – co najmniej raz w roku w miesiącach wrzesień-październik.
W ocenie Sądu z treści tego przepisu nie wynika, wbrew zarzutom skargi, aby obowiązek deratyzacji organ nałożył na właścicieli nieruchomości zabudowanych, objął deratyzacją wszystkie nieruchomości na terenie gminy, czy też obciążył właścicieli kosztami deratyzacji. Tym samym przy regulacji tej materii Sąd nie stwierdził przekroczenia delegacji ustawowej wynikającej z art. 4 ust. 2 pkt 8 u.u.c.p.g.
Z uwagi na obszerny zakres dostrzeżonych nieprawidłowości, w tym pominięcie uchwałodawcze w zakresie prawidłowego uregulowania w kontrolowanym regulaminie kwestii wymienionej w art. 4 ust. 2 pkt 3 u.u.c.p.g. (określenie częstotliwości pozbywania się nieczystości ciekłych), Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.
Sąd nie uznał wniosku organu o umorzenie postępowania sądowego z uwagi na jego bezprzedmiotowość, ponieważ skuteczne uchylenie uchwały inną, kolejną uchwałą wywołuje jedynie skutek na przyszłość (ex nunc) i przerywa wywoływanie skutków prawnych uchwały poprzedniej jedynie od daty wejścia w życie uchwały uchylającej. Natomiast w przypadku, gdy zaskarżona uchwała wywołała już skutki prawne, nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania sądowego (zob. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R.Hausera, M.Wierzbowskiego, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2015, s. 647 i n.). Uchylenie kwestionowanej uchwały nie wyklucza więc możliwości stwierdzenia jej nieważności, które następuje ze skutkiem ex tunc, czyli od momentu jej uchwalenia (wyroki NSA:
z 27 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1046/07, publ. Lex nr 384291, z 24 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 23307, publ. Lex nr 334309, z 13 września 2006 r, sygn. akt II OSK 58/06, publ. Lex nr 320905).