Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. znak [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej określany jako "kpa") oraz art. 4 pkt 3, 4, 22, art. 5 ust. 1, art. 87 ust. 1 pkt 1, art. 92a ust. 1, 2, 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 1265, dalej określana jako "ustawa td"), art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 5 kwietnia 2013 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz ustawy o czasie pracy kierowców (Dz. U. z 2013 r. poz. 567) w zw. lp. 1.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez P. S. od decyzji [...] Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2013 r. nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej w kwocie [...] zł ([...] złotych) - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Zaskarżona decyzja została wydana po przeprowadzeniu postępowania w toku którego ustalono następujący stan faktyczny i prawny sprawy:
Dnia [...] lipca 2013 r. w miejscowości Ż. na autostradzie A2 pracownicy Inspekcji Transportu Drogowego przeprowadzili kontrolę drogową pojazdu marki [...] nr rej. [...] wraz z przyczepą marki [...] nr rej.[...]. Kontrolowanym pojazdem kierował A. P., który w czasie kontroli okazał następujące dokumenty:
- 1) wypis zaświadczenia na międzynarodowy niezarobkowy przewóz drogowy na potrzeby własne wystawiony na PPHiU "[...]";
- 2) prawo jazdy, dowody rejestracyjne pojazdu i przyczepy, kartę kierowcy, dowód osobisty;
- 3) atest higieniczny na 4 sztuki przewożonych zbiorników betonowych (szamba).
Kierowca nie okazał do kontroli wypisu z licencji transportowej na przewóz drogowy rzeczy. Jednocześnie kierowca oświadczył, że przewóz drogowy wykonuje na rzecz firmy PPHiU "[...]" P. S., w której to firmie pracuje bez umowy o pracę. Wyniki kontroli zostały udokumentowane stosownym protokołem kontroli.
[...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, jako właściwy w sprawie organ, po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, ww. decyzją z dnia [...] września 2013 r. nałożył na skarżącego karę pieniężna w kwocie [...] zł za naruszenie przepisów ustawy td polegające na wykonywaniu transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji (l.p 1.1 złącznika nr 3 do ustawy td).
W odwołaniu od powyższej decyzji P. S. wniósł o jej uchylenie powołując się na art. 92c ustawy td. Wskazał, że w toku postępowania przed organem I instancji nie złożył wyjaśnień, ponieważ nie rozumiał stawianych mu zarzutów, a był przekonany, że za popełnione nieprawidłowości odpowiedzialność ponosi kierowca. Podniósł, że w dniu kontroli nie był przewoźnikiem, a kontrolowany zespół pojazdów był w dacie kontroli w dyspozycji kierowcy A. P., który wydzierżawił pojazdy na podstawie zawartej z nim umowy. Jednocześnie wskazał, że kierowca zakupił od niego przewożone elementy betonowe. Zarzucił w związku z tym organowi I instancji zebranie materiału dowodowego w sposób nierzetelny i niewyczerpujący. Jednocześnie zarzucił zaskarżonej decyzji, że zostało w niej zamieszczone niewłaściwe określenie organu ją wydającego.
Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej określany jako "GITD") utrzymując w mocy zaskarżoną decyzje organu I instancji wskazał w jej uzasadnieniu na następującą argumentację. Podniósł, że prawidłowe są ustalenia organu I instancji dotyczące charakteru przewozu z dnia kontroli oraz określenia strony postępowania.
W ocenie organu bezspornym jest, że wykonawcą przewozu z dnia kontroli był P. S. GITD wskazał, że nie dał wiary argumentom strony podniesionym w odwołaniu. W jego ocenie zeznania kierowcy A. P., który oświadczył, że przewóz z dnia kontroli wykonywał na rzecz P. S. u którego pracuje "na czarno" bez umowy o pracę, są spójne, logiczne, a nadto stan faktyczny przedstawiony przez kierowcę nie budzi wątpliwości co do ich wiarygodności, gdyż znajduje potwierdzenie w dokumentach okazanych do kontroli.
Ponadto przedłożona przez P. S. umowa dzierżawy zespołu pojazdów zawarta przez ww. z kierowcą A. P. nie wyklucza możliwości wykonywania przez P. S. przewozu przy pomocy ww. pojazdów. Wskazał, że faktura dotycząca dzierżawy zespołu pojazdów została wystawiona w dniu [...] czerwca 2013 r., a więc przed dniem kontroli drogowej, zaś faktura dotycząca sprzedaży A. P. konstrukcji betonowych jest fakturą pro forma, która nie stanowi dokumentu księgowego.
Nadto istotne dla rozstrzygnięcia sprawy jest, w ocenie GITD, podpisanie przez kierowcę A. P. protokołu kontroli bez wniesienia do niego uwag i zastrzeżeń. Protokół kontroli drogowej stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 kpa i w związku z tym stanowi dowód na okoliczności w nim stwierdzone. W związku z tym organ odwoławczy nie dał wiary argumentom podniesionym przez stronę w odwołaniu.
Jednocześnie GITD stwierdził, że uznaje zarzut strony podniesiony w odwołaniu dotyczący nie przeprowadzenia dowodu z przesłuchania strony za bezzasadny. W jego ocenie okoliczności istotne dla sprawy zostały udowodnione na podstawie dowodów przeprowadzonych w toku kontroli drogowej tj. dowodu z dokumentów i dowodu z przesłuchania świadka, a zgodnie z treścią art. 86 kpa dowód z przesłuchania strony ma jedynie charakter subsydiarny i nie jest możliwe jego przeprowadzenie, gdy stan faktyczny został wyjaśniony na podstawie zgromadzonych dowodów.
W skardze na powyższą decyzję wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P. S. podniósł zarzuty:
- 1) naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 2 ust. 2 pkt 3 ustawy td poprzez ich niezastosowanie w sprawie, polegające na niedostrzeżeniu, że zostały spełnione przesłanki wynikające z tego przepisu w sytuacji, gdy okoliczności faktyczne i potwierdzające je dowody uzasadniały spełnienie wymagań;
- 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, art. 107 § 3 kpa poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu skarżącego oraz nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów skarżącego i nie podanie przyczyn z powodu których argumentom skarżącego odmówiono wiarygodności.
Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ja decyzji organu I instancji.
Skarżący wniósł także o dopuszczenie dowodu z zeznań świadka A. P. na okoliczność wykonywania przewozu drogowego w dniu [...] lipca 2013 r.
W uzasadnieniu skargi skarżący wyeksponował, że organy nie przedstawiły rzeczywistej argumentacji świadczącej o bezspornej odpowiedzialności przedsiębiorcy za stwierdzone naruszenia, a ocena materiału dowodowego była stronnicza i nieobiektywna. W sprawie niezbędne było dopuszczenie dowodu z przesłuchania strony, co stanowiłoby istotny dowód w sprawie, wskazujący na brak wpływu przedsiębiorcy na zaistniały incydent i zmieniłoby całkowicie przebieg i rozstrzygnięcie prowadzonego postępowania administracyjnego.
W odpowiedzi na skargę organ GITD wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentacje zawartą w treści zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 lit. a-c p.p.s.a.).
Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Kontrolowana, zgodnie z wyżej wskazanymi kryteriami sądowej kontroli działalności administracji publicznej, skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji naruszają w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy przepisy kpa.
Przede wszystkim organy naruszyły zasadę prawdy obiektywnej w postępowaniu administracyjnym uregulowaną w art. 7 kpa, sprowadzającą się do obowiązku organu załatwiającego sprawę administracyjną do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zgodnie z tą zasadą organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej ocen okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy kpa.
Powyższe dyrektywy ogólne są regulowane w sposób konkretny w rozdziale 4 kpa (dowody), w którym art. 77 § 1 kpa reguluje, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy, natomiast art. 80 kpa normuje, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.
Zgodnie z wyrokiem SN z dnia 23 listopada 1994 r. sygn. III ARN 55/94, OSNAPiUS 1995, nr 7, poz. 83 "jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 kpa).
Przenosząc powyższe na stan faktyczny i prawny rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że zebrany w rozpoznawanej sprawie materiał dowodowy jest niekompletny, a jego analiza została przeprowadzona w sposób niewystarczający.
Podstawą bowiem dla oceny, czy doszło do naruszenia prawa materialnego w sposób o którym mowa w przepisie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. jest prawidłowe, zgodne z zasadami określonymi w art. 7 kpa, art. 77 § 1 i art. 80 kpa wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności dla rozstrzygnięcia sprawy. Dopiero prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy może stanowić podstawę do oceny trafności zastosowania norm prawa materialnego.
Z przedstawionych Sądowi akt sprawy wynika, że w dniu [...] lipca 2013 r. w m. Ż. na autostradzie A2 miała miejsce kontrola drogowa pojazdu maki [...] wraz z przyczepą o stosownych nr rej., przeprowadzona przez inspektorów WITD w P. Kierowca pojazdu A. P. okazał dokumenty odnotowane w protokole kontroli, a przesłuchany w charakterze świadka oświadczył, że jest zatrudniony bez żadnej umowy w firmie PPHiU [...] P. S., a przewóz z dnia kontroli wykonywał na rzecz P. S. w imieniu którego przewozy konstrukcji betonowych wykonywał także w okresie dwóch tygodni poprzedzających kontrolę. Z uwagi na powyższe organy uznały, że wykonawcą kontrolowanego przewozu był P. S. W przebiegu postępowania organy obu instancji stwierdziły, że przedłożone przez skarżącego dokumenty w postaci umowy dzierżawy pojazdu oraz faktura pro forma nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.
Natomiast w odniesieniu do wniosku o przesłuchanie skarżącego w charakterze strony oraz uzupełniające przesłuchanie kierowcy, organy stwierdziły, że te czynności są zbędne dla sprawy. Wywiodły, że kierowca był przesłuchany w toku postępowania, jednoznacznie wskazał podmiot na którego rzecz wykonywał przewóz i ponowne przesłuchanie w tym kontekście jest bezprzedmiotowe i prowadziłoby do przedłużenia postępowania. Natomiast dopuszczenie dowodu z przesłuchania strony jest zbędne, gdyż nie zachodzą przesłanki z art. 86 kpa.
Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela tych ocen organów. W ocenie Sądu stan faktyczny sprawy nie został dostatecznie wyjaśniony.
Jak wyżej wskazano organy oparły się w zasadzie na literalnym brzmieniu zeznań kierowcy A. P. Ich stanowisko co do oceny tych zeznań nie uległo zmianie po przedłożeniu przez skarżącego umowy dzierżawy pojazdu wraz z fakturą czynszu dzierżawy zawartej pomiędzy skarżącym, a kierowcą A. P. oraz faktury pro forma zakupu elementów betonowych. Organy nie uwzględniły, że zeznania kierowcy, w kontekście powyższych dowodów dokumentacyjnych, obciążyły skarżącego i mogły wynikać z zamiaru uniknięcia przez kierowcę A. P. odpowiedzialności administracyjnej za ewentualne własne naruszenia przepisów ustawy td. Odstąpienie przez organy z przesłuchania skarżącego w charakterze strony w zaistniałym w sprawie stanie faktyczno-prawnym oraz odstąpienie od uzupełniającego przesłuchania kierowcy na okoliczności zawarcia umowy dzierżawy pojazdu, zakupu przewożonych elementów betonowych (szamba), zweryfikowanie, czy kierowca A. P. zarejestrował działalność gospodarczą – stanowi naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 kpa, a rozpatrzenie tak zgromadzonego niepełnego materiału dowodowego i ustalenie w oparciu o niego stanu faktycznego, narusza także przepis art. 80 kpa.
Stosować przepisy prawa materialnego w rozpoznawanej sprawie przyjmować ocenę, że skarżący dopuścił się naruszenia polegającego na wykonywaniu transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji – można dopiero po pełnym ustaleniu stanu faktycznego sprawy, czego zabrakło w kontrolowanej sprawie.
Nie przesądzając rozstrzygnięcia sprawy, w tym możliwości ponownego wydania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej na skarżącego, dopiero usunięcie wskazywanych wątpliwości i wyjaśnienie kwestii, które powyżej zostały zasygnalizowane, pozwoli na uznanie, iż sprawa została wyjaśniona w sposób pozwalający na jej rozstrzygnięcie.
Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 wyroku. W pkt 2 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. nr 163 poz. 1349 ze zm.) – pkt 3 wyroku.