Uzasadnienie
Kontrolowaną decyzją z [...]listopada 2020 r. znak: [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpoznaniu odwołania Ogólnopolskiego Stowarzyszenia [...] "[...]", uchyliło decyzję Wójta Gminy [...]z [...]maja 2020 r. znak: [...]w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Decyzję wydano w następującym stanie sprawy:
Wnioskiem z [...]czerwca 2018 r. [...]spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] (dalej: strona, skarżąca, spółka, inwestor) zwróciła się do Wójta Gminy [...] (dalej: Wójt, organ I instancji) o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] "[...]" wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce o nr ewid. [...]położonej w miejscowości [...].
W wyniku przeprowadzonego postępowania Wójt, działając na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 53 ust. 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293 t.j., dalej: u.p.z.p.), decyzją z [...]maja 2020 r., ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego o znaczeniu gminnym polegającą na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] "[...]" wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce o nr ewid. [...]położonej w miejscowości [...].
W decyzji określono rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy w zakresie ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, ochrony środowiska i zdrowia ludzi, dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, a także w zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich.
Odwołanie od tej decyzji wniosło Ogólnopolskie Stowarzyszenie [...] "[...]" zarzucając naruszenie:
- - art. 6 ust. 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2017 r., poz. 519 ze zm. dalej: p.o.ś.) w związku z art. 72 ust 1 pkt. 3 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r., nr 199, poz. 1227) w związku z § 2 ust 1 pkt 7 a-d w związku z § 3 ust 8 pkt 1 a-g rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 roku w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez ich błędną interpretację z uwagi na nieuwzględnienie maksymalnych mocy tiltów anten;
- - art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie, dlaczego organ nie analizował mocy maksymalnych tym bardziej, że wszystkie wątpliwości winny być rozstrzygane na korzyść środowiska. Z decyzji winno wynikać wprost jaka jest moc maksymalna dla anten oraz ile wynosi maksymalny tilt według ich danych katalogowych;
- - niepodanie mocy wyjściowej pojedynczego nadajnika TX z uwzględnieniem tolerancji tej mocy określonej przez producenta;
- - nieokreślenie danych producenta i typu anten oraz nadajników radiolinii, ich zysku antenowego, częstotliwości pracy oraz ich mocy wyjściowej;
- - niedokonanie wyliczeń mocy EIRP w oparciu o budżet mocy w poszczególnych sektorach projektowanej stacji z uwzględnieniem tolerancji produkcyjnej podanych parametrów.
Mając na uwadze powyższe domagano się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.
Wskazaną na wstępie decyzją z [...]listopada 2020 r. znak: [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: organ odwoławczy, SKO, Kolegium) działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 2096, dalej: k.p.a.) uchyliło zaskarżoną decyzję i sprawę przekazało organowi
I instancji do ponownego rozpoznania.
W ocenie Kolegium decyzja wydana została bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, czym naruszono art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 1 i 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
Zdaniem SKO, dokonując kwalifikacji inwestycji i ustalając obszar jej oddziaływania organ I instancji oparł się wyłącznie na deklaracji inwestora przedstawionej w Kwalifikacji inwestycji radiokomunikacyjnej telefonii komórkowej [...]opracowanej na grudzień 2019 r., a nie dokonał własnej oceny kwalifikacji tej inwestycji i rzeczywistego obszaru jej oddziaływania i wpływu na środowisko.
Ponadto w ocenie SKO dla poczynienia prawidłowych ustaleń niezbędne było nie tylko określenie mocy poszczególnych anten, ale także rozważenie ewentualnego nakładania się (nachodzenia) wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny. Nie można bowiem wykluczyć, że ewentualne nakładanie lub nachodzenie się wiązek spowoduje, że moc promieniowania znacznie przekroczy wielkości dopuszczalne. Ustalenie mocy promieniowania jedynie pojedynczej anteny może doprowadzić do planowania takich przedsięwzięć, które składać się będą z kilku, a nawet kilkunastu anten, z których każda posiadać będzie moc promieniowania niewpływającą ujemnie na środowisko, zaś po przecięciu z inną, co najmniej na linii nakładania się lub przecinania, stworzy moc znacznie przekraczającą wartości dopuszczalne.
Z tych względów niezbędne dla prawidłowej oceny było ustalenie czy dana inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko oraz dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych anten, jak i całego przedsięwzięcia. Ocenić i zbadać należało zjawisko kumulacji przy uwzględnieniu maksymalnego możliwego emitowania pola elektromagnetycznego z urządzenia i maksymalnego możliwego pochylenia osi wiązki promieniowania.
Mając to na uwadze Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję, a sprawę przekazało do ponownego rozstrzygnięcia.
W sprzeciwie od powyższej decyzji inwestor zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
- 1. art. 138 § 2 k.p.a. z uwagi na zastosowanie go w niniejszej sprawie, podczas gdy nie było podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji;
- 2. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez niedokonanie istotnych ustaleń i nie wyjaśnienie, a co najmniej nie zawarcie tego w uzasadnieniu decyzji, jakimi motywami w rzeczywistości kierował się organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję, a ponadto bezpodstawne uznanie przez organ odwoławczy, że dla poczynienia prawidłowych ustaleń w niniejszej sprawie konieczne jest rozważenie ewentualnego nakładania się (nachodzenia) wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny oraz: dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych anten, jak i całego przedsięwzięcia przy uwzględnieniu maksymalnego możliwego emitowania pola elektromagnetycznego z urządzenia i maksymalnego możliwego pochylenia osi wiązki promieniowania;
- 3. art. 75 § 1 k.p.a. w zw. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. i art. 84 k.p.a. poprzez brak wszechstronnej oceny całokształtu materiału dowodowego sprawy wyrażającej się w bezpodstawnym uznaniu, że organ I instancji wydał decyzję wyłącznie na podstawie deklaracji inwestora przedstawionej w kwalifikacji inwestycji radiokomunikacyjnej, a nie dokonał własnej kwalifikacji przedmiotowej inwestycji, podczas gdy organ l instancji wydał decyzję w oparciu o cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie i poczynił na jego podstawie prawidłowe ustalenia faktyczne;
- 4. art. 6 i 8 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 roku (Dz. U. z 1997 r., nr 78, poz. 483 ze zm.) poprzez niedziałanie w postępowaniu administracyjnym przez organ I instancji na podstawie i w granicach prawa.
Mając powyższe na uwadze strona domagała się uchylenia decyzji SKO.
W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, wniósł o jego oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na podstawie art. 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Przedmiotem kontroli sądu administracyjnego w tym wypadku jest jedynie wystąpienie przesłanki, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (por. art. 64e p.p.s.a.).
Powyższe oznacza, że instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (por. A. Kabat, P.p.s.a. Komentarz, Warszawa 2018, t. 3 do art. 64a). Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialno-prawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi.
Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez Sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ
II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób.
Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jednocześnie wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Inne wady postępowania lub inne wady decyzji organu I instancji nie mogą być uznane za normatywną podstawę do wydania przez organ odwoławczy decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.
Odnosząc powyższe rozważania do zaskarżonej decyzji, Sąd podziela pogląd skarżącego co do tego, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniała przesłanka warunkująca uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Wskazać należy, że Kolegium rozpoznawało sprawę niniejszą po raz drugi. Poprzednio, decyzją z [...]października 2019 r. uchyliło decyzję Wójta z [...]sierpnia 2019 r. o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego wskazując, że wniosek inwestora jest niekompletny, albowiem nie zawiera danych odnośnie typu anten oraz ich mocy promieniowania. Wniosek powinien wskazywać również dokładnie zakres planowanej inwestycji. Wskazało także, że organ I instancji nie dokonał własnej analizy zakresu oddziaływania inwestycji w kontekście art. 124 ust. 2 p.o.ś.
Ponownie rozpoznając sprawę, pismem z [...]października 2019 r. Wójt zwrócił się do Referatu Ochrony Środowiska o wypowiedzenie się co do kwalifikacji przedsięwzięcia. Pismem z 14 listopada 2019 r. Referat Ochrony Środowiska zasygnalizował konieczność zobowiązania inwestora do złożenia dodatkowej dokumentacji, co Wójt uczynił wezwaniem z 20 listopada 2019 r. Wykonując to zobowiązanie, inwestor przedłożył dokument – Kwalifikację instalacji radiokomunikacyjnej telefonii komórkowej [...]pod względem oddziaływania na środowisko z grudnia 2019 r. Po jej wpływie do organu I instancji, ponownie pismem z 4 lutego 2019 r. zwrócił się on do Referatu Ochrony Środowiska o dokonanie kwalifikacji przedsięwzięcia. Odpowiedzi udzielono w piśmie z 6 lutego 2020 r.
W dniu [...]maja 2020 r. organ I instancji wydał decyzję ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego. Na stronie 5 i 6 decyzji organu I instancji znajdują się wywody dotyczące zakwalifikowania inwestycji jako przedsięwzięcia, dla którego nie jest wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Przeanalizowano też kwestię sumowania pól. Wskazano tam między innymi, że planowane przedsięwzięcie będzie jedynie źródłem emisji pola elektromagnetycznego niejonizującego o wartości do 0,1W/m2, które będzie występować w wolnej przestrzeni i w miejscach niedostępnych dla ludzi. Miejsca dostępne dla ludności nie występują w osi głównej promieniowania anten sektorowych. Uwzględniając rodzaj i skalę planowanej inwestycji, a także odległość od obszaru Natura 2000 stwierdzono, że planowana inwestycja nie wpłynie znacząco negatywnie na ww. obszar oraz nie naruszy ich spójności i integralności.
Wyjaśniono również, że ze względu na zastosowanie specjalistycznych konstrukcji wsporczych przy montażu anten sektorowych pochylenie mechaniczne anten nie jest możliwe; tilty mechaniczne wynoszą zero. Przeanalizowano także przedstawione przez wnioskodawcę w formie graficznej jak i tekstowej zjawisko sumowania pól elektromagnetycznych emitowanych przez wszystkie planowane anteny stacji bazowej i wywiedziono, że konfiguracja anten obszarów pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od 0,1W/m2, będą występować wyłącznie w wolnej przestrzeni niedostępnej dla ludzi.
Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że płytkie i nieodpowiadające prawdzie są zatem twierdzenia SKO, że organ I instancji nie dokonał własnej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W lakonicznym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium stwierdziło, że organ I instancji przeprowadził postępowanie niezgodnie z normami prawa procesowego. W ocenie Sądu w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji zabrakło wyjaśnień Kolegium na czym konkretnie polegały te naruszenia oraz dlaczego stwierdzone uchybienia procesowe mają istotny wpływ na wynik sprawy, a także dlaczego organ odwoławczy nie mógł tych naruszeń albo sam konwalidować i rozstrzygnąć sprawy co do meritum albo uznać je za na tyle istotne, by przesądzały o braku możliwości rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z żądaniem inwestora. Kolegium nie wskazało też przyczyn, dla których nie skorzystało z możliwości przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. Nie wyjaśniło, jakie były przeszkody, by - opierając się na przedłożonym przez inwestora dokumencie "Kwalifikacja instalacji radiokomunikacyjnej telefonii komórkowej [...] pod względem oddziaływania na środowisko" oraz analizie przeprowadzonej przez organ I instancji na podstawie art. 53 ust. 3 u.p.z.p. - dokonać ewentualnie korekty ustaleń organu I instancji.
W ocenie Sądu takie działanie przekracza dyspozycję art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy w żadnym zakresie nie wyjaśnił, dlaczego wskazanych wątpliwości nie mógł sam rozstrzygnąć. Zdaniem Sądu nic nie stało również na przeszkodzie, by Kolegium we własnym zakresie, względnie zlecając to organowi
I instancji na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. ustaliło, czy faktycznie zamierzona przez spółkę inwestycja stanowi przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco albo potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.
Kolegium nie zajęło również stanowiska w odniesieniu do odwołania od decyzji Wójta.
Reasumując, w ocenie Sądu organ odwoławczy nie wyjaśnił wszechstronnie dlaczego jego zdaniem wskazane w uzasadnieniu decyzji naruszenia przepisów postępowania stanowiły podstawy wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.
W tym stanie rzeczy na mocy art. 151a § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 poz. 265 j.t).