Uzasadnienie
Syg. akt VIII SA/Wa 44/20
Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2019 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R.(dalej organ odwoławczy, SKO) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego(DZ.U z 2020 roku, poz. 256 ze zm. dalej jako kpa), po rozpatrzeniu na posiedzeniu niejawnym odwołania M. i R. L. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2019 roku, nr [...] ustalającej warunki realizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie linii kablowej oraz stacji transformatorowej na działkach ewidencyjnych o numerach – [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] przy ul. J. w R. – orzekło – utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję.
Podstawą rozstrzygnięcia były ustalenia faktyczne i ocena prawna.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2019 roku po rozpatrzeniu wniosku [...] SA w L. ustalono lokalizację inwestycji celu publicznego w znaczeniu gminnym na budowę linii kablowej oraz stacji transformatorowej na wskazanych we wniosku działkach przy ul. J. w R..
Od decyzji odwołali się M. L. i R. L. podnosząc, że ich zdaniem planowana inwestycja nie jest inwestycją celu publicznego.
SKO w R. ustaliło i zważyło co następuje:
[...] SA(dalej inwestor) złożyła w dniu [...] marca 2019 roku wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego w postaci budowy linii kablowej oraz stacji transformatorowej. Do przedmiotowego wniosku została załączona kopia mapy zasadniczej na której ustalono granice terenu inwestycji i planowany przebieg sieci. Wniosek oprócz charakterystycznych danych inwestycji w formie opisowej zawierał dane graficzne. Organ po wszczęciu postępowania zawiadomił strony postępowania o możliwości składania wniosków i uwag. Następnie został przygotowany projekt decyzji lokalizacyjnej, który został skierowany do uzgodnień. Stanowisko zajął tylko Miejski Zarząd Dróg opiniując pozytywnie przedłożony projekt.
W dniu [...] czerwca 2019 roku została wydana przez Prezydenta Miasta [...] decyzja nr [...] ustalająca lokalizacje inwestycji celu publicznego.
Zdaniem organu odwoławczego zarzuty odwołania nie zasługują na uwzględnienie. Wskazywał, iż przedmiotowy wniosek został złożony przez inwestora i zawierał wszystkie dane dotyczące inwestycji, co pozwalało uznać, iż wypełnione zostały obowiązki z art. 52 ustawy z 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym(DZ.U z 2018 roku, poz. 1945 ze zm. dalej jako ustawa). Stosownie do art. 50 ust.1 ustawy inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Zdaniem organu odwoławczego przedmiotowa inwestycja została zaliczona do inwestycji celu publicznego, bowiem zgodnie z art. 6 pkt ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami(DZ.U z 2010 roku, nr 102, poz. 651 ze dalej jako ugn) – budowa i utrzymanie m.in. przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej zaliczana jest do inwestycji celu publicznego. Przedmiotowa inwestycja jest projektowana dla około 16 odbiorców, a w przyszłości może być zwiększona wielokrotnie.
Zaskarżona decyzja spełniała wymogi art. 54 ugn i zawierała wszystkie elementy merytorycznego rozstrzygnięcia, w tym prawidłowo formułowała wymagania ochrony interesu osób trzecich.
Nadto SKO w R. wyjaśniło, że na etapie postępowania o ustalenie lokalizacji nie są badane prawa do terenu na którym ma powstać inwestycja. Kwestie te są rozważane dopiero na etapie postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę.
Skargę na decyzję organu odwoławczego wniosła M. L..
Zaskarżonej decyzji zarzucała rażące naruszenie prawa poprzez uznanie jej za inwestycję lokalizacji celu publicznego.
W uzasadnieniu skargi podnosiła, iż skierowana jest ona do małego grona odbiorców, a największe straty związane z jej przebiegiem przez jej działkę poniesie ona. Jej zdaniem projekt został wykonany pobieżnie i nie rozważono innego przebiegu linii energetycznej przez jej działkę.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wnosił o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zaprezentowaną argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji), zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.
Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, sąd każdorazowo obowiązany jest w pierwszej kolejności zbadać, czy postępowanie administracyjne zostało prawidłowo przeprowadzone w sprawie przez właściwe organy administracji publicznej. Obowiązany jest przy tym ocenić, czy w sprawie został prawidłowo ustalony stan faktyczny, czy stronie skarżącej organy zapewniły możliwość uczestniczenia w postępowaniu, a także czy organy dokonały prawidłowej wykładni mających zastosowanie w sprawie przepisów materialnoprawnych.
Należy zauważyć, że postępowanie administracyjne jest zorganizowanym procesem stosowania prawa, który obejmuje następujące etapy:
- a) ustalenie, jak norma obowiązuje w znaczeniu dostatecznie określonym na potrzeby rozstrzygnięcia;
- b) uznanie za udowodniony fakt na podstawie określonych materiałów i w oparciu o przyjętą teorię dowodów;
- c) subsumpcja faktu uznanego za udowodniony, pod stosowaną normę prawną;
d)wiążące ustalenie konsekwencji prawnych faktu uznanego za udowodniony na podstawie stosowanej normy.
W ocenie Sądu biorąc pod uwagę wyżej przedstawione kryteria należy uznać, iż przedmiotowa skarga zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności należy zauważyć, iż rolą organu odwoławczego rozpoznającego odwołanie jest ponowne rozpoznanie sprawy w jej całokształcie, w tym rozpoznanie zarzutów odwołania. W tym zakresie zaskarżona decyzja w sposób pobieżny dokonała analizy legalności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Nie do końca wiadomo jaki jest przedmiot zamierzenia inwestycyjnego. Ze złożonego wniosku wynika, iż przedmiotem inwestycji będzie budowa sieci kablowej, stacji transformatorowej oraz przyłącza kablowego. Jak wynika z założeń technicznych budowa stacji transformatorowej jest przeznaczona do zasilania budynku mieszkalnego jednego z mieszkańców oraz w przyszłości do budynków mieszkalnych, które mogą powstać na tym terenie, zgodnie miejscowym planem.
Należy zauważyć, iż w przypadku budowy przyłącza do budynku nie jest wymagana decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgodnie ze złożonymi załącznikami przez inwestora(załącznik do umowy nr [...] oraz załącznik do umowy nr [...]) mają być dokonane przyłącza do sieci dla dwóch osób prywatnych. W przypadku budowy sieci elektroenergetycznej taka decyzja winna zostać wydana. Nie można jednak automatycznie przyjmować, że każda inwestycja związana z budową i utrzymaniem przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów służy celom publicznym. Istotą inwestycji celu publicznego jest jej nakierowanie na urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości, przynajmniej na poziomie lokalnym. Inwestor powołujący się na cel publiczny powinien być gotowy na wykazanie, że jego realizacja nie stanowi zaspokojenia interesu prywatnego- indywidualnego, bądź grupowego(por. Z. Niewiadomski Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, komentarz W-wa 2015, s. 397 -398).
Jedną z podstawowych zasad, którymi powinny kierować się organy prowadzące postepowanie i wydające decyzje administracyjne w zakresie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego jest zasada uwzględniania uzasadnionego interesu osób trzecich(art. 54 pkt 2 lit.d) ustawy. Decyzja taka, jako akt zastępujący plan miejscowy może bowiem w bardziej lub mniej dolegliwy sposób wpływać na uprawnienia różnych podmiotów, a zwłaszcza na ich prawo własności. Dlatego organy prowadzące postępowanie o lokalizacji inwestycji celu publicznego powinny brać pod uwagę unormowania nie tylko ścisłe związane z lokalizacją inwestycji celu publicznego, ale również te przepisy, które nakazują należyte wyważenie racji między interesem publicznym a interesem indywidualnym. Z art. 56 ustawy wynika, iż treść decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest determinowana nie tylko przepisami odrębnymi, ale także przepisami ustawy, w tym, art.1 ust.2.
Wartością chroniona wymienioną w tym przepisie jest między innymi prawo własności. Społeczno – gospodarcze przeznaczenie nieruchomości wyznacza sposób, w jaki właściciel faktycznie i potencjalnie może, zgodnie ze swoją wola i w granicach prawa korzystać z przysługującej mu własności.
Decyzja lokalizacyjna ma charakter rozstrzygnięcia związanego, a nie uznaniowego. Fakt, iż organ nie może narzucać inwestorowi, w jakim konkretnie miejscu ma przebiegać inwestycja, nie oznacza, ze organ nie ma prawa, a nawet obowiązku ocenić, czy proponowany przez inwestora przebieg inwestycji jest uzasadniony, usprawiedliwiony zamierzonym celem, a przede wszystkim czy ogranicza i w jakim zakresie korzystanie z nieruchomości przez osoby trzecie w sposób najmniej dla nich uciążliwy.
Co prawda sama decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie upoważnia do realizacji inwestycji. Nie mniej skutki takiej decyzji są daleko idące. Decyzja ta bowiem z reguły przesądza o konkretnym ulokowaniu inwestycji, zwłaszcza liniowej, a jej postanowienia z mocy art. 55 ustawy wiążą organ orzekający w sprawie pozwolenia na budowę. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego stwarza dla wnioskodawcy prawo do dokonania zamierzonej zmiany zagospodarowania terenu, zaś dla pozostałych obowiązek znoszenia takich zmian. W sytuacji gdy uwzględnienie wniosku inwestora związane jest z ograniczeniem wykonywania prawa własności osób trzecich, rolą organu administracji publicznej jest zbadanie, czy ingerencja w cudze prawo własności nie jest nadmierna, czy wynika z racjonalnego przebiegu inwestycji. W takiej sytuacji organ winien rozważyć i zbadać interesy inwestora i interesy właścicieli gruntów, na których inwestycja ma przebiegać.
Organ w związku z tym ma obowiązek szczegółowo i wyczerpująco wyjaśnić okoliczności sprawy i w uzasadnieniu wskazać motywy którymi kierował się organ wydając rozstrzygniecie w tym zakresie poprzez wykazanie niezbędności realizacji przedmiotowej inwestycji i optymalnego przebiegu tej inwestycji liniowej.
Przenosząc te rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy należy zauważyć, iż organ odwoławczy nie przeprowadził oceny, czy dokonana ocena przez organ pierwszej w zakresie podstaw do wydania przedmiotowej decyzji spełnia cechy legalności – zgodności przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego z przepisami procedury, czy został zgromadzony pełny materiał dowodowy dający podstawy do wydania pozytywnego rozstrzygnięcia oraz czy dokonano prawidłowej subsumcji określonych ustaleń faktycznych pod przepis prawa materialnego.
Należy zauważyć, iż jak wynika z wniosku oraz z dokumentu pod tytułem założenia techniczne oraz warunków przyłączenia do sieci wynika, iż przedmiotowe prace – przyłącze, stacja trafo mają służyć do zaspokojenia konkretnego interesu prywatnego. Co prawda inwestor wskazuje, iż na przedmiotowym terenie mają powstać budynki mieszkalne i budowa linii kablowej będzie służyła zaspokojeniu potrzeb na prąd dla tych mieszkańców. W tym zakresie organ poprzestał na zapewnieniu inwestora nie badając tych twierdzeń. Odwoływanie się do planu miejscowego nie jest trafne ponieważ gdyby istniał plan miejscowy dla tego terenu, to zbędna byłaby decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego.
W ocenie Sądu brak tu pełnego postępowania wyjaśniającego w ocenie, że przedmiotowa inwestycja w zakresie budowy linii elektroenergetycznej jest inwestycją celu publicznego.
Zdaniem sądu również w zakresie dokonania analizy – warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikający z przepisów odrębnych, stanu prawnego i faktycznego terenu, na którym przewiduje realizację inwestycji – art. 53 ust.3 ustawy, postępowanie zostało przeprowadzone w ograniczony sposób, który nie poddaje się kontroli instancyjnej.
Przy lokalizacji inwestycji liniowej jak w tym przypadku, linia kablowa będzie przebiegała między innymi przez nieruchomość skarżącej. Co prawda to inwestor decyduje o przebiegu tej inwestycji, ale z drugiej strony brak jest oceny, iż zaproponowany przebieg jest optymalnym i najmniejszym stopniu uciążliwym dla właściciela nieruchomości. Mimo negatywnego stanowiska skarżącej nie zostało wyjaśnione z jakich powodów nie mógłby zostać zmieniony przebieg linii, aby w mniejszym stopniu obciążać jej nieruchomość. Lokalizacja i przebieg inwestycji liniowej winien wynikać z racjonalnych przesłanek, które poddałby się kontroli. Decyzja o przebiegu takiej linii nie może być decyzją arbitralną inwestora, który w żadnym stopniu nie liczy się ze zdaniem właściciela nieruchomości. Organ odwoławczy w swojej decyzji w żadnym stopniu nie odniósł się to tych kwestii mimo, iż przepisy art.7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa taki obowiązek na organ nakładają.
Organ ponownie rozpoznając sprawę przeprowadzi kontrolę legalności decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego według wskazań zawartych w uzasadnieniu zapadłego wyroku.
Z uwagi na powyższe Sąd biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a. orzekł jak na wstępie.