Uzasadnienie
Przedmiotem skargi z dnia 8 maja 2013 r. (data nadania w placówce pocztowej) wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez I. D. (dalej: "skarżąca") jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ odwoławczy") nr [...] z dnia [...] marca 2013 r., utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "organ I instancji" lub "organ powiatowy") Nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r. znak: [...], zawieszające z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie budowy "wiaty" usytuowanej na działce o nr ew. [...], położonej przy ul. [...] w [...] do czasu zakończenia postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie Wydział VIII Zamiejscowy w Radomiu ze skargi S. D. (pełnomocnika I. D.) na decyzję Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. znak: [...] i uprawomocnienia się wyroku wydanego w ww. sprawie.
Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym:
W dniu [...] lipca 2010 r. do organu powiatowego wpłynęło pismo ze Starostwa Powiatowego w [...] dotyczące przeprowadzenia czynności kontrolnych na działce o nr ewid. [...], położonej przy ul. [...] w [...] w związku z uzyskaną od D. M. (właściciela działki sąsiedniej) informacją o prowadzonych robotach budowlanych na ww. działce. Jednocześnie Starostwo Powiatowe w [...] poinformowało, iż w dniu [...] czerwca 2010 r. wpłynął wniosek I. D. w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę wiaty z lokalizacją na działce o nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] w [...].
Podczas kontroli w dniu [...] lipca 2010 r. przeprowadzonej na działce o nr ewid. [...] potwierdzono wybudowanie przy granicy z działkami o nr [...] i [...] ścian z bloczków betonu komórkowego grubości 24 cm, wzmocnionych słupami o wym. 24 x 59 cm, wysokości 2,00 mb i długościach 8,96 m i 6,80 m od strony działek sąsiednich. W obrysie wykonanych ścian wykonane jest utwardzenie terenu z bloczków betonowych.
Pismem z dnia [...] lipca 2010 r. organ powiatowy poinformował Wydział Budownictwa i Architektury Starostwa Powiatowego w [...] o ww. ustaleniach.
W związku z powyższym postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r. znak: [...] Starosta [...] zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji pozwolenia na budowę wiaty z lokalizacją na działce o nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] w [...], do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez właściwy organ.
Wojewoda [...] po rozpatrzeniu zażalenia I. D. postanowieniem z dnia [...] września 2010 r. Nr [...] uchylił postanowienie Starosty [...] z dnia [...] lipca 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Ponownie rozpoznając sprawę Starosta [...] decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. Nr [...] umorzył postępowanie w sprawie udzielenia I. D. pozwolenia na budowę wiaty z lokalizacją na ww. działce. Wojewoda [...], po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. Nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2010 r. Skargę na wskazaną decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła I. D..
Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r. organ I instancji działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.; dalej: "Prawo budowlane") zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie budowy "wiaty" usytuowanej na działce o nr ew. [...], położonej przy ul. [...] w [...] do czasu zakończenia postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie ze skargi I. D. na decyzję Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. i uprawomocnienia się wyroku wydanego w ww. sprawie. Uzasadniając przytoczył treść art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wskazał, iż wydanie wyroku przez sąd administracyjny w sprawie decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. niewątpliwie będzie miało wpływ na decyzję organu powiatowego w sprawie rozpoczętej przez I. D. budowy "wiaty" z lokalizacją na działce o nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] w [...], ponieważ lokalizacja wykonanych ścian odpowiada projektowanej lokalizacji wiaty określonej w projekcie zagospodarowania działki nr [...] zawartym w dokumentacji załączonej do wniosku o pozwolenie na budowę.
We wniesionym zażaleniu skarżąca zarzuciła organowi powiatowemu naruszenie prawa procesowego. Wskazała, iż w jej ocenie brak jest uzasadnienia do zawieszenia prowadzonego postępowania administracyjnego przed tym organem w sprawie budowy wiaty, bowiem w rozpatrywanym przypadku nie zachodzą przesłanki określone przepisami rozdz. VI k.p.a., na które powołał się organ powiatowy. Zdaniem skarżącej postępowanie prowadzone przez organ powiatowy nie ma żadnego związku z postępowaniem organów architektoniczno-budowlanych zakończonych decyzją nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., bowiem nie wiąże ono postępowania w trybie naprawczym, prowadzonego przez organ I instancji. W jej ocenie to organy administracji architektoniczno-budowlanej powinny być związane z oczekiwaniem na rozstrzygnięcie sądu administracyjnego, w celu podjęcia postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę wiaty.
Rozpoznając zażalenie, wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia 21 marca 2013 r. organ odwoławczy działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. oraz na podstawie art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie z dnia 1 lutego 2013 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania i wyjaśnił, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przez pojęcie "zagadnienie wstępne" – jak wskazał organ – należy rozumieć zagadnienie materialnoprawne o charakterze otwartym i samodzielnym, które wyłoniło się w toku postępowania w określonej sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia jest właściwy inny organ lub sąd, przy czym rozstrzygnięcie tego zagadnienia ma wpływ na etap rozpatrywania sprawy i zakończenie jej decyzją.
W niniejszej sprawie organ odwoławczy podzielił stanowisko organu powiatowego, co do słuszności zawieszenia postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu rozpatrzenia przez sąd administracyjny skargi na decyzję Wojewody [...] nr [...], wydanej w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie udzielenia I. D. pozwolenia na budowę wiaty na działce o nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w [...]. W ocenie organu odwoławczego, w przypadku, jeśli sąd podzieli stanowisko organów administracji architektoniczno-budowlanej, że w omawianej sprawie nastąpiła samowola budowlana, organ powiatowy będzie zobowiązany do kontynuowania odpowiedniego postępowania z zakresu nadzoru budowlanego. Dlatego też – jego zdaniem – wynik postępowania sądowoadministracyjnego we wskazanym zakresie będzie mieć wpływ na wynik postępowania prowadzonego przez organ I instancji.
Nadto organ odwoławczy zauważył, iż organ powiatowy został zobowiązany wyrokami sądów administracyjnych z dnia 26 stycznia 2012 r. (VIII SA/Wa 913/11) oraz z dnia 5 października 2011 r. (VIII SA/Wa 422/11) do ustalenia dokładnego stanu faktycznego tj. daty wykonania przedmiotowych robót budowlanych, ich zakresu, etapów wykonywania i trybu w jakim należy prowadzić postępowanie. W ocenie organu odwoławczego ustalenia organów administracji architektoniczno-budowlanej, które zostaną zweryfikowane przez sąd administracyjny będą miały również istotny wpływ na ww. ustalenia organu powiatowego.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonych postanowień w związku z naruszeniem prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, poprzez uznanie, że zachodzą przesłanki do zawieszenia postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Uzasadniając wskazała, iż decyzja Wojewody [...] nr [...] oraz mający nastąpić wyrok sądu administracyjnego nie dotyczą sprawy prowadzonej przez organy nadzoru budowlanego obu instancji. W ocenie skarżącej wskazane organy winny wydać rozstrzygnięcia dotyczące swoich postanowień i decyzji stosując się do wydanych już wyroków przez WSA.
Skarżąca podkreśliła, że w pojęciu organu powiatowego "samowola budowlana", to istniejące od 2004 r. ogrodzenie murowane z pustaków z betonu komórkowego, wybudowane w granicy z działkami nr [...] i nr [...], wys. ok. 1,90 mb, wykonane zgodnie z prawem budowlanym, warunkami technicznymi i sztuką budowlaną. W ocenie skarżącej nie jest to żadna budowla, a tylko urządzenie budowlane, zakwalifikowane w prawie budowlanym pod art. 3 ust. 9, na które nie jest wymagane pozwolenie na budowę, ani zgłoszenie. Nadto skarżąca podniosła, iż istniejące ogrodzenie nie było i nie jest żadną prowadzoną budową, co potwierdza dokumentacja projektowa wykonana w czerwcu 2010 r. zgodnie z wymogami zawartymi w decyzji Burmistrza z dnia [...] października 2006 r. nr [...] o warunkach zabudowy.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wywody zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.
Rozpoznając przedmiotową skargę w zakresie tak określonej kognicji Sąd uznał, iż zasługuje ona na uwzględnienie, jednakże nie z przyczyn w niej podniesionych.
Podstawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia stanowi przepis art. 97 § 1 k.p.a., który wyznacza podstawy obligatoryjnego zawieszenia postępowania. Brzmienie powyższego przepisu: "organ administracji publicznej zawiesza postępowanie" wyraźnie wskazuje, że w przypadku wystąpienia jednej z wyliczonych w tym przepisie podstaw organ obowiązany jest z urzędu zawiesić postępowanie.
Z urzędu także w trakcie postępowania ma obowiązek badać, czy nie powstało zdarzenie lub sytuacja, która wymaga zawieszenia postępowania.
Na podstawie pkt 4 powyżej cyt. przepisu organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.
W przypadku zatem, gdy w postępowaniu administracyjnym powstaje zagadnienie wstępne, organ obowiązany jest zawiesić postępowanie. Przez pojęcie "zagadnienia wstępnego" należy rozumieć sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Ocena zaś tego zagadnienia wstępnego, gdyby ono samo w sobie mogło być przedmiotem odrębnego postępowania, należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie. Organ administracji publicznej obowiązany jest ponadto ustalić związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego a zagadnieniem wstępnym.
Z powyższego wynika, że zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. uzależnione jest od wystąpienia trzech przesłanek:
- – postępowanie administracyjne jest w toku,
- – rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd,
- – zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte.
Przechodząc na grunt niniejszej sprawy na wstępie należy wskazać, iż skarżąca w dniu 17 czerwca 2010 r. wystąpiła do Starosty [...] z wnioskiem o wydanie decyzji pozwolenia na budowę wiaty z lokalizacją na działce Nr [...] położonej przy ul. [...] w [...]. Sporną jest okoliczność rozpoczęcia przez skarżącą robót budowlanych przed otrzymaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, co w przypadku potwierdzenia się tych okoliczności przemawiałoby za uznaniem, że wiata zlokalizowana na działce Nr [...] została wzniesiona w warunkach samowoli budowlanej. W kontrolowanej sprawie dotychczas nie została prawomocnie rozstrzygnięta wskazana okoliczność rozpoczęcia robót budowlanych. Tymczasem zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego wszelkie roboty budowlane można rozpocząć wyłącznie na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. W myśl art. 32 ust. 4 a ustawy Prawo budowlane nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust.
1. Jednocześnie zgodnie z art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jako organu pierwszej instancji należą zadania i kompetencje, o których mowa w wymienionych w tym miejscu przepisach, w tym dokonywanie oceny czy obiekt został wzniesiony w warunkach samowoli budowlanej. Z powyższych przepisów wynika, iż dla organów nadzoru budowlanego, do których właściwości należy dokonanie oceny czy inwestor dopuścił się samowoli budowlanej, w toku prowadzonego w tym przedmiocie postępowania, wynik postępowania prowadzonego przez organy architektoniczno – budowlane w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę nie jest zagadnieniem wstępnym, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Przeciwnie, w przypadku konieczności ustalenia czy inwestor rozpoczął roboty budowlane przed wydaniem pozwolenia na budowę, konieczne jest dla prawidłowej oceny wniosku o wydanie tego pozwolenia rozstrzygnięcie czy okoliczności takie miały miejsce.
Na marginesie zauważyć należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 marca 2013 r. (VIII SA/Wa 829/12) orzekł o uchyleniu decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. wydanych w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie udzielenia skarżącej pozwolenia na budowę wiaty na działce nr ew. [...]. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie Sąd wskazał wówczas, iż rozpoznając ponownie sprawę organy powinny rozważyć zasadność zawieszenia postępowania w przedmiocie udzielenia skarżącej pozwolenia na budowę wiaty do czasu prawomocnego zakończenia toczącego się postępowania w przedmiocie samowoli budowlanej. Prawomocne zakończenie postępowania w przedmiocie samowoli budowlanej pozwoli bowiem na prawidłowe ustalenie czy zaistniały przesłanki z art. 32 ust. 4 a ustawy Prawo budowlane.
Mając powyższe na względzie Sąd uznał, iż przeprowadzona kontrola zaskarżonego postanowienia wykazała, iż brak jest podstaw do zawieszenia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie budowy wiaty usytuowanej na działce o nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w [...], czym organy orzekające dopuściły się naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Organy nadzoru budowlanego winny bowiem najpierw prawomocnie zakończyć postępowanie w przedmiocie ewentualnej samowoli budowlanej, a dopiero później organy architektoniczno-budowlane rozstrzygnąć kwestię pozwolenia na budowę spornej wiaty. Dlatego też Sąd uznał zarzuty skargi za zasadne o tyle, o ile doprowadziły do uchylenia zaskarżonego postanowienia jako wydanego z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy.
Z tych względów, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.
Orzeczenie z punktu 2 wyroku Sąd oparł o treść art. 152 p.p.s.a.
Orzeczenie o kosztach znajduje oparcie w treści art. 200 p.p.s.a., 205 § 1-3 p.p.s.a. oraz art. 209 p.p.s.a. Kwota [...] zł obejmuje kwoty: [...] zł uiszczonego wpisu sądowego, 17 zł opłaty od pełnomocnictwa oraz 240 zł wynagrodzenia pełnomocnika ustalonego na podstawie § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 461).