Uzasadnienie
Syg. akt VIII SA/Wa 456/23
Zaskarżonym postanowieniem, znak: [...] z dnia 18 maja 2023 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej jako organ odwoławczy albo SKO) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego(DZ.U z 2022 roku, poz. 2000 ze zm. dalej jako kpa) po rozpatrzeniu na posiedzeniu niejawnym zażalenia E. S. na postanowienie z dnia 24 kwietnia 2023 roku, znak: [...], wydanego przez Burmistrza Miasta i Gminy L. o odmowie wydania zaświadczenia żądanej treści, tj. o wykonywanej pracy w gospodarstwie rolnym rodziców(A. Z.), o pow. 5,25 ha, położonym w obrębach geodezyjnych R., J., W. K. gm. L., w okresach: od 27 marca 1997 roku do 30 sierpnia 2005 roku, od 2 marca 2006 roku do 15 kwietnia 2006 roku oraz od 1 lipca 2006 roku do 30 listopada 2006 roku – postanowiło - zażalone postanowienie utrzymać w mocy.
Podstawą rozstrzygnięcia były następujące ustalenia i ocena prawna.
Wnioskiem z dnia 20 kwietnia 2023 roku E. S. wystąpiła do Burmistrza Gminy i Miasta L. o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pracę w gospodarstwie rolnym jej rodziców w okresach wyżej powołanych. Zaświadczenie wnioskodawczyni jest niezbędne celem przedłożenia u pracodawcy, w trybie ustawy z 20 lipca 1990 roku o wliczeniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy. Do wniosku załączyła zaświadczenie Starosty L. o figurowaniu w rejestrach gospodarstwa rolnego należącego do A. Z. oraz zeznania dwóch świadków z dnia 13 kwietnia 2023 roku.
Podstawą materialnoprawną w przedmiotowej sprawie są przepisy ustawy z dnia 20 lipca 1990 roku o wliczeniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy(DZ.U z 1990 roku, nr 310, poz. 94 dalej jako ustawa). Zgodnie z art. 3 ust.1 tej ustawy właściwy urząd gminy na wniosek osoby zainteresowanej jest obowiązany stwierdzić okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, wydając w tym zakresie stosowne zaświadczenie. Stosownie do art. 3 ust.2 ustawy – jeżeli organ nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o pracy osoby zainteresowanej zawiadamia ją o tej okoliczności na piśmie.
Ponadto stosownie do art. 218 § 1 kpa organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie na żądanie strony, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego wynikającego z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Natomiast zgodnie z art. 219 kpa odmowa wydania zaświadczenia, bądź zaświadczenia o żądanej treści przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na który służy zażalenia.
W orzecznictwie dominuje pogląd, że zaświadczenie winno być wydane wyłącznie na podstawie dokumentów, będących w dyspozycji urzędu zawartych w ewidencjach, rejestrach, księgach podatkowych i innych zbiorach już istniejących. Zaświadczenie jest aktem wiedzy, nie ma charakteru prawotwórczego, spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia. Uproszczony charakter postępowania w tych sprawach powoduje, że nie można stosować zasady uregulowanej w art. 75 § 1 kpa. Organ w takim postępowaniu nie może dokonywać ustaleń w zakresie praw czy obowiązków. Jego obowiązek sprowadza się wyłączenie do poświadczenia faktów lub stanów prawnych wynikających z dokumentów będących w dyspozycji organu. Oznacza to, że dowody z wyjaśnień skarżącej i z zeznań świadków nie mogą stanowić samoistnego środka dowodowego uzasadniającego wydanie zaświadczenia żądanej treści. Skoro z posiadanej dokumentacji (prowadzonych rejestrów) nie wynika stan faktyczny, którego potwierdzenia oczekuje skarżąca, to organ nie mógł wydać zaświadczenia potwierdzający fakt jej pracy w gospodarstwie rolnym we wskazanych okresach.
Udowodnienie okresów pracy w gospodarstwie rolnym zeznaniami świadków może nastąpić wtedy gdy organ nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia. Jednakże zeznania świadków są oceniane przez pracodawców lub właściwe organy w związku z obliczaniem pracowniczego stażu pracy. Zeznania takie nie mogą stanowić podstawy do wydania zaświadczenia, o którym mowa w art. 3 ust.1 ustawy. Podkreślić należy, że organ pierwszej instancji nie posiada żadnych dokumentów na podstawie których mógłby potwierdzić pracę skarżącej w gospodarstwie rolnym należącym do jej ojca. Wydanie zaświadczenia w oparciu o zeznania świadków stanowiłoby naruszenie art. 218 kpa.
Skargę na decyzję organu odwoławczego wniosła E. S..
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucała naruszenie:
- - 1) art. 7 kpa poprzez niepodjęcie przez organ niezbędnych działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, jej załatwienia i rozstrzygnięcia, a w szczególności nieustalenie całości zasobów(także archiwalnych), które pozwalałyby stwierdzić fakt pracy w gospodarstwie rolnym przez skarżącą;
- - 2) art. 77 § 1 kpa poprzez brak rozważenia całego materiału dowodowego, którym dysponuje organ i pominięcie oczywistych wniosków z niego wynikających, co doprowadziło o odmowie wydania zaświadczenia;
- - 3) art. 80 kpa polegające na dowolnej, a nie swobodnej ocenie dowodów będących w posiadaniu organu, w tym zeznań świadków oraz niewskazanie przez organ co doprowadziło do uznania, że na podstawie dokumentów będących w dyspozycji organu nie jest możliwe wydanie wnioskowanego zaświadczenia;
- - 4) art. 218 § 1 i 2 kpa polegające na naruszeniu obowiązku wydania zaświadczenia potwierdzającego fakty wynikające z prowadzonej ewidencji przez organ i nieprzeprowadzenie w tym zakresie postępowania wyjaśniającego, a w konsekwencji niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy;
- - 5) art. 3 ust.1 -3 ustawy poprzez naruszenie obowiązku wydania zaświadczenia potwierdzającego pracę skarżącej w gospodarstwie rolnym i wydanie postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia.
Z uwagi na powyższe skarżąca wnosiła o:
- - uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi podnosiła, że organ nie ustalił czy dysponuje dokumentami(poza ewidencją gruntów i budynków), które pozwoliłby mu na stwierdzenie faktu pracy skarżącej w gospodarstwie rolnym w charakterze domownika. Wskazywała, że ustawodawca w art. 7 ust.1 pkt 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników wprowadził wymóg ubezpieczenia społecznego domowników, to uiszczanie składek może stanowić domniemanie pracy w gospodarstwie rolnym.
Zwracała uwagę, że ustawodawca przewidział sytuację, w której organ z uwagi na niekompletność dokumentów mógłby udowodnić pracę w gospodarstwie zeznaniami świadków. Przyjęcie poglądu prezentowanego przez organ prowadziłoby do zdezaktualizowania obowiązku wydawania zaświadczeń o pracy w gospodarstwie rolnym. Urząd gminy ma obowiązek przechowywania wszelkich dokumentów, który pozwolą mu wywiązać z obowiązku wydawania zaświadczeń. Organ w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nie wymienił dokumentacji, którą badał oraz nie stwierdził czy to całość zasobów, która mogłaby dać odpowiedź na pytanie czy wnioskodawczyni pracowała w gospodarstwie rolnym w okresie wskazanym we wniosku. Skarżąca w tym zakresie odwołała i wskazała orzeczenia sądów administracyjnych.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wnosił o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.
Zakładając racjonalność ustawodawcy należy przyjąć, że dając podstawę prawną do działania urzędowi gminy, a co więcej, obligując ten organ do wydania zaświadczenia stwierdzającego okresy pracy danej osoby w gospodarstwie rolnym, ustawodawca musiał mieć świadomość tego, jakie dokumenty może posiadać urząd gminy, a ponadto jakimi instrumentami i możliwościami prawnymi dysponuje, w związku z czym założył z góry, że ten właśnie, a nie inny urząd, na podstawie danych będących w jego dyspozycji, będzie właściwy do poświadczenia konkretnych okoliczności.
Nie można przyjąć, że racjonalny ustawodawca wprowadziłby do aktu prawnego normę prawną, która nie miałaby zastosowania i byłaby przepisem martwym. W tym kontekście zaakceptowanie tezy, że urząd gminy generalnie nie posiada dokumentacji umożliwiającej wydanie zaświadczenia w trybie art. 3 ust. 1 ustawy, i to nawet w odniesieniu do okresów z bardzo bliskiej przeszłości, że nie wynika ona z żadnych spisów, rejestrów oraz innych urządzeń ewidencyjnych służących rejestrowaniu czynności dokonywanych przez urząd gminy, prowadziłoby do tego, że realizacja przez organ ustawowego obowiązku wydania zaświadczenia polegałaby w zasadzie na wydawaniu na podstawie art. 3 ust. 2 ustawy postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia, co każdorazowo skutkowałoby koniecznością przeprowadzania przez wnioskodawcę dowodu z zeznań świadków. Z całą pewnością nie taki był cel ustawodawcy, na co wskazuje wprost systematyka przepisu art. 3 ustawy, w którym możliwość udowodnienia pracy zeznaniami świadków została przewidziana dopiero jego w ust. 3, a zatem ta forma dowodzenia nie jest zasadą, ale wyjątkiem mającym zastosowanie w szczególnych okolicznościach, tj. w razie braku odpowiedniej dokumentacji w urzędzie gminy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Sądowa kontrola działalności administracji, sprawowana zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), obejmuje badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Z 2012 r., poz. 270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd stwierdził, że w toku rozpoznawania sprawy organ dopuścił się naruszenia art. 3 ust. 1 i 2 ustawy i art. 7, 77 § 1 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, co w myśl art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270), dalej p.p.s.a. skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia wraz z postanowieniem go poprzedzającym – na podstawie art. 135 p.p.s.a.
Należy zgodzić się ze skarżącą, że organ nie przedstawił w jakim zakresie było prowadzone postępowanie wyjaśniające i jakie ewidencje, zbiory dokumentów były poddane badaniu(w tym zbiory archiwalne) celem ustalenia czy w badanych okresach skarżąca mogła pracować w gospodarstwie rolnym jej ojca. Organ nie wskazał czy zrobił kwerendę takich dokumentów jak rejestr Karty Gospodarstw, rejestr ewidencji ludności(czy była w gospodarstwie zameldowana), kwestia opłacania składek na ubezpieczenie społeczne rolników(jako domownik). Ogólne stwierdzenie organu o braku dokumentów potwierdzających pracę skarżącej bez odwołania się do konkretnych ustaleń świadczy o naruszeniu przepisów o przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w sprawie. Faktycznie w tej kategorii spraw organ ma dokonać badania posiadanej dokumentacji i dopiero ewidentny jej brak powinien przeprowadzić dowód z zeznań świadków.
Przepisy nakładają więc na urząd gminy ustawowy obowiązek wydania zaświadczenia lub na podstawie posiadanych przez organ dokumentów a gdy ich brak, na podstawie zeznań świadków, o ile oczywiście okoliczności o których mowa w art. 1 ustawy zostaną potwierdzone. Formuła poinformowania strony na piśmie o braku dokumentów ma na celu umożliwienie stronie zgłoszenia dowodu z zeznań świadków na okoliczność jej pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym. Dopiero brak inicjatywy strony w tym zakresie może być przyczyną wydania postanowienia odmownego. Powyższe znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (wyroki NSA z 31 maja 2010 r., I OSK 1633/09 i z 22 stycznia 2014 r, sygn. akt I OSK 2509/12 czy wyroku WSA w Opolu z 26 września 2013 r., sygn. akt.SA/OP 276/13 opublikowanych w Lex.).
Organ w ocenie Sądu nie wyjaśnił jakie rejestry, ewidencje są w dyspozycji organu i co z nich wynika, a nadto pominął i nie ocenił dowodu ze zgłoszonych zeznań świadków na okoliczność pracy skarżącej w gospodarstwie rolnym.
Trafnie zatem skarżąca zakwestionowała tok postępowania administracyjnego wskazując na naruszenie przepisu art. 3 ust. 3 ustawy oraz przepisów art. 7, 77 § 1 i 80, 218 § 1 i 2 kpa.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ wskaże jakimi rejestrami dysponuje, jaki jest rezultat kwerendy tych rejestrów, ewidencji(zameldowanie, rejestr karty gospodarstw, praca jako domownik, opłacanie składek na ubezpieczenie rolników) oraz dopuści dowód z przesłuchania zgłoszonych przez skarżącą świadków na okoliczność jej pracy w gospodarstwie rolnym, w okresie objętym wnioskiem. Organ będzie miał na uwadze fakt, że dla potwierdzenia tego faktu wystarczą zeznania 2 świadków, a z drugiej strony, że organ nie ma obowiązku wydania rozstrzygnięcia pozytywnego (uwzględniającego żądanie). Dopiero tak zgromadzony materiał dowodowym będzie mógł być podstawą do wydania rozstrzygnięcia czy to w formie zaświadczenia czy w formie postanowienia odmownego.
Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c), 135, i 200 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.