Uzasadnienie
Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. na postanowienie Ministra Gospodarki z dnia [...] grudnia 2013 r. w przedmiocie opinii w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności na terenie specjalnej strefy ekonomicznej.
Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco:
Decyzją Nr [...] z dnia [...] września 2006 r. wydaną przez Zarządzającego Specjalną Strefą Ekonomiczną "[...]" (dalej: Zarządzający SSE, organ I instancji) [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. (dalej: skarżąca, spółka, przedsiębiorca) uzyskała zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie Specjalnej Strefy Ekonomicznej "[...]" (dalej: SSE).
Zgodnie z ww. zezwoleniem, spółka zobowiązała się m.in. do: poniesienia na terenie SSE wydatków inwestycyjnych w rozumieniu § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 września 2004 r. w sprawie starachowickiej specjalnej strefy ekonomicznej (Dz. U. z 2004 r. Nr 222, poz. 2253 ze zm., zwane dalej: rozporządzeniem w sprawie SSES), w terminie do dnia [...] grudnia 2009 r. w wysokości co najmniej 200.000 EURO, obliczonej przy zastosowaniu średniego kursu ogłoszonego przez Prezesa [...]Banku [...] z dnia faktycznego poniesienia wydatków, zatrudnienia na terenie SSE co najmniej 15 nowych pracowników w rozumieniu § 3 ust. 6 rozporządzenia w sprawie SSES, w terminie do dnia [...] grudnia 2007 r. i utrzymania przyrostu netto utworzonych nowych miejsc pracy w rozumieniu § 3 ust. 3 ww. rozporządzenia do dnia 31 grudnia 2012 r., a także do przestrzegania regulaminu SSE i innych regulacji prawnych dotyczących funkcjonowania SSE.
Pismem z dnia [...] marca 2013 r. Dyrektor Urzędu Kontroli Skarbowej w K. (dalej: DUKS) przekazał Ministrowi Gospodarki (dalej: Minister, organ) notę sygnalizacyjną dotyczącą przedsiębiorcy. Kontrola przeprowadzona przez DUKS w dniu [...] października 2012 r. wykazała, że spółka nie spełniła warunku określonego w pkt II ppkt 2 zezwolenia, tzn. nie utrzymała zatrudnienia na poziomie 15 pracowników w latach 2008 - 2010. Na podstawie umów o pracę kontrolujący ustalili, że w 2008 r. zatrudnienie w rozliczeniu rocznym wyniosło 14,94 osób w przeliczeniu na pełne etaty, a w latach 2009, 2010 i 2011 - odpowiednio: 15,25, 16,08 i 20,92 pracowników. Konfrontacja danych zawartych w dokumentach źródłowych spółki ze stanem faktycznym wykazała jednak, że skarżąca część działalności prowadziła i prowadzi poza SSE, tj. w miejscowości I., ul. P. M. [...], gdzie jednoosobową działalność gospodarczą pod nazwą PPHU "[...]" P. J. prowadzi Prezes Zarządu spółki P. J..
Część pracowników zatrudnionych w spółce fizycznie świadczyła pracę w I. w zakładzie PPHU "[...]" P. J.. Kontrolujący ustalili, że średnioroczny poziom zatrudnienia w spółce na terenie SSE wynosił nie więcej niż 10,5 etatu w 2009 r. i 11,08 etatu w 2010 r.
Na podstawie informacji przedstawionych przez DUKS Minister uznał, iż zachodzi przypuszczenie, że przedsiębiorca rażąco uchybił warunkowi określonemu w pkt II ppkt 2 zezwolenia, co zgodnie z art. 19 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 42, poz. 274, ze zm., zwanej dalej: u.s.s.e.) stanowi przesłankę jego cofnięcia.
W związku z powyższym Minister wszczął postępowanie w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w SSE, o czym zawiadomił przedsiębiorcę pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r., znak: [...]. Jednocześnie Zarządzający SSE wezwany został do przekazania opinii wymaganej zgodnie art. 16 ust. 5 u.s.s.e., a spółka do złożenia dokumentów i udzielenia wyjaśnień mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.
Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. Zarządzający SSE, działając na podstawie art. 106 § 1 i § 5 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., zwany dalej: k.p.a.) w związku z art. 16 ust. 5 u.s.s.e. oraz § 3 ust. 1 pkt 4 Regulaminu SSE, po zapoznaniu się z zawiadomieniem Ministra Gospodarki oraz wyjaśnieniami przedsiębiorcy z dnia [...] kwietnia 2013 r., wyraził pozytywną opinię w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w SSE. Zarządzający SSE podał, że przedsiębiorca składał kwartalne informacje w zakresie realizacji zezwolenia, w których informował, że utrzymywał zatrudnienie na poziomie - w 2009 r.: na koniec I kwartału 15 miejsc pracy, na koniec II kwartału 17 miejsc pracy, na koniec III kwartału 19 miejsc pracy, na koniec IV kwartału 17 miejsc pracy; w 2010 r.: na koniec I kwartału 15,5 miejsc pracy, na koniec II kwartału 16,5 miejsc pracy, na koniec III kwartału 16,5 miejsc pracy, na koniec IV kwartału 16,5 miejsc pracy.
Prowadzony na podstawie ww. informacji monitoring postępów realizacji zezwolenia nie wskazywał na naruszenia w zakresie wykonania warunku utrzymania zatrudnienia. Informacje powyższe były przekazywane Ministrowi w załączniku do kwartalnych sprawozdań z działalności SSE.
Wyjaśnił także, iż kontrola wykonania warunków zezwoleń podejmowana jest niezwłocznie po upływie terminu realizacji warunków określonych w zezwoleniu. Zgodnie z ustalonym planem kontroli na 2013 rok, Zarządzający SSE przewidywał, że w terminie do 31 marca 2013 r. przeprowadzi kontrolę wykonania warunku określonego pkt II ppkt 2 udzielonego spółce zezwolenia. Jednak z uwagi na treść otrzymanej noty sygnalizacyjnej DUKS odstąpiono od zaplanowanej kontroli, uznając za niecelowe "dublowanie czynności kontrolnych u przedsiębiorcy".
Odnosząc się do zawartych w złożonych wyjaśnieniach argumentów spółki w zakresie obowiązku utrzymywania nowych miejsc pracy, Zarządzający SSE uznał je za niezasadne, wskazując, że Specyfikacja Istotnych Warunków Przetargu Nr [...] zawierała pełną treść rozporządzenia w sprawie SSES, którego treść § 3 ust. 3 oraz § 3 ust. 6 określają jednoznacznie, co należy rozumieć przez utworzenie nowych miejsc pracy oraz że "liczba pracowników oznacza pracowników zatrudnionych na pełnych etatach w okresie jednego roku wraz z pracownikami zatrudnionymi na niepełnych etatach oraz pracownikami sezonowymi, w przeliczeniu na pełne etaty." Przedsiębiorca, składając ofertę w ww. przetargu, wiedział, iż utrzymanie utworzonych nowych miejsc pracy rozliczane będzie w okresach rocznych.
W zażaleniu złożonym na powołane wyżej postanowienie przedsiębiorca zarzucił, iż w podjętym rozstrzygnięciu Zarządzający SSE nie odniósł się do kluczowych elementów stanu faktycznego, wskazanych w wyjaśnieniach spółki, mogących mieć znaczenie dla oceny, czy naruszenie warunku określonego w pkt II ppkt 2 zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w SSE ma charakter rażący, a tym samym, czy istnieją przesłanki cofnięcia zezwolenia. Przedsiębiorca podniósł, że zezwolenie "nie określa wprost, czy wskazany warunek utrzymania dotyczy zatrudnienia jednostkowego (w żadnym z dni, kiedy jest prowadzona działalność w SSE nie może spaść poniżej 15 osób), czy chodzi o zatrudnienie średnioroczne, czy też o inną metodologię kalkulacji".
W ocenie przedsiębiorcy, informacja o średnim zatrudnieniu w okresie pięcioletnim na terenie SSE może mieć znaczenie dla ostatecznej decyzji, czy doszło do rażącego naruszenia warunku zezwolenia dotyczącego utrzymania zatrudnienia.
Powołanym na wstępie postanowieniem Nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. Minister, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. i art. 16 ust. 5 u.s.s.e., orzekł o utrzymaniu zaskarżonego postanowienia w mocy.
Organ ocenił, że nie ma żadnych wątpliwości, że część pracowników zatrudnionych przez spółkę świadczyło fizycznie pracę poza strefą w zakładzie PPHU "[...]" P. J. w I.. Potwierdzeniem tego są wyniki kontroli przeprowadzonej przez DUKS, które jednoznacznie wskazują, że wysokość średniorocznego zatrudnienia w przeliczeniu na pełne etaty była w praktyce niższa o co najmniej 4,75 etatów w 2009 r. i 5 etatów w 2010 r. niż wielkości wynikające z zawartych przez spółkę umów o pracę. Faktyczne zatrudnienie w zakładzie zlokalizowanym w strefie było zatem niższe niż wykazywane przez spółkę w sprawozdaniach kwartalnych składanych do Zarządzającego SSE i przekazywanych następnie Ministrowi. Zarządzający SSE podał w opinii, że informacje przekazywane przez spółkę co kwartał nie wskazywały na naruszenie warunku zezwolenia dotyczącego utrzymania miejsc pracy. Zauważył także, że w zażaleniu spółka nie zakwestionowała ustaleń DUKS.
Zdaniem organu, Zarządzający SSE słusznie uznał, że warunek zatrudnieniowy zezwolenia w części dotyczącej utrzymania nowych miejsc pracy do końca 2012 r. powinien być kontrolowany w ujęciu rocznym. Właściwie także ustalił, że naruszenie przez spółkę warunku zezwolenia w zakresie utrzymywania nowych miejsc pracy jest rażącym uchybieniem warunkowi dotyczącemu utrzymania nowych miejsc pracy i spełniona została przesłanka cofnięcia zezwolenia. Warunek zezwolenia odwołuje się do przepisów § 3 ust. 3 i 6 rozporządzenia w sprawie SSES. Zgodnie z regulacją § 3, utworzenie nowych miejsc pracy oznacza przyrost netto miejsc pracy w danym przedsiębiorstwie w związku z realizacją nowej inwestycji w stosunku do zatrudnienia z 6 miesięcy poprzedzających udzielenie zezwolenia (§ 3 ust. 3 ww. rozporządzenia). Przepis § 3 ust. 6 ww. aktu, definiujący nowo zatrudnionych pracowników, stanowi, że liczba pracowników oznacza zatrudnionych na pełnych etatach w okresie jednego roku wraz z pracownikami zatrudnionymi na niepełnych etatach oraz pracownikami sezonowymi w przeliczeniu na pełne etaty.
Zatem warunek zezwolenia zobowiązuje spółkę do zatrudnienia po dniu udzielenia zezwolenia 15 nowych pracowników i utrzymania zwiększonego poziomu zatrudnienia w okresie 5 lat, przy czym uwzględnia się zatrudnionych na pełnych etatach w okresie jednego roku wraz z pracownikami zatrudnionymi na niepełnych etatach oraz pracownikami sezonowymi w przeliczeniu na pełne etaty. Uznał, że zastosowanie rozliczenia w okresach rocznych jest uzasadnione, bowiem uwzględnia występującą w wielu branżach sezonowość produkcji i związane z tym wahania liczby zatrudnionych pracowników. Przyjęcie, jak chciałaby spółka, że kontrola warunku dotyczącego utrzymania zatrudnienia powinna obejmować cały, zdefiniowany w zezwoleniu okres utrzymania zatrudnienia na wymaganym poziomie, a więc w przypadku spółki okres 5 lat, prowadziłoby do sytuacji, że ani Zarządzający SSE, ani Minister, odpowiedzialni za funkcjonowanie i monitorowanie stref, nie wiedzieliby, jakiego poziomu zatrudnienia oczekiwać w strefie.
Ponadto, takie podejście do kwestii kontroli warunku utrzymania zatrudnienia prowadziłoby do sytuacji, że w dłuższym okresie (np. przez rok) zatrudnienie mogłoby drastycznie spaść (nawet do zera), ale warunek uznany byłby za spełniony, jeśli w pozostałych latach/miesiącach zatrudnienie znacząco przewyższyłoby poziom określony w zezwoleniu i pozwoliłoby osiągnąć średnią za cały okres na poziomie wymaganym zezwoleniem.
W ocenie Ministra, utrzymanie w 2009 r. zatrudnienia na poziomie nie przekraczającym 10,5 etatu, a w 2010 r. - 11,08 etatów, wobec wymaganych 15 miejsc pracy, nie mogło być ocenione inaczej, niż jako rażące uchybienie warunkowi zezwolenia i tym samym spełnienie przesłanki cofnięcia zezwolenia, dające podstawę do wydania pozytywnej opinii w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w SSE. Powyższe jest uzasadnione tym bardziej, że uchybienie dotyczy warunku nakładającego na przedsiębiorcę obowiązek utworzenia i utrzymania konkretnej liczby miejsc pracy, a tworzenie nowych miejsc pracy jest jednym z podstawowych celów tworzenia i działania specjalnych stref ekonomicznych, ustanowionych w celu rozwiązywania szczególnie ważnych problemów społeczno-gospodarczych.
Organ nie podzielił zarzutu zażalenia, iż w podjętym postanowieniu Zarządzający SSE nie odniósł się do kluczowych elementów stanu faktycznego przedstawionego w wyjaśnieniach spółki. Z treści uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia wynika bowiem, że Zarządzający SSE dokonał analizy sprawy, uwzględniając treść warunku zezwolenia dotyczącego zatrudnienia, wyjaśnienia spółki w sprawie wystąpienia przesłanki rażącego uchybienia temu warunkowi, jak również ustalenia kontroli przeprowadzonej przez DUKS, stwierdzając w konsekwencji ich niezasadność.
Odnosząc się do argumentów zażalenia dotyczących wybudowania w strefie nowoczesnej jednostki produkcyjnej o estetycznym wyglądzie, poniesieniu szeregu nakładów inwestycyjnych w najnowsze rozwiązania technologiczne i utworzeniu miejsc pracy dla wysoko wykwalifikowanych pracowników, a także zamiarze wdrożenia innowacyjnej technologii napylania magnetronowego organ wyjaśnił, że przedmiotowe postępowanie w sprawie cofnięcia zezwolenia zostało wszczęte w związku z uchybieniem warunkowi zezwolenia dotyczącego zatrudnienia. Minister podał, iż nie kwestionuje faktu zrealizowania przez spółkę przedsięwzięcia, ani też zamiaru dalszego rozwoju działalności. Uznał jednak, że objęte zezwoleniem przedsięwzięcie, wobec niespełnienia warunku zatrudnieniowego, nie zostało w pełni zrealizowane.
W skardze złożonej na powołane rozstrzygnięcie do sądu administracyjnego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego i poprzedzającego go postanowienia. Wydanemu rozstrzygnięciu zarzuciła:
- I. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie:
- • art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes skarżącej, co w konsekwencji doprowadzić może do utraty zaufania obywateli do organów Państwa;
- • art. 20 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 i 3 u.s.s.e. w związku z § 2 rozporządzenia w sprawie SSES poprzez wydanie opinii bez przeprowadzenia kontroli realizacji warunków zezwolenia przez organ do tego upoważniony i oparcie ustaleń na wynikach kontroli przeprowadzonej przez DUKS;
- II. naruszenie przepisu prawa materialnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie:
- • pkt II pkt 2 zezwolenia nr [...] z dnia [...] września 2006 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie SSE w związku z art. 16 ust. 2 pkt 1 u.s.s.e. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przy ocenie spełnienia warunku zatrudnienia przez przedsiębiorcę przy prowadzeniu działalności gospodarczej na terenie SSE, polegające na błędnym przyjęciu, że warunek ten będzie niespełniony, jeśli pracownik zatrudniony w SSE będzie świadczył pracę na rzecz tegoż przedsiębiorcy spoza SSE;
- • § 3 ust. 3 i 6 rozporządzenia w sprawie SSES poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przy ocenie spełnienia warunku zatrudnienia przez przedsiębiorcę przy prowadzeniu działalności gospodarczej na terenie strefy, co najmniej 15 nowych pracowników, polegające na błędnym przyjęciu, że warunek ten będzie niespełniony jeśli pracownik zatrudniony w SSE będzie świadczył pracę na rzecz tegoż przedsiębiorcy spoza SSE;
- • art. 19 ust. 3 pkt 2 u.s.s.e. poprzez błędne przyjęcie, że skarżący dopuścił się rażącego naruszenia warunków zezwolenia nr [...], stanowiących podstawę do wydania pozytywnej opinii w sprawie jego cofnięcia, w sytuacji gdy zebrany w niniejszej sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do pozytywnych wniosków w tym zakresie.
W uzasadnieniu złożonego środka zaskarżenia skarżąca szczegółowo omówiła ww. zarzuty, wskazując na potwierdzenie swojego stanowiska wybrane orzeczenia sądów administracyjnych.
W odpowiedzi na skargę Minister, prezentując szczegółowo stan faktyczny sprawy i jego ocenę prawną, podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (Sąd I instancji) wyrokiem z dnia 9 lipca 2014 r. w sprawie VIII SA/Wa 424/14 oddalił skargę. Po przedstawieniu kryteriów sporządzania opinii w trybie art. 16 ust. 5 u.s.s.e., Sąd ten zgodził się z organami orzekającymi w sprawie, że skarżąca, nie utrzymując zatrudnienia na poziomie 15 pracowników, uchybiła warunkowi zezwolenia w stopniu kwalifikującym je do uznania za rażące, co skutkowało brakiem zastrzeżeń do wszczętego postępowania w sprawie cofnięcia stronie skarżącej zezwolenia. W ocenie Sądu I instancji, przyjęcie, iż rażące uchybienie warunkowi zezwolenia nie może skutkować jego cofnięciem oznaczałoby w praktyce przyzwolenie na niezrealizowanie jednego z postanowień zezwolenia, w tym przypadku warunku dotyczącego zatrudnienia.
Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów postępowania Sąd stwierdził, że organ zebrał obszerne dowody i podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.
Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, Sąd w pierwszej kolejności wskazał na treść pkt II ppkt 2 zezwolenia, z którego wynika, że spółka została zobowiązana do zatrudnienia na terenie SSE co najmniej 15 nowych pracowników w rozumieniu § 3 ust. 6 rozporządzenia w sprawie SSES, w terminie do dnia 31 grudnia 2007 r. i utrzymania przyrostu netto utworzonych nowych miejsc pracy, w rozumieniu § 3 ust. 3 ww. rozporządzenia w sprawie SSES do dnia 31 grudnia 2012 r., a także do przestrzegania Regulaminu SSE i innych regulacji prawnych dotyczących funkcjonowania SSE. Z bezspornych ustaleń organów administracji wynika, że część pracowników zatrudnionych przez przedsiębiorcę świadczyła pracę fizyczną poza SSE, tj. w zakładzie PPHU "[...]" P. J. w I.. Faktyczne zatrudnienie w zakładzie zlokalizowanym w SSE było zatem niższe niż wykazywane przez przedsiębiorcę w sprawozdaniach kwartalnych składanych do Zarządzającego SSE i przekazywanych następnie Ministrowi.
Działka inwestycyjna PPHU "[...]" P. J. nie stanowiła jednak obszaru SSE w rozumieniu art. 2 u.s.s.e. Tym samym, w odniesieniu do ww. podmiotu gospodarczego, działającego poza terenem SSE, nie mają zastosowania żadne przepisy dotyczące ich funkcjonowania. Fakt, że podmiot ten prowadzi działalność w I. pozostaje bez związku z oceną przesłanek cofnięcia zezwolenia wydanego dla skarżącej. Działalność gospodarcza, na którą spółka uzyskała zezwolenie, winna być prowadzona wyłącznie na terenie przedmiotowej nieruchomości.
W ocenie Sądu I instancji, warunek zatrudnieniowy utrzymania nowych miejsc pracy powinien być kontrolowany w ujęciu rocznym, co wynika z przepisów § 3 ust. 3 i 6 rozporządzenia w sprawie SSE. Utrzymywanie przez spółkę w 2009 r. zatrudnienia na poziomie nieprzekraczającym 10,5 etatu, a w 2010 r. – 11,08 etatu wobec wymaganych 15 etatów niewątpliwie nie jest wypełnieniem pkt II ppkt 2 zezwolenia, a jednocześnie stanowi rażące naruszenie warunków zezwolenia.
Od powyższego wyroku spółka wywiodła skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Spółka w skardze kasacyjnej zarzuciła:
- 1) naruszenie prawa materialnego przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżone postanowienie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa w związku z:
- - pkt II ppkt 2 Zezwolenia nr [...] w zw. z art. 16 ust. 2 pkt 1 u.s.s.e. poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przy ocenie spełnienia warunku zatrudnienia przez przedsiębiorcę przy prowadzeniu działalności gospodarczej na terenie Strefy co najmniej 15 nowych pracowników, polegające na błędnym przyjęciu, że warunek ten będzie niespełniony, jeśli świadczenie pracy przez zatrudnionych pracowników w SSE będzie odbywało się w ramach czasowej delegacji spoza Strefy, lecz na rzecz skarżącego, podczas gdy literalne brzmienie wskazanych norm nie ogranicza pracodawcy w możliwości czasowego delegowania pracowników do pracy poza Strefą i świadczenia przez nich pracy w tym okresie na rzecz pracodawcy w Strefie,
- - § 3 ust. 3 i ust. 6 rozporządzenia w sprawie SSES przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przy ocenie spełnienia warunku zatrudnienia przez przedsiębiorcę przy prowadzeniu działalności gospodarczej na terenie Strefy co najmniej 15 nowych pracowników, polegające na błędnym przyjęciu, że warunek zatrudnieniowy utrzymania nowych miejsc pracy powinien być kontrolowany w ujęciu rocznym w chwili uzyskania zezwolenia w sytuacji, gdy zgodnie z § 3 ust. 3 w/w rozporządzenia, utworzenie nowych miejsc pracy oznacza przyrost (a więc stopniowe zwiększanie zatrudniania) netto miejsc pracy w danym przedsiębiorstwie w związku z realizacją inwestycji w stosunku do średniego zatrudnienia i należy go odnosić do czasu trwania realizacji całej inwestycji;
- - art. 19 ust. 3 pkt 2 u.s.s.e. przez błędne przyjęcie, że uchybienie przez skarżącego warunkom Zezwolenia nr [...] miało charakter rażący w sytuacji, gdy ewentualne uchybienie w powyższym zakresie, oceniane z punktu widzenia przesłanek z art. 3 pkt. 1-7 u.s.s.e., nie miało charakteru rażącego;
- 2) naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd I instancji, w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, nie zastosował środka określonego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości; przy uzupełnieniu materiału dowodowego okoliczności w nim wykazane mogły przechylić szalę na korzyść skarżącej. Sąd nie podjął wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, a w szczególności nie wyjaśnił, czy pracownicy oddelegowani czasowo do prac w I. świadczyli pracę na rzecz przedsiębiorcy oraz czy tymczasowe świadczenie pracy przez pracowników [...] miało negatywny wpływ lub w jakikolwiek sposób spowolniło rozwój gospodarczy terenu [...] w rozumieniu art. 3 u.s.s.e.
Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) wyrokiem z dnia 5 maja 2016 r. w sprawie II GSK 2581/14 uchylił wyrok Sądu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi w innym składzie.
W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że w następstwie akceptacji przez Sąd I instancji zaskarżonego postanowienia w sprawie doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a., w związku z art. 19 ust. 3 pkt 2 u.s.s.e. NSA zauważył, że zarówno Minister, jak i Sąd I instancji nie dostrzegli charakteru decyzji cofającej zezwolenie, o której mowa w art. 19 ust. 3 pkt 2 u.s.s.e., jako wydanej w ramach administracyjnego uznania (tzw. decyzja uznaniowa). Decyzja ta, na co wyraźnie wskazuje wykładnia językowa przepisu art. 19 ust. 3 pkt 2 u.s.s.e., poprzez użycie wyrazów "zezwolenie może być cofnięte", ma taki właśnie charakter.
W sprawach, w których rozstrzygnięcie sprawy powierzone zostało uznaniu administracyjnemu, na organie ciąży obowiązek wyważenia przy załatwianiu sprawy interesu społecznego i słusznego interesu obywatela (por. Andrzej Wróbel, Komentarz do art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego; LEX/el. 2016, a także wyrok NSA w Wrocławiu z dnia 23 czerwca 1995 r., SA/Wr 2744/94, LEX nr 26845). Wynikający z art. 7 k.p.a. wymóg wyważenia przy załatwianiu sprawy interesu społecznego i słusznego interesu obywatela, w realiach sprawy, odnosi się także do opinii w przedmiocie cofnięcia zezwolenia, czego nie wzięto pod uwagę.
Ponadto, w ocenie NSA, istotnym mankamentem zaskarżonego postanowienia, zaakceptowanego przez Sąd I instancji, jest niewyjaśnienie i nierozważenie przez organ wszystkich istotnych okoliczności sprawy dla dokonania całościowej oceny spółki przez cały okres jej dotychczasowej działalności objętej ramami zezwolenia Nr [...] z dnia [...] września 2006 r. pod kątem, czy ta działalność jest do pogodzenia z celami ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia w sprawie starachowickiej specjalnej strefy ekonomicznej. Wręcz razi wybiórcze ograniczenie się jedynie do wytknięcia spółce braku wywiązania się w latach 2009-2010 z wymogu utrzymania zatrudnienia na poziomie 15 etatów, bez jednoczesnego rozważenia zasadności wyjaśnień spółki co do przyczyn tego stanu rzeczy, a także niewzięcie pod uwagę wysoce korzystnych efektów jej działalności, jak choćby z nadwyżką zwiększenia zatrudnienia w dalszych latach ponad wymóg 15 etatów.
Opiniując pozytywnie cofnięcie spółce zezwolenia w oparciu o wspomniany wynik kontroli, organ, a w ślad za nim Sąd I instancji, nie wzięły także pod uwagę, poza okresowym obniżeniem zatrudnienia w latach 2009-2010, braku istotnych nieprawidłowości w działalności spółki, co wskazuje na pozytywną ocenę jej działalności. Nie zajęto się również kwestią ewentualnych skutków społeczno-gospodarczych cofnięcia zezwolenia, jeżeli jego następstwem byłaby upadłość spółki. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy NSA zaleciło odniesienie się do wskazanych wyżej kwestii.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po ponownym rozpoznaniu sprawy, zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwana dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności należy wskazać na przepis art. 190 zdanie 1 p.p.s.a., z którego wynika, że sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i prawo procesowe. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez Sąd I instancji granice sprawy podlegają zawężeniu do granic, w jakich NSA rozpoznał skargę kasacyjną (por. wyrok NSA z dnia 20 września 2006 r., II OSK 1117/05, LEX nr 238489). Przy zarzutach skargi zarówno co do naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania.
W tym zakresie Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie w całości podziela wywody Naczelnego Sądu Administracyjnego co do naruszenia przez organy administracji przy wydawaniu zaskarżonego i poprzedzającego je postanowienia przepisów postępowania, a mianowicie art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności na ocenę przesłanki rażącego uchybienia warunkom określonym w zezwoleniu, o której mowa w art. 19 ust. 3 pkt 2 u.s.s.e.
Zgodnie z treścią tego przepisu, zezwolenie może być cofnięte, jeżeli przedsiębiorca rażąco uchybił warunkom określonym w zezwoleniu. Wydanie takiej decyzji musi być poprzedzone zasięgnięciem opinii zarządzającego strefą (art. 16 ust. 5 u.s.s.e.). Nie ulega więc wątpliwości, że zarówno organ opiniujący, jak i Minister jako organ odwoławczy, powinni uwzględnić charakter decyzji cofającej zezwolenie jako wydanej w ramach uznania administracyjnego. W tym zakresie norma prawna nie przewiduje obowiązku organu automatycznego określonego zachowania się, tylko daje możliwość wyboru załatwienia sprawy. Wówczas na organie administracji ciąży obowiązek wyważenia przy załatwianiu sprawy interesu społecznego i słusznego interesu obywatela, na co wskazuje jedna z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, zawarta w art. 7 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela.
W ocenie Sądu orzekającego, kontrolowane postanowienia zostały wydane bez wszechstronnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, tj. sprzecznie z art. 77 § 1 k.p.a. Wszczęcie postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia spółce na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie SSES nastąpiło na skutek wyników uprzedniego postępowania kontrolnego. W świetle wyniku kontroli, zawartego w skierowanym do spółki piśmie DUKS z dnia [...] lutego 2013 r., na 15 badanych obszarów działalności, nie stwierdzono nieprawidłowości w 14 badanych obszarach. Badając zaś rzetelność deklarowanych przez spółkę podstaw opodatkowania podatku od osób prawnych w 2001 r. stwierdzono w tym zakresie nieistotne zaniżenie zobowiązania podatkowego spółki, bo o kwotę [...] zł, uznaną przez spółkę. Według organu kontrolującego, dochód spółki wyniósł [...] zł, podczas gdy według deklaracji spółki było on na poziomie [...].
Jedyną nieprawidłowością stwierdzoną w działalności spółki był brak wywiązania się jej z wymogu utrzymania zatrudnienia na poziomie 15 etatów, gdyż w roku 2009 i w roku 2010 zatrudnienie zmalało, odpowiednio do 10,5 i 11,08 etatów.
W odpowiedzi na powyższe ustalenia pokontrolne spółka skierowała do Ministra obszerne wyjaśnienia zawarte w piśmie z dnia [...] kwietnia 2013 r., w którym uzasadniła przyczyny koniecznego zmniejszenia zatrudnienia w spółce w latach 2009-2010 poprzez czasowe kierowanie części pracowników do przedsiębiorstwa, prowadzonego jednoosobowo przez Prezesa Zarządu spółki pod nazwą Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowo-Usługowe [...] P. J. w I.. Jak wynika z dalszych wyjaśnień przedsiębiorcy, w następstwie podjęcia szeregu inwestycji w latach 2011-2012 zatrudnienie w spółce znacząco wzrosło ponad 15 etatów przewidzianych w zezwoleniu
Organy administracji nie dokonały wszechstronnej oceny wyjaśnień skarżącej w kontekście wyników kontroli. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że wręcz razi wybiórcze ograniczenie się przez organy do wytknięcia spółce braku wywiązania się w latach 2009-2010 z wymogu utrzymania zatrudnienia. Brak jest odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia do przyczyn takiego stanu rzeczy, jak również brakuje oceny pracy spółki w całym okresie objętym zezwoleniem. Minister nie wziął pod uwagę korzystnych efektów działalności spółki, ani też braku istotnych nieprawidłowości w działalności spółki. Nie rozważono również w żadnym stopniu ewentualnych skutków społeczno-gospodarczych cofnięcia zezwolenia, jeżeli jego następstwem byłaby upadłość spółki.
Dopiero po wszechstronnym rozważeniu całego materiału dowodowego zgodnie z ww. wytycznymi, organ będzie mógł wydać opinię (pozytywną lub negatywną) w przedmiocie cofnięcia spółce przedmiotowego zezwolenia. Takie postępowanie organu administracji jest tym bardziej konieczne, że w ustawie o specjalnych strefach ekonomicznych brak jest definicji "rażącego uchybienia warunkom określonym w zezwoleniu".
Wobec stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów postępowania w zakresie prawidłowości dokonanych ustaleń faktycznych, aktualnie przedwczesne jest ustosunkowywanie się do zarzutów skargi w zakresie naruszenia prawa materialnego. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji uczyni to z uwzględnieniem ww. wytycznych Sądu.
Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 punkt 1 litera c) p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 wyroku.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. (punkt 2 wyroku).