Uzasadnienie
Syg. akt VIII SA/Wa 498/10
Decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 roku Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W., biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 roku nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej jako k.p.a.) po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez G.T. w sprawie płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 roku wydaną przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. w sprawie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009.
Organ wydał decyzję w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną.
G.T. złożył w dniu [...] maja 2009 roku wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2009, na podstawie art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 roku o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2008 roku, nr 170, poz. 1051 ze zm., dalej jako ustawa o płatnościach). Do wniosku dołączono umowę dzierżawy działki nr [...]. W przedmiotowym wniosku zgłoszono działki rolne o łącznej powierzchni [...] ha – do przyznania jednolitej płatności obszarowej.
Pismem z dnia [...] sierpnia 2009 roku skarżący został wezwany do złożenia wyjaśnień w zakresie nieścisłości złożonego wniosku. Według organu suma powierzchni działek rolnych, powierzchni niezgłoszonej oraz zalesionej deklarowanych na działce ewidencyjnej o identyfikatorze [...] jest większa od sumarycznej powierzchni dopuszczalnych typów użytków (uprawnionych do uzyskania jednolitej płatności obszarowej) występujących na tej działce ewidencyjnej. Identyfikatory działek rolnych są zadeklarowane na niepoprawnej działce ewidencyjnej B. Powierzchnia działki B jest większa od powierzchni największego spójnego obszaru, uprawnionego do uzyskania jednolitej płatności obszarowej.
W dniu [...] października 2009 roku skarżący w odpowiedzi na wezwanie złożył korektę wniosku, w której podtrzymał deklarację powierzchni działki rolnej B – [...]ha. Wraz z korektą zainteresowany złożył oświadczenie, iż na działce nr [...] położonej w miejscowości P., gmina P. użytkuje rolniczo [...]ha.
W dniu [...] grudnia 2009 roku organ I instancji wydał decyzję nr [...], w której odmówił stronie przyznania jednolitej płatności obszarowej.
Organ ustalił powierzchnię w oparciu o dane informacji geograficznej GIS/LPIS zgromadzone w Zintegrowanym Systemie Zarządzania i Kontroli. Ustalono, że powierzchnie działek wynoszą:
- - A – powierzchnia deklarowana [...]ha- powierzchnia stwierdzona [...]ha
- - B- powierzchnia deklarowana [...]ha – powierzchnia stwierdzona [...]ha
Łączna powierzchnia wykluczona z płatności [...]ha.
W dniu [...] grudnia 2009 roku skarżący złożył odwołanie od decyzji organu I instancji. Skarżący podnosił, że nie zgadza się z pomiarem działki nr [...], która jego zdaniem, obecnie po usunięciu zakrzaczenia jest uprawiana rolniczo na zgłoszonej powierzchni.
Organ odwoławczy rozpoznając sprawę podniósł, że powierzchnia referencyjna ustalana jest w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady(WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 roku ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenie(WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (DZ.Urz. WE L 30 z 31 stycznia 2009 roku, str. 16).
Organ podnosił, że ustalenie powierzchni uprawnionej do przyznania płatności odbywa się w oparciu o ortofotomapę. Powierzchnia ewidencyjno- gospodarcza wyznaczana jest na podstawie pomiaru powierzchni użytkowanej rolniczo na obrazie ortofotomapy w granicach działki ewidencyjnej. Powierzchnia ewidencyjno- gospodarcza powstaje poprzez odjęcie od pola odniesienia pól nieuprawnionych do płatności z tytułu braku dobrej kultury rolnej na dzień [...] czerwca 2003 roku.
Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach, rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa na będące w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności, grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 143b ust.5 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1782/2003. Przepis ten stanowi, iż do przyznania pomocy w ramach systemu jednolitych płatności obszarowych kwalifikują się wszystkie działki rolne spełniające kryteria określone w ust. 4 oraz działki rolne obsadzone zagajnikami o krótkiej rotacji (kod CN ex 0602 90 41), które były utrzymane w dobrej kulturze rolnej w dniu 30 czerwca 2003 roku.
W ocenie organu wskazany przepis oznacza, iż do przyznania płatności obszarowej kwalifikują się grunty, utrzymane zgodnie z normami w roku złożenia wniosku pod warunkiem, że były one również utrzymane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 roku.
W wyniku ponownych pomiarów ustalono, że powierzchnia uprawniona do przyznania płatności obszarowej na działce ewidencyjnej nr [...] wynosi [...]ha (zawyżenie deklaracji o [...]ha), powierzchnia uprawniona do przyznania płatności obszarowej na działce ewidencyjnej nr [...] wynosi [...] (zawyżenie o [...]ha). Łącznie stwierdzono zawyżenie powierzchni zadeklarowanej o [...]ha.
Wyniki pomiarów dokonane w postępowaniu odwoławczym potwierdzają wyniki uzyskane przez organ I instancji. Nadto organ wskazał, że sam skarżący potwierdza występowanie terenów nieuprawnionych na działce ewidencyjnej nr [...] – tj. nie utrzymywanych w dobrej kulturze rolnej w dniu 30 czerwca 2003 roku, podnosząc występowanie zakrzaczenia, które zostało przez niego usunięte.
Powierzchnia deklarowana do przyznania jednolitej płatności obszarowej z wniosku skarżącego wynosiła [...]ha. Powierzchnia stwierdzona, ustalona w oparciu o system informacji geograficznej wyniosła [...]ha.
W związku z tym, różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną wyniosła [...]%. Na podstawie art. 51 rozporządzenia Komisji(WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 roku(Dz.Urz. UE L 141 z 30 kwietnia 2004 roku, str.18 ze zm.) jeśli różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną przekracza 20 % - jednolita płatność obszarowa zostanie odmówiona.
Skargę na decyzję organu odwoławczego wniósł G.T..
W uzasadnieniu skargi podnosił, że ustalenia faktyczne organu co do powierzchni działki nr [...] zostały dokonane w oparciu o ortofotomapę z 2003 roku. Podnosił, że w dniu [...] września 2008 roku zawarł on umowę dzierżawy tej działki, która była w dużej części zakrzaczona. Po wykarczowaniu starych drzew owocowych i krzaków zaczął uprawiać pole o powierzchni [...]ha. Taką też powierzchnię zgłosił do przyznania jednolitej płatności obszarowej.
Po wydaniu negatywnej decyzji przez organ I instancji skarżący wnosił o dokonanie pomiarów na gruncie. Przedmiotowy wniosek nie został przez organ uwzględniony.
W ocenie skarżącego, organ błędnie ustalił powierzchnię działki nr [...] posługując się nieaktualnymi danymi wynikającymi z ortofotomapy.
W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba, że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.
Należy w pierwszej kolejności zauważyć, że postępowanie w sprawie przyznania płatności jest szczególnym postępowaniem administracyjnym, do którego w kwestiach nieuregulowanych mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego.
Stanowiąc w art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach, że organ administracji publicznej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, ustawodawca zdecydował się na odejście od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. Konsekwencją odejścia od zasady prawdy obiektywnej jest również rezygnacja z zasady postępowania dowodowego wyrażonej w art. 77 k.p.a. Stosownie do powyższego przepisu k.p.a., na organ nałożony został obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, przy czym ten obowiązek należy rozumieć w ten sposób, że organ albo czyni to z własnej inicjatywy, jeżeli uważa za konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, albo gromadzi w aktach sprawy dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy.
Podstawą odmowy przyznania płatności dla skarżącego była przeprowadzona kontrola administracyjna, która stwierdziła, że powierzchnia uprawniona do przyznania płatności obszarowej na działce ewidencyjnej nr [...] położonej w miejscowości P. wynosiła [...] ha (zawyżenie deklaracji o [...] ha), a powierzchnia uprawniona do przyznania płatności obszarowej na działce ewidencyjnej nr [...] położonej w miejscowości P. wynosiła [...] ha (zawyżenie o [...] ha). Łączne zawyżenie powierzchni wyniosło [...] ha.
Art. 30 ustawy o płatnościach ustala rodzaje kontroli realizowanych przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Między innymi, są to kontrole administracyjne i na miejscu. System kontroli został ustalony w dużej części przez przepisy unijne – Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 roku ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w Rozporządzeniu Rady(WE) nr 1782/2003.
Pojęcie kontroli administracyjnej określa art. 24 ust.1 Rozporządzenia Komisji(WE) nr 796, które stanowi, że,,kontrole administracyjne opisane w art. 23 Rozporządzenia Rady(WE) Nr 1782/2003 pozwalają wykrycie nieprawidłowości, a w szczególności na ich automatyczne wykrycie za pomocą narzędzi informatycznych’’.
Kontrole administracyjne sprawdzają między innymi – zgodność między działkami rolnymi zadeklarowanymi w jednym wniosku, a działkami odniesienia w systemie identyfikacji działek rolnych oraz weryfikują kwalifikacje do pomocy określonych terenów jako takich, zgodność między uprawnieniami do pomocy a zatwierdzoną powierzchnią i sprawdzają czy uprawnieniom towarzyszy równa liczba hektarów kwalifikujących się do otrzymania pomocy, zgodnie z definicją zawartą w art. 44 ust. 2 i art. 54 ust. 2 rozp. 1782/2003.
Skarżący G.T. został wezwany przez organ do złożenia wyjaśnień co do wykrytych nieścisłości, a w szczególności wyjaśnienia dlaczego powierzchnia działki rolnej B jest większa od powierzchni największego spójnego obszaru, uprawnionego do uzyskania jednolitej płatności obszarowej.
W udzielonym wyjaśnieniu skarżący podtrzymał deklaracje zawarte we wniosku obszarowym, a składając odwołanie wnosił o przeprowadzenie kontroli na miejscu w przedmiocie ustalenia powierzchni uprawnionej do otrzymania płatności.
Zgodnie z art. 7 ustawy o płatnościach, rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa na będące w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 143b ust.5 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1782/2003, jeżeli:
- 1) na ten dzień posiada działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku do rozporządzenia nr 1973/2004;
- 2) wszystkie grunty rolne są utrzymane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności;
2a) przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności;
- 3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.
W ocenie Sądu organ w swoich ustaleniach jasno nie wskazuje, czy stawia zarzut skarżącemu, że część przedmiotowej działki nr ewidencyjny [...] nie była utrzymana zgodnie z normami w roku 2009, czy też wskazuje, że nie była ona utrzymana w dobrej kulturze rolnej tylko na datę 30 czerwca 2003 roku.
Organ w zaskarżonej decyzji wskazywał, że dowodem przesądzającym o trafności zajętego stanowiska co do powierzchni uprawnionej do dopłaty, a więc stanu działki w kontekście jej kultury rolnej, były odczyty na obrazie ortofotomapy.
Opieranie się na tym środku dowodowym co do zasady jest prawidłowe. Dowód taki jednak nie identyfikuje bezwarunkowo każdego stanu faktycznego na danej działce.
Obowiązkiem organu jest bowiem zebranie i ocena materiału dowodowego zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów wyrażoną w art. 80 k.p.a. Związanie tą zasadą następuje również w postępowaniu określonym w ustawie o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego.
W przedmiotowej sprawie organy powołując się na odczyt z ortofotomapy nie załączają jej wydruków, które pozwalałyby na weryfikację stanowiska organu. Nadto, organ nie odniósł się do stanowiska skarżącego, który wnosząc o przeprowadzenie kontroli na miejscu kwestionował aktualność zapisów ortofotomapy.
Organ, co prawda wskazywał, że skoro skarżący podnosił, iż usunął występujące na działce zakrzaczenia, to sam przyznał, że występowały na działce ewidencyjnej [...] obszary nie utrzymane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 roku.
W ocenie Sądu z samego faktu, że skarżący na działce nr [...] dokonywał prac związanych z przywróceniem stanu kultury rolnej do stanu zgodnego z normami, nie można automatycznie wnioskować o stanie tej działki na datę 30 czerwca 2003 roku.
Organ nie wskazał na jaką datę były dokonywane pomiary, co pozwala uznać, że ustalania w tym zakresie są ustaleniami dowolnymi, których Sąd w ramach postępowania instancyjnego nie jest w stanie zweryfikować.
Usuwanie zakrzaczeń przez skarżącego na przedmiotowej działce nie może być automatyczną podstawą do wykluczenia z płatności poprzez uznanie złej kultury utrzymania działki.
Organ aby mógł wydać decyzję o odmowie przyznania płatności w ramach wsparcia bezpośredniego winien ponad wszelką wątpliwość wykazać, że w ustalonym stanie faktycznym, skarżący nie spełnia przesłanek z art. 7 ustawy o płatnościach.
Mając na uwadze powyższe, skład orzekający w sprawie uznał, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ponownym postępowaniu mając na względzie art. 3 ust.1 i 2 ustawy o płatnościach, organy stojąc na straży praworządności, winny dokonać ustaleń po rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, który zostanie zgromadzony z aktach sprawy. Organ powołując się na dane z systemu, co do obszaru uprawnionego do przyznania płatności, winien zaprezentować materiał dowodowy, który jednoznacznie przesądzi o trafności zajętego stanowiska, zwłaszcza że skarżący podnosił zarzut błędnego określenia obszaru uprawnionego na działce [...] do przyznania płatności. Następnie po dokonaniu wskazanych ustaleń, organy winny wydać rozstrzygnięcie, które będzie w sposób przekonujący uzasadnione zgodnie z zasadami zawartymi w art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a.
Z tego też względu biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach oparto na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.