Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] lutego 2014r. nr [...], Wójt Gminy J. działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej jako "K.p.a.") oraz art. 16 ust. 1 i 2 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r., Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej także jako "u.d.i.p.") po rozpoznaniu wniosku P.K. o udostępnienie informacji publicznej, w przedmiocie podania kwoty ekwiwalentu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego, jaka przysługuje Wójtowi Gminy P.L. za okres od objęcia kadencji do dnia [...] grudnia 2013 r. (wg stanu w dniu udzielenia odpowiedzi) odmówił udostępnienia żądanej informacji publicznej.
W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że żądana informacja jest bez wątpienia informacją przetworzoną. W związku z powyższym wnioskodawca został wezwany do wykazania szczególnego interesu publicznego. Wnioskodawca nie odniósł się w jakikolwiek sposób do kwestii szczególnego interesu publicznego dla uzyskania żądanej informacji. Brak zaś wskazania przez wnioskodawcę faktu istnienia interesu publicznego w uzyskaniu żądanej informacji jest przesłanką do odmowy udostępnienia informacji w tym zakresie.
Od powyższej decyzji wnioskodawca wniósł odwołanie zarzucając jej naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w związku z art. 10 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności w związku z art. 3 ust. 1 pkt. 1 u.d.i.p., poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości w ramach toczącego się postępowania w ten sposób, że zastosowana wykładnia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. doprowadziła do wyłączenia możliwości uzyskania wiedzy o działalności organu władzy publicznej. Ponadto odwołujący się zarzucił błędną wykładnię art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., prowadzącą do naruszenia zasad dotyczących ograniczenia praw i wolności, a także nieuwzględnienie roli wnioskodawcy jako osoby prowadzącej serwis informacyjny dla mieszkańców.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. decyzją z dnia [...] marca 2014 r., nr [...], po rozpoznaniu odwołania, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchyliło ww. decyzję Wójta Gminy J. i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji orzekł w wymienionej wyżej sprawie na skutek podania wnioskodawcy, które nie zostało podpisane, czyli na podstawie wniosku zawierającego brak uniemożliwiający nadanie sprawie dalszego biegu. Podpis jest zaś niezbędnym elementem podania, bowiem wskazuje osobę wnoszącego i pozwala zidentyfikować, czy podanie pochodzi od podmiotu uprawnionego. W ocenie organu nie ulega wątpliwości, że podpis musi być podpisem własnoręcznym. W niniejszej sprawie podanie o udostępnienie informacji publicznej nie zostało jednak podpisane przez osobę wnoszącą. Obowiązkiem organu, do którego podanie trafiło, tj. Wójta Gminy J. było zatem wezwanie, zgodnie z art. 64 § 2 K.p.a., wnoszącego podanie do usunięcia braku w terminie 7 dni, z pouczeniem, że nieusunięcie braku spowoduje pozostawienie podania bez rozpatrzenia. Obowiązków powyższych organ nie dopełnił, wydając decyzję rozstrzygającą wniosek. Postępowanie takie pozostaje więc w oczywistej sprzeczności z treścią art. 63 § 3 i art. 64 § 2 K.p.a.
W konkluzji uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że z uwagi na naruszenie powołanych wyżej przepisów należało uchylić decyzję Wójta Gminy J. i sprawę przekazać organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W tej zaś sytuacji rozważanie zarzutów podniesionych w odwołaniu należy uznać za przedwczesne. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji obowiązany będzie do wezwania strony do uzupełnienia braków formalnych wniosku pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia.
Skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł P.K. (dalej jako "skarżący") wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 16 ust. 2 u.d.i.p., poprzez błędną wykładnię normy prawnej zakodowanej w tym przepisie, polegającą na przyjęciu przez organ odwoławczy, że norma ta nakazuje stosowanie przepisów ogólnych K.p.a., w tym również art. 63 K.p.a. do całego postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej począwszy od momentu gdy postępowanie to weszło w fazę postępowania o wydanie decyzji czy to umarzającej postępowanie, czy też odmownej, a nie tylko w stosunku do samej decyzji.
W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że organ odwoławczy nie uwzględnił w wystarczającym stopniu specyfiki postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej, wszczynanego wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Stanowisko przyjęte przez organ odwoławczy narusza zarówno reguły wykładni gramatycznej art. 16 ust. 2 u.d.i.p., jak i reguły wykładni celowościowej oraz wykładni systemowej wewnętrznej całej ustawy o dostępie do informacji publicznej. W postępowaniu w sprawie udostępnienia informacji publicznej nie występuje bowiem cały szereg mechanizmów ogólnych postępowania administracyjnego.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji.
Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uchylenie decyzji administracyjnej przez sąd następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) i naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).
Oceniając skargę pod kątem ww. kryteriów, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja narusza bowiem prawo w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
Przede wszystkim zauważyć należy, że organ odwoławczy wskazał jako podstawę swojego rozstrzygnięcia art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Tymczasem z sentencji, jak i z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika, że uchylił on decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy niewątpliwie więc wskazał błędną podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia. Uchylając bowiem decyzję organu I instancji nie wydał orzeczenia co do istoty sprawy, a jedynie uznał, że organ ten dopuścił się takich uchybień proceduralnych, które skutkują koniecznością sanowania ich w ponownie przeprowadzonym postępowaniu.
W ocenie organu odwoławczego organ I instancji orzekł w sprawie na skutek podania skarżącego, które nie zostało podpisane, czyli na podstawie wniosku zawierającego brak uniemożliwiający nadanie sprawie dalszego biegu. Podpis jest bowiem niezbędnym elementem podania, gdyż wskazuje osobę wnoszącego i pozwala zidentyfikować, czy podanie pochodzi od podmiotu uprawnionego. Zdaniem organu nie ulega wątpliwości, że podpis musi być podpisem własnoręcznym. Skoro podanie o udostępnienie informacji publicznej nie zawiera własnoręcznego podpisu skarżącego, to obowiązkiem organu było zgodnie z art. 64 § 2 K.p.a., wezwanie wnoszącego podanie do usunięcia braku w terminie 7 dni, z pouczeniem, że nieusunięcie braku spowoduje pozostawienie podania bez rozpatrzenia. Ponieważ organ I instancji powyższego nie dopełnił i wydał decyzję rozstrzygającą wniosek, to postępowanie takie pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią art. 63 § 3 i art. 64 § 2 K.p.a.
Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje, że skarżący swój wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] stycznia 2014 r. skierował do organu I instancji drogą elektroniczną.
Zauważyć zaś należy, że w ustawie o dostępie do informacji publicznej brak jest wskazania jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku (poza utrwaleniem go w formie pisemnej). Wniosek o udzielenie informacji publicznej może przybrać każdą formę, o ile wynika z niego w sposób jasny, co jest przedmiotem wniosku. Za wniosek pisemny uznawać należy również przesłanie zapytania pocztą elektroniczną i to nawet, gdy do jego autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny. Pogląd ten uzasadniony jest brakiem konieczności pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, a to ze względu na to, że żądając informacji nie musi się on wykazać jakimkolwiek interesem prawnym lub faktycznym, aby otrzymać informację. Cel ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz regulacja art. 10 ust. 2 ustawy, który przewiduje, iż informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku, uzasadnia wywód, iż postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest odformalizowane i uproszczone.
Złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie wszczyna postępowania administracyjnego opartego o przepisy K.p.a. Stosowanie przepisów tego Kodeksu w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej jest w ograniczonym zakresie gdyż postępowanie to nie toczy się - poza wyjątkiem wskazanym w art. 16 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. oraz wynikającym z regulacji art. 15 ust. 2 u.d.i.p. - w trybie unormowanym w K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, Lex nr 236545 oraz wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 6 grudnia 2007 r., sygn. akt II SAB/Bd 19/07, Lex nr 505422). Oznacza to, że za wniosek o udostępnienie informacji publicznej uznać należy również przesłanie zapytania pocztą elektroniczną.
Tak więc, brak było przeszkód w niniejszej sprawie do rozpoznania odwołania skarżącego przez organ odwoławczy w sposób merytoryczny. Tym samym, organ odwoławczy uchylając decyzję organu I instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia tylko z powodu braku własnoręcznego podpisu skarżącego na jego wniosku dopuścił się naruszenia art. 138 K.p.a.
Zaskarżone rozstrzygnięcie jest bowiem decyzją odwoławczą wydaną na podstawie art. 138 K.p.a. Wskazać należy, że charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Wypływa stąd obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy. Decyzja organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu pierwszej instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (T. Woś, J. Zimmermann, glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 roku, III AZP 11/86, Pip 1989, z. 8, s. 147).
Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 wyroku.
W trybie art. 152 p.p.s.a. sąd w punkcie drugim sentencji wyroku stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.