Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 21 lipca 2016 r., sygn. akt VIII SA/Wa 538/16

Uzasadnienie

Pismem z 30 czerwca 2016 r. (data przekazania skargi organowi) J. B. (zwany dalej: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Wójta Gminy G. (zwany dalej: Wójt) z dnia [...] maja 2016 r., znak [...] w sprawie odmowy wyłączenia pracownika organu na stałe i zmianę tego pracownika od prowadzenie jego spraw.

W odpowiedzi na skargę Wójt podał, że podjęte rozstrzygnięcie jest prawidłowe i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

Przystępując do rozpoznania skargi sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada, czy zaskarżony akt lub czynność organu administracji publicznej podlega kontroli tego sądu.

Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne został określony w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), zgodnie z którą sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę pod względem legalności, to jest zgodności z prawem działań lub zaniechań administracji publicznej. Kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne ma ograniczony charakter, co oznacza, że objęte są nią jedynie działania administracyjne wskazane w ustawie.

Zgodnie z przepisem art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz.1270 ze zm., zwaną dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne;

1. 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do jej istoty;
2. 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;
3. 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;
4. 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
5. 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
6. 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
7. 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
8. 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.).

Należy wyjaśnić, iż postępowanie o wyłączenie od udziału w sprawie pracownika regulują przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, zwana dalej: k.p.a.) a dokładnie art. 24-27 k.p.a. Zgodnie z art. 123 k.p.a., wyłączenie lub odmowa wyłączenia pracownika następuje przez wydanie postanowienia (por. wyrok NSA z 29 maja 1990 r. sygn. akt SA/Po 1555/89, ONSA 1990 Nr 2-3, poz. 44). Na postanowienie to nie służy zażalenie.

Postanowienie to nie kończy postępowania w sprawie, ani nie rozstrzyga sprawy co do istoty. Nie podlega ono więc zaskarżeniu do sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z 28 września 2011 r. sygn. akt II OSK 1484/10, publ.: cbois).

Strona postępowania administracyjnego ma możliwość podniesienia zarzutu nieuwzględnienia wniosku o wyłączenia pracownika w postępowaniu odwoławczym, co następnie może zostać poddane kontroli sądu administracyjnego w sprawie ze skargi na decyzję administracyjną kończącą postępowanie, w którym odmówiono wyłączenia. Sąd administracyjny, stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, uchyla decyzję.

Jak wynika z postanowienia NSA z 29 stycznia 2015 r. sygn. II OSK 1590/13. (publ.:cbois) art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, w drodze odrębnej skargi, jest wyłączona w sprawach, które w toku postępowania administracyjnego są załatwiane postanowieniem, na które nie służy zażalenie. Jeżeli więc określona kwestia w postępowaniu administracyjnym jest załatwiana w drodze postanowienia, na które nie służy zażalenie, to rozstrzygnięcie dotyczące tej kwestii nie jest poddane kontroli sądów administracyjnych, także wtedy, gdy strona wniesie niedopuszczalne zażalenie i organ wyższego stopnia wyda w tym przedmiocie postanowienie. Tak jest w przypadku postanowienia o odmowie wyłączenia pracownika organu administracji, na które nie służy zażalenie, a które nie kończy postępowania i nie rozstrzyga sprawy co do istoty.

Nie można zakładać, że racjonalny ustawodawca z jednej strony wyłączył dopuszczalność zażalenia na tego typu wpadkowe postanowienia, a tym samym wyłączył dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego, ale jednocześnie dopuścił wniesienie do sądu administracyjnego skargi na rozstrzygnięcie organu wyższego stopnia, wydane na skutek niedopuszczalnego zażalenia na postanowienie o odmowie wyłączenia pracownika. Dopuszczalność wniesienia skargi w takich przypadkach niweczyłaby cel ustawodawcy, który, nie przewidując możliwości zaskarżenia tego typu postanowień zażaleniem, wyłączył je zarówno spod kontroli instancyjnej, jak i sądowoadministracyjnej, przewidział natomiast ocenę przesłanek wyłączenia - w administracyjnym toku instancji oraz przez sąd administracyjny – w toku rozpatrywania odwołania od decyzji organu I instancji oraz sądowoadministracyjnej kontroli decyzji organu odwoławczego.

Jak wykazano wcześniej, postanowienie o odmowie wyłączenia pracownika organu, wydane na podstawie art. 24 k.p.a., jest niezaskarżalne w administracyjnym toku instancji, nie kończy postępowania w sprawie i nie jest także postanowieniem rozstrzygającym sprawę co do istoty. Toteż nie przysługuje na nie skarga do sądu administracyjnego. Nie ma zatem waloru postanowienia, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Brak jest również przepisów szczególnych, które przewidywałyby kontrolę sądowoadministracyjną tego rodzaju postanowień. W związku z powyższym skarga na przedmiotowe postanowienie jest niedopuszczalna.

Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.