Uzasadnienie
Przedmiotem skargi J. D. (dalej: skarżący, beneficjent, strona, producent) jest decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Prezes ARiMR, organ odwoławczy) z [...] czerwca 2020 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Dyrektor ARiMR, organ I instancji) z [...] marca 2020 r. nr [...] o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wsparcia uzyskanego za wycofanie owoców w ramach bezpłatnej dystrybucji.
Zaskarżoną decyzję wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Beneficjent, jako uczestnik mechanizmu Wspólnej Polityki Rolnej "Dalsze tymczasowe wsparcie producentów owoców i warzyw", złożył [...] października 2014 r. w Oddziale Terenowym Agencji Rynku Rolnego w W. (dalej: OT ARR) powiadomienie dotyczące [...] (niezbieranie plonów/bezpłatna dystrybucja), w którym zadeklarował zamiar wycofania 190.000 kg jabłek z powierzchni 6,30 ha. W dniach od 27 listopada 2014 r. do 10 grudnia 2014 r. przeprowadził operację wycofania produktu (jabłek) z rynku, co było podstawą do złożenia [...] grudnia 2014 r. wniosku o przyznanie wsparcia w ramach ww. mechanizmu.
W dniu [...] stycznia 2015 r. producent złożył korektę wniosku, który docelowo obejmował wycofanie z rynku na bezpłatną dystrybucję 22.680 kg jabłek z powierzchni 0,76 ha. Postępowanie w sprawie zakończyło się wydaniem przez Dyrektora OT ARR decyzji Nr [...] z [...] marca 2015 r. w sprawie udzielenia skarżącemu wsparcia w kwocie 9.047,05 EUR, tj. 38.659,85 zł, którą przekazano na jego rachunek bankowy w dniu 14 kwietnia 2015 r.
W wyniku kontroli przeprowadzonej przez audytorów Komisji Europejskiej w okresie od 27 listopada 2014 r. do 10 grudnia 2014 r. stwierdzono, że działania producentów wnioskujących o wsparcie, będących jednocześnie członkiem uznanej organizacji producentów, dokonane zostały z naruszeniem przepisów rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) Nr 1031/2014 z dnia 29 września 2014 r. ustanawiającego dalsze tymczasowe nadzwyczajne środki wsparcia producentów niektórych owoców i warzyw (Dz.Urz.UE.L 284 z 30.09.2014 r., str. 22-39 ze zm. dalej: rozporządzenie 1031/2014) i mają znamiona otrzymania podwójnego wsparcia.
Wobec ustalenia, że beneficjent od 20 grudnia 2008 r. jest członkiem wstępnie uznanej grupy producentów [...] sp. z o.o. z siedzibą w D., gmina B., która także otrzymała środki finansowe w ramach tego samego wsparcia, Dyrektor OT ARR postanowieniem z [...] kwietnia 2017 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zwrotu nienależnie pobranych środków.
W toku dalszego postępowania Prezes ARiMR decyzją z [...] września 2019 r. Nr [...]stwierdził nieważność decyzji Dyrektora OT ARR Nr [...] z [...] marca 2015 r. w sprawie udzielenia skarżącemu wsparcia, wskutek czego decyzja ta została wyeliminowana z obrotu prawnego.
Następnie [...] lutego 2020 r. Dyrektor ARiMR decyzją Nr [...] odmówił producentowi przyznania wsparcia finansowego w kwocie 9.047,05 EUR, tj. 38.659,85 zł z tytułu wycofania na bezpłatną dystrybucję 22.680 kg jabłek. Decyzja ta jest ostateczna, ponieważ strona nie złożyła od niej odwołania.
Mając powyższe fakty na uwadze decyzją z [...] marca 2020 r. Nr [...] Dyrektor ARiMR, działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej: k.p.a.), art. 29 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2019 r. poz. 1505, dalej: ustawa o Agencji), art. 67 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2017/891 uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw, uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do kar, które mają być stosowane w tych sektorach, a także zmieniające rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 543/2011 (Dz.Urz.UE.L z 2017 r. poz. 138, str. 4 ze zm. dalej: rozporządzenie 2017/891) w związku z art. 5 ust. 5 rozporządzenia 1031/2014 w związku z § 4, § 7, § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 października 2014 r. w sprawie realizacji przez Agencję Rynku Rolnego zadań związanych z ustanowieniem dalszych tymczasowych nadzwyczajnych środków wsparcia dla producentów niektórych owoców i warzyw w związku z zakazem ich przywozu z Unii Europejskiej do Federacji Rosyjskiej (Dz.U. z 2014 r. poz. 1468 ze zm., dalej: rozporządzenie RM z 2014 r.), ustalił skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności w wysokości 38.659,85 zł, uzyskanych na mocy decyzji Dyrektora OT ARR nr [...] z [...] marca 2015 r. w sprawie udzielenia wsparcia z tytułu wycofania jabłek z rynku.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że powyższa kwota wraz z odsetkami w wysokości 5.860,09 zł stanowi nienależnie pobrane środki, które podlegają zwrotowi na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji.
Od powyższej decyzji odwołanie złożył producent, wskazując na jej jaskrawą sprzeczność z zasadą praworządności. Zdaniem strony organ I instancji wydał decyzję przedwcześnie, tj. w sytuacji, gdy postępowanie w sprawie odmowy przyznania wsparcia nie jest jeszcze zakończone z uwagi na wysłanie decyzji z [...] lutego 2020 r. do skarżącego, zamiast do ustanowionego pełnomocnika. Zarzucił również naruszenie:
- - art. 7 w związku z art. 107 § 1 pkt 6 oraz § 6 k.p.a. uznając, że nawet jeśli byłaby podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu wsparcia, to było to następstwem działań i zaniechań urzędników państwowych, którym znany był stan faktyczny i prawny w momencie przyznania dofinasowania, co organ I instancji w uzasadnieniu pominął;
- - art. 12 k.p.a. w związku z art. 104 § 1 i 2 k.p.a. polegające na przewlekłości postępowania i wydaniu decyzji po upływie 3 lat od wszczęcia postępowania, co spowodowało wykreowanie znacznych odsetek;
- - art. 7 k.p.a. w związku z art. 104 § 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji jedynie w części, bowiem pominięto obiektywne zdarzenie dostarczenia owoców do bezpłatnej dystrybucji, za który to towar strona nie otrzymała żadnego wynagrodzenia, oprócz dofinansowania kwestionowanego w treści zaskarżonej decyzji;
- - art. 7 k.p.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wobec wydania decyzji, gdy nie są jeszcze zakończone sprawy będące jej podstawą formalną.
Decyzją z [...] czerwca 2020 r. nr [...] Prezes ARiMR, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 10 ust. 2 ustawy o Agencji, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powołał się na przepis art. 29 ust. 1 i ust. 2 ustawy o Agencji i wskazał, że przedmiotem niniejszego postępowania jest zbadanie, czy doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z funduszy wymienionych w tym przepisie. Nadmienił, że postępowanie prowadzone w przedmiotowej sprawie jest konsekwencją faktu, że decyzja Dyrektora ARiMR z [...] lutego 2020 r. o odmowie przyznania wsparcia producentowi jest ostateczna i prawomocna. Analiza dokumentów zebranych w sprawie wskazuje więc, że kwota wsparcia w wysokości 38.659,85 zł, przyznana na podstawie decyzji z [...] marca 2015 r., podlega zwrotowi jako nienależna, ponieważ po stwierdzeniu nieważności tej decyzji jedyną decyzją mającą moc prawną w niniejszym postępowaniu jest decyzja z [...] lutego 2020 r. o odmowie przyznania stronie wsparcia z tytułu wycofania z rynku jabłek.
Organ, stwierdzając nieprawidłowości, ma obowiązek zastosowania sankcji i nie może od nich odstąpić. Dlatego organ I instancji prawidłowo w tym zakresie orzekł o odsetkach w kwocie 5.860,09 zł na podstawie art. 67 ust. 1 rozporządzenia 2017/891. Prezes ARiMR zauważył przy tym, że decyzja wydana na podstawie ww. przepisu nie jest decyzją uznaniową. Organ ustalając, że strona otrzymała nienależną płatność, nie ma możliwości wydania decyzji innej, aniżeli o ustaleniu kwoty nienależnie pobranej płatności.
Organ odwoławczy wskazał, że nie jest zasadny zarzut odwołania dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego (podstawy faktycznej i prawnej), bowiem w sprawie decyzji Prezesa ARiMR z [...] października 2019 r. nr [...] oraz decyzji Dyrektora ARiMR z [...] lutego 2020 r. nr [...], będących decyzjami ostatecznymi, nie toczy się żadne postępowanie, a decyzjom tym przypisuje się cechę trwałości (art. 16 k.p.a.), przez którą rozumie się stabilność uregulowanych przez nie stosunków prawnych. Wszystkie merytoryczne przesłanki wynikające z rozporządzenia RM z 2014 r. zostały już zbadane w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z [...] lutego 2020 r. o odmowie przyznania płatności, od której strona nie wniosła odwołania. Tym samym niezasadny jest zarzut o konieczności zawieszenia przez organ I instancji przedmiotowego postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
Organ odwoławczy nie stwierdził również naruszenia przepisów postępowania wskazanych w odwołaniu. Uznał, że organ I instancji wydał decyzję w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, który nie budzi wątpliwości, wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji podjęte rozstrzygnięcie, a także wskazał na dowody, w tym dokumenty urzędowe w postaci danych zebranych podczas audytu przeprowadzonego przez Komisję Europejską. W konsekwencji organ I instancji w swoich ustaleniach zasadnie zakwestionował prawidłowość wypłaty wsparcia na rzecz producenta.
Prezes ARiMR uznał za nieprawdziwe twierdzenie beneficjenta, że zaskarżona decyzja została wydana w części, bowiem pominięto obiektywne zdarzenie dostarczenia owoców do bezpłatnej dystrybucji, za które to nie otrzymał wynagrodzenia. Zdaniem organu odwoławczego ocena istnienia przesłanek warunkujących przyznanie płatności w prawidłowej wysokości nie następuje w postępowaniu dotyczącym ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Prezesa ARiMR z [...] czerwca 2020 r. skarżący sformułował tożsame zarzuty, co w dowołaniu, a nadto zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.:
- - art. 7 k.p.a. w związku z art. 110 § 1 k.p.a. oraz art. 105 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w postępowaniu, które w dacie wszczęcia było postępowaniem bezprzedmiotowym i podlegało obowiązkowemu umorzeniu. Organ, będąc związany własną decyzją, nie może jednocześnie wszczynać postępowania w celu osiągnięcia skutków innych niż określone w prawomocnej decyzji;
- - art. 7 k.p.a. w związku z art. 8 k.p.a. i art. 9 k.p.a. w związku z art. 64 ust. 1 Konstytucji RP poprzez wprowadzenie w błąd strony co do możliwości uzyskania pomocy pieniężnej w związku z przekazaniem wyprodukowanych jabłek do organizacji wskazanych przez organ, co spowodowało rozporządzenie własnością pod wpływem błędu;
- - art. 7 k.p.a. w związku z art. 8 k.p.a. i art. 10 k.p.a. w związku z art. 32 oraz art. 33 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez pomijanie pełnomocnika ustanowionego w sprawie zwrotu pobranych środków w ramach mechanizmu tymczasowego nadzwyczajnego wsparcia producentów owoców.
Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., dalej: p.p.s.a.), a także gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Rozpoznając skargę w świetle powyższych kryteriów należało uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.
Podstawą wydania zaskarżonej decyzji są przepisy art. 29 ust. 1 i ust. 2 ustawy o Agencji, które przewidują, że ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych:
- 1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej,
- 2) krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej oraz finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej - następuje w drodze decyzji administracyjnej (ust. 1). Właściwym w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych w decyzji, o której mowa w ust. 1, jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1 (ust. 2).
W pierwszej kolejności należy wskazać, że postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym prowadzonym w trybie art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji, w którym następuje określenie nienależnie pobranych środków finansowych pochodzących z wymienionych w tym przepisie funduszy. Co istotne, dla ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności nie jest konieczne wzruszanie decyzji przyznających płatność i dopuszczalne jest uznanie za nienależnie pobrane płatności za ten okres nawet w sytuacji, gdy w porządku prawnym pozostaje ostateczna decyzja przyznająca płatność (por. wyrok NSA z 28 czerwca 2019 r., I GSK 192/18, publ. Lex nr 2700671, wyrok WSA w Olsztynie z 5 lutego 2020 r., I SA/Ol 567/19, publ. Lex nr 2798783). Ważne jest również, że w przedmiotowym postępowaniu organy nie dokonują już ponownej oceny podstaw do przyznania płatności na rzecz beneficjenta (por. wyrok WSA w Kielcach z 20 sierpnia 2020 r., I SA/Ke 128/20, publ. Lex nr 3055540).
Nienależnie pobrana płatność, o której mowa w art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji, to wypłacona rolnikowi przez organ administracji kwota nienależnie pobranych środków, które jako świadczenie dokonane przestało być należnym na skutek wygaśnięcia obowiązku jego wypłacenia z powodu późniejszego zaistnienia okoliczności przewidzianych w przepisach regulujących pomoc finansową.
Organy w przedmiotowej sprawie uznały, że wypłacona skarżącemu pomoc finansowa w kwocie 38.659,85 zł, wynikająca z decyzji Dyrektora OT ARR z [...] marca 2015 r. nr [...], która została wyeliminowana z obrotu prawnego na skutek stwierdzenia jej nieważności, wobec późniejszego wydania decyzji o odmowie przyznania wsparcia producentowi z tytułu wycofania na bezpłatną dystrybucję 22.680 kg jabłek, podlega zwrotowi jako nienależnie pobrana.
Należy zauważyć, że zarówno decyzja Prezesa ARiMR z [...] września 2019 r. jak i decyzja Dyrektora ARiMR z [...] lutego 2020 r. o odmowie przyznania wsparcia są ostateczne, bowiem strona nie złożyła od nich odwołania. Z uwagi na okoliczność, że z obrotu prawnego została skutecznie usunięta decyzja przyznająca wsparcie z [...] marca 2015 r., to organ I instancji był zobowiązany do wszczęcia postępowania w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych środków publicznych. Wypłacone stronie nienależnie środki publiczne przyznane z tytułu płatności uzyskanej za wycofanie jabłek w ramach bezpłatnej dystrybucji pochodzą z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji, tj. z funduszy, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy o Agencji. Niezasadne są więc twierdzenia i zarzuty skargi dotyczące konieczności umorzenia jako bezprzedmiotowego postępowania o ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności, wszczętego [...] kwietnia 2017 r.
W ocenie Sądu wszelkie środki publiczne, w tym pochodzące z funduszy UE, muszą być wydatkowane zgodnie z zasadami rzetelnego zarządzania finansami, ogólną zasadą słuszności i proporcjonalności. Prawo wspólnotowe nakłada bowiem na Komisję Europejską i Państwa Członkowskie obowiązek badania, czy środki z budżetu Wspólnoty są wykorzystywane zgodnie z ich przeznaczeniem. Jeśli bowiem okaże się, że dotacja czy dofinansowanie unijne zostało pobrane przez beneficjenta nienależnie lub w nadmiernej wysokości, albo zostało wykorzystane w niewłaściwy sposób, instytucja kontrolująca rozpoczyna procedurę windykacji środków unijnych (por. wyrok WSA w Warszawie z 13 stycznia 2012 r., V SA/Wa 1732/11, publ. CBOSA).
W okolicznościach przedmiotowej sprawy nie może budzić wątpliwości trafność dokonanej przez organy oceny, że kwota otrzymanego przez skarżącego wsparcia na podstawie pierwotnej, wyeliminowanej następnie z obrotu prawnego decyzji, stanowi kwotę świadczenia nienależnie pobranego. Wobec argumentów skargi dotyczących wprowadzenia skarżącego w błąd przez organ administracji co do możliwości uzyskania pomocy pieniężnej jako indywidualnego producenta za wycofanie z rynku jabłek na bezpłatną dystrybucję, ewentualnych nieprawidłowości doręczenia decyzji z [...] września 2019 r. i [...] lutego 2020 r. Sąd wskazuje, że w niniejszej sprawie nie jest władny badać zasadności tych rozstrzygnięć. Zarzuty naruszenia postępowania administracyjnego, jak i prawa materialnego z innego postępowania nie mogły być podstawą do ich oceny w przedmiotowym postępowaniu dotyczącym ustalenia wysokości nienależnie pobranych płatności.
Kognicji Sądu podlega jedynie ustalenie, że takie orzeczenia zostały wydane i że w związku z wysokością płatności przyznanej w pierwszej decyzji z [...] marca 2015 r. i odmową przyznania tej płatności w decyzji ostatecznej z [...] lutego 2020 r. zaszła sytuacja tego typu, że płatność została pobrana przez skarżącego nienależnie.
Zasadne było więc stwierdzenie organu, że stronie wypłacono ze źródeł wskazanych w art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy o Agencji środki nienależnie, co skutkowało powstaniem obowiązku ich zwrotu. Ta konkluzja organu stanowi istotę sprawy i zasługuje na pełną akceptację. Jednocześnie Sąd w pełni podziela ocenę organu odwoławczego co do zarzutów odwołania, powtórzonych w skardze w punktach 4-9.
Organ, stwierdzając ww. nieprawidłowości, ma obowiązek zastosowania sankcji wynikających z art. 67 ust. 1 rozporządzenia 2017/891, zgodnie z którym organizacje producentów i zrzeszenia organizacji producentów lub inne odnośne podmioty zwracają nienależnie wypłaconą pomoc z odsetkami i płacą kary przewidziane w niniejszej sekcji. Odsetki są naliczane: a) na podstawie okresu, który upłynął między otrzymaniem nienależnej płatności a jej zwrotem przez beneficjenta; b) według stawek stosowanych przez Europejski Bank Centralny przy głównych operacjach refinansowania publikowanych w serii "C" Dziennika Urzędowego Unii Europejskiej i obowiązujących w dniu, w którym dokonano nienależnej płatności, powiększonych o trzy punkty procentowe.
Według powyższych reguł organ I instancji wyliczył w swojej decyzji należne odsetki stanowiące na dzień 31 marca 2020 r. kwotę 5.860,09 zł, a organ odwoławczy tę kwotę zaakceptował, przy czym, w ocenie Sądu, zarzut skarżącego naruszenia zasady szybkości postępowania z art. 12 k.p.a. nie może mieć istotnego wpływu na wynik przedmiotowej sprawy. Strona mogła kwestionować przewlekłość czy też bezczynność organów w odrębnym postępowaniu.
Niezasadny jest również zarzut naruszenia przepisów postępowania zawarty w punkcie 3 skargi poprzez pomijanie pełnomocnika ustanowionego w sprawie zwrotu pobranych środków w ramach mechanizmu wsparcia, ponieważ w przedmiotowym postępowaniu organy obu instancji doręczyły swoje decyzje ustanowionemu przez skarżącego profesjonalnemu pełnomocnikowi – adwokatowi R. K. (k. 165 i k.196 akt administracyjnych).
W ocenie Sądu stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy jest jasny i nie budzi wątpliwości. Organy nie naruszyły przepisów postępowania wskazanych w skardze. Zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. zgromadziły i oceniły cały materiał dowodowy, po czym wydały decyzję uzasadnioną według reguł wyrażonych w art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest obszerne, jasne i zrozumiałe, odnoszące się do zarzutów odwołania. Zasada przekonywania zawarta w art. 11 k.p.a. nie wymaga od organu administracji osiągnięcia rezultatu, tzn. faktycznego przekonania strony do prawidłowości podjętej decyzji.
Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną.