Uzasadnienie
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB, organ odwoławczy) postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r., Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej K.p.a.) oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623, dalej Prawo budowlane) po rozpatrzeniu zażalenia A. J. (skarżący) na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w m. R. (PINB, organ I instancji), nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., nakazującego skarżącemu (A. J.) wykonanie ekspertyzy technicznej dotyczącej stanu technicznego ogrodzenia o wysokości [...] m zlokalizowanego pomiędzy działkami przy ul. O. [...] i C. [...] w R. w terminie do dnia [...] czerwca 2012 r., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie, podając że PINB w R. w wyniku przeprowadzonych oględzin w dniu [...] sierpnia 2011 r., ustalił, że mur ogrodzeniowy jest w złym stanie technicznym, widoczne jest jego odchylenie od pionu na stronę nieruchomości przy ul. C. [...]. Ponadto widoczne są liczne pęknięcia i rozwarstwienia muru, co uzasadnia w ocenie organu odwoławczego zastosowanie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego. Dalej organ WINB wyjaśnił, że organ I instancji wydał postanowienie, podejmując czynności mające na celu pełne zobrazowanie stanu technicznego przedmiotowego ogrodzenia, celem przyszłościowego rozstrzygnięcia co do istoty sprawy.
Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. Nr [...], PINB na podstawie art. 81 c ust. 2 i 4, art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego, rozpatrując sprawę istniejącego muru ogrodzeniowego o wysokości [...] m oraz jego stanu technicznego pomiędzy działkami przy ul. C. [...] i O. [...] w R.: zobowiązał właściciela nieruchomości przy ul. O. [...] w R. – A. J. do przedłożenia ekspertyzy technicznej dotyczącej stanu technicznego ogrodzenia murowanego o wysokości [...] m zlokalizowanego pomiędzy nieruchomościami przy ul. O. [...] i C. [...] w R., w terminie do dnia [...] czerwca 2012 r. Dalej w zobowiązaniu wskazał, że ekspertyza powinna być opracowana przez rzeczoznawcę budowlanego lub osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane o specjalności budowlano-konstrukcyjne bez ograniczeń, winna określać sposób doprowadzenia elementów konstrukcyjnych ogrodzenia do właściwego stanu technicznego odpowiadającego warunkom technicznym, Polskim Normom obowiązującym w budownictwie oraz sztuce budowlanej.
Z ustaleń organu wynika również, iż W. G. (właściciel nieruchomości przy ul. C. [...]) nabył swoją nieruchomość w 2007 r. i ogrodzenie tej wysokości już istniało, nie mniej odchylenie było mniejsze. Ww. wskazał w oświadczeniu, że ogrodzenie murowane należy do A. J.. Skarżący zaś (właściciel nieruchomości przy ul. O. [...]) podał, że swoją nieruchomość nabył około [...] lat temu z murem ogrodzeniowym wysokości około [...] m i według jego oświadczenia mur jest pozostałością po istniejącej w latach [...] ubiegłego stulecia zabudowie. Po dokonaniu powyższych ustaleń, PINB uznał, iż ekspertyza techniczna pozwoli na dalszą ocenę sprawy z punktu widzenia przepisów techniczno-budowlanych i Polskich Norm obowiązujących w budownictwie.
Zażalenie na postanowienie organu powiatowego złożył A. J., wnosząc przede wszystkim o zmianę adresata postanowienia. W uzasadnieniu zażalenia podniósł, że zgodnie z załączoną aktualną mapą, przedmiotowe ogrodzenie znajduje się na nieruchomości przy ul. C. [...].
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, rozpatrując wniesione zażalenie, po przytoczeniu stanu sprawy i treści przepisu art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego uznał, że zaskarżone postanowienie jest postanowieniem o charakterze dowodowym, mającym na celu uzupełnienie posiadanego materiału dowodowego.
W celu ustalenia pełnego materiału dowodowego WINB zauważył, że organ I instancji prawidłowo nałożył na skarżącego zobowiązanie, który jest aktualnym właścicielem nieruchomości przy ul. O. [...], na której usytuowany jest przedmiotowy mur.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. J. zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów postępowania: art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 144 K.p.a., w związku z art. 77 § 1, art. 80 i 81 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a., a także art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego i wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz w poprzedzającego go postanowienia PINB. W uzasadnieniu skargi skarżący podtrzymał swoje stanowisko, że nie jest inwestorem, uczestnikiem procesu budowlanego, ani zarządcą muru, który w jego ocenie w całości znajduje się na działce będącej własnością W. G. (właściciela działki nr [...]).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) - zwanej dalej jako "P.p.s.a.".
Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia dokonana według kryterium zgodności z przepisami prawa doprowadziła do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem postanowienie to wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podstawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia stanowi przepis art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), zgodnie z którym organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego - w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego - mogą nałożyć w drodze postanowienia na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Przesłanką zastosowania cytowanego przepisu jest istnienie uzasadnionych wątpliwości, co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego - organ jest uprawniony do wydania postanowienia w trybie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane w każdym przypadku, gdy poweźmie wątpliwości w tym zakresie.
Powołany przepis nie uprawnia zatem organu nadzoru budowlanego do dowolnego nakładania obowiązku dostarczenia ocen technicznych lub ekspertyz. Organ ten może żądać takich dokumentów jedynie w przypadku istnienia uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, bądź też stanu technicznego obiektu budowlanego. Przy tym jak stwierdzono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 2011 r. (sygn. akt II OSK 1331/10, LEX nr 1151841) przepis art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego daje uprawnienie do nałożenia obowiązku dostarczenia ocen technicznych lub ekspertyz, gdy istnieją uzasadnione wątpliwości, a więc nie jakiekolwiek wątpliwości, o charakterze kwalifikowanym. Stosując powyższy przepis, który ma charakter szczególny, i który stanowi podstawę prawną do nałożenia na stronę określonych obowiązków, w tym także finansowych, nie można dokonywać wykładni rozszerzającej.
Stąd organ obowiązany jest wykazać istnienie uzasadnionych wątpliwości, czyli wykazać spełnienie ustawowej przesłanki w danym konkretnym stanie faktycznym. Organ nie ma prawa nałożyć obowiązku sporządzenia ekspertyzy, jeżeli w danej sprawie nie występuje przesłanka uzasadnionych wątpliwości.
Tymczasem w przedmiotowej sprawie w swoim postanowieniu organ I instancji nie określił precyzyjnie zakresu oceny technicznej, do której przedłożenia zobowiązany został skarżący. Wręcz przeciwnie, z treści rozstrzygnięcia wynika, że to ocena techniczna powinna zawierać sposób doprowadzenia elementów konstrukcyjnych ogrodzenia do właściwego stanu technicznego odpowiadającego warunkom technicznym.
Organ odwoławczy, nie dostrzegając tej wady, utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Takie działanie organów uznać należy za niedopuszczalne, bowiem organy przerzuciły na skarżącego obowiązek określenia zakresu ekspertyzy technicznej. Natomiast z przepisu art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane wynika, że ustawodawca przyznał organom uprawnienia do nałożenia obowiązku przedłożenia ocen technicznych lub ekspertyz, gdy uzasadnione wątpliwości dotyczą jakości robót budowlanych. Rolą organu jest ustalenie i wykazanie, że występują wątpliwości co do stanu technicznego ogrodzenia murowanego. Wydanie rozstrzygnięcia w sprawie bez dokładnego ustalenia stanu faktycznego narusza przepis art. 7 oraz art. 77 K.p.a. w stopniu mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że organy nie ustaliły należycie stanu faktycznego sprawy, nie ustaliły stron postępowania. Z przeprowadzonego postępowania, ani zaskarżonych postanowień nie wynika, na jakiej podstawie ustalono właścicieli nieruchomości przy ulicy C. [...] i O. [...]. Organy nie przeprowadziły nawet dowodu z wypisu z rejestru gruntów, co jednocześnie poddaje wątpliwość na jakiej podstawie ustalono, że mur ogrodzeniowy usytuowany jest w działce skarżącego. Powyższa okoliczność zakwestionowana w zażaleniu nie została wyjaśniona przez organ odwoławczy, który ograniczył się jedynie do sprawozdania w sprawie i powołania zastosowanych przepisów. Organ odwoławczy rozpoznając zażalenie winien rozpoznać sprawę ponownie, odnosząc się jednocześnie do zarzutów podniesionych w zażaleniu.
Skarżący bowiem powinien mieć możliwość zapoznania się z motywami, dlaczego istnieje konieczność sporządzenia ekspertyzy oraz dlaczego on jest adresatem wydanego postanowienia. Powyższe uchybienia stanowią naruszenie art. 107 § 3 K.p.a.
Ponownie rozpoznając sprawę organy dołączą wypisy z rejestru gruntów przedmiotowych nieruchomości, ewentualnie przeprowadzą inne dowody celem ustalenia właściwych stron postępowania, ponadto na podstawie dowodów zawartych w aktach administracyjnych lub zgłoszonych przez strony podejmą próbę ustalenia przebiegu granicy między nieruchomościami celem wykazania na czyjej nieruchomości usytuowane jest ogrodzenie murowane wysokości około [...] m. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, zebranie dowodów oraz ich uzasadnienie pozwoli organom na ustalenie właściwego adresata postanowienia (bądź adresatów).
Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, uchylił zaskarżone oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. W sprawie wykonalności zaskarżonego postanowienia Sąd orzekł na podstawie przepisu art. 152 P.p.s.a., a o kosztach postępowania orzeczono na podstawie przepisów art. 200 P.p.s.a.