Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2016 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R., po rozpoznaniu odwołania A. Z. (dalej: "skarżąca") od decyzji Burmistrza Miasta P. z dnia [...] marca 2016 r., znak: [...] dotyczącej odmowy przyznania pomocy w formie usług opiekuńczych w dni wolne, tj. w soboty, w niedziele i święta - orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i umorzyło postępowanie organu I instancji.
Organ odwoławczy ustalił, że decyzją z [...] marca 2016 r. Burmistrz Miasta P. odmówił przyznania skarżącej pomocy w formie usług opiekuńczych w dni wolne od pracy, tj. w soboty, w niedziele i święta. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że skarżąca w dniu [...] marca 2016 r. zgłosiła telefonicznie potrzebę przyznania pomocy w formie usług opiekuńczych w dni wolne od pracy, to jest w soboty, niedziele i dni świąteczne, w wymiarze 1 godziny dziennie, co potwierdziła w trakcie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu [...] marca 2016 r. Podała jednocześnie, że jej sytuacja nie uległa zmianie w żadnym zakresie (finansowym, zdrowotnym i rodzinnym). Odmowę przyznania wnioskowanej pomocy organ I instancji uzasadnił tym, że skarżąca ma dwoje dorosłych dzieci mogących zapewnić jej pomoc i w dni wolne od pracy, tj. soboty, niedziele i święta. Skarżąca ma opiekę świadczoną przez syna, który nie wycofał się ze swojego zobowiązania do świadczenia pomocy w dni wolne i święta. Nadto ma ona córkę, która pomimo problemów zdrowotnych nadal posiada stałą pracę i stały dochód, a sytuacja dochodowa jej rodziny pozwala na sfinansowanie pomocy w dni wolne od pracy opiekunki.
W odwołaniu skarżąca podniosła, iż nie godzi się z wydanym rozstrzygnięciem, bowiem jest osobą chorą, przebywającą na łóżku rehabilitacyjnym, którego w ogóle nie opuszcza i potrzebuje opieki przez 24 godziny na dobę, mieszka sama, a wsparciem dla niej są dzieci - syn i córka, które z nią jednak nie mieszkają i obydwoje pracują. Mimo to syn od marca 2014 r. świadczy jej pomoc w dni robocze poza opiekunkami domowymi i we wszystkie dni świąteczne i taka pomoc trwa nieprzerwanie przez 2 lata. MOPS w P. nie musi więc przypominać jej rodzinie o obowiązkach wobec niej. Oczywiste jest, że te 700 dni świadczenia pomocy uniemożliwia minimum odpoczynku i negatywnie odbija się na funkcjonowaniu w swoich rodzinach. Wniosła o pozytywne rozpatrzenie odwołania.
Rozpoznając sprawę ponownie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, iż w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] lutego 2016 r. znak: [...] utrzymująca w mocy wcześniejszą decyzję organu I instancji z [...] grudnia 2015 r. nr [...] odmawiającą przyznania skarżącej pomocy w formie usług opiekuńczych w dni wolne od pracy, tj. w soboty, w niedziele i święta. Nadto kolejną decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. Nr [...] organ I instancji przyznał skarżącej usługi opiekuńcze przez 5 dni roboczych w tygodniu (tj. od poniedziałku do piątku) po 3 godziny dziennie, natomiast w punkcie 5 ponownie odmówił przyznania usług opiekuńczych w dni wolne, tj. w soboty, w niedziele i święta. Skarżąca wniosła odwołanie od punktu 5 powyższej decyzji, po czym Kolegium decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. znak: [...] uchyliło zaskarżoną część (pkt 5) decyzji organu I instancji i w tej części umorzyło postępowanie organu I instancji.
Kolegium uznało bowiem, że w niniejszej sprawie wystąpiła tożsamość sprawy rozstrzygniętej decyzją Kolegium z dnia [...] lutego 2016 r. znak: [...] i sprawy rozstrzygniętej w punkcie 5 decyzji organu I instancji z dnia [...] lutego 2016r.
Organ odwoławczy zauważył, że postępowanie zakończone decyzją organu
I instancji z dnia [...] grudnia 2015 r. toczyło się na wniosek skarżącej zgłoszony telefonicznie [...] grudnia 2015 r. potwierdzony w trakcie wywiadu w dniu [...] grudnia 2015 r., postępowanie zakończone decyzją organu I instancji z [...] lutego 2016 r. wszczęte było wnioskiem z dnia [...] lutego 2016 r., natomiast postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją wszczęte zostało na skutek zgłoszenia telefonicznego w dniu [...] marca 2016 r. sprecyzowanego w trakcie wywiadu przeprowadzonego w dniu [...] marca 2016 r.
Jednocześnie Kolegium podniosło, iż w okresie pomiędzy pierwszym wnioskiem z [...] grudnia 2015 r., a kolejnymi wnioskami, w tym ostatnim z dnia [...] marca 2016 r., jak również okresem wydania rozstrzygnięć wszczętych wszystkimi wnioskami, ani też rozpatrywania sprawy obecnie przez Kolegium - nie zaistniały żadne nowe okoliczności w sytuacji skarżącej. Jest ona nadal objęta pomocą w formie z usług opiekuńczych (na mocy ostatniej decyzji z [...] lutego 2016 r.) przyznanych do [...] sierpnia 2016 r. przez 5 dni roboczych w tygodniu, natomiast w dni wolne od pracy i święta pomoc nadal świadczy jej syn mieszkający również w P. i nie wycofał się ze złożonego w trakcie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu [...] lutego 2015 r. zobowiązania do zapewnienia niezbędnej pomocy w dni wolne od pracy.
Ponadto córka skarżącej, pomimo problemów zdrowotnych, posiada stałą pracę i stałe dochody, jej sytuacja dochodowa i rodzinna nie uległa zmianie, co pozwala na sfinansowanie wnioskowanej pomocy dla matki w dni wolne od pracy.
W świetle powyższego, w ocenie Kolegium, w niniejszej sprawie wystąpiła tożsamość sprawy rozstrzygniętej przez Kolegium decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. znak: [...] i sprawy rozstrzygniętej decyzją organu I instancji z dnia [...] marca 2016 r. będącej przedmiotem niniejszego rozpoznania. A zatem mamy do czynienia z zasadą powagi rzeczy osądzonej, która obowiązuje zawsze wówczas, gdy zachodzi tożsamość spraw, a więc występuje ten sam organ, ta sama strona oraz identyczność stanu faktycznego i prawnego, tzn. wniosek zostanie złożony w takich samych warunkach.
W związku z powyższym Kolegium na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: "k.p.a."), postanowiło uchylić w całości zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie organu I instancji.
Skargę do sądu administracyjnego na powołane rozstrzygnięcie złożyła skarżąca, żądając jego uchylenia w całości. W uzasadnieniu skargi wskazała, iż Kolegium powołując się na zasadę powagi rzeczy osądzonej nie zauważa wyroku sądu administracyjny 16 grudnia 2015 r. w sprawie VIII SA/Wa 587/15, uchylającym zaskarżone decyzje. Nadto skarżąca przytoczyła stanowisko sądu zawarte we wskazanym orzeczeniu. Uzasadniając wniesioną w przedmiotowej sprawie skargę, skarżąca podniosła m.in., iż do marca 2014 r. nigdy nie zwracała się do MOPS o przyznanie jakiejkolwiek pomocy, gdyż opiekę zapewniała jej rodzina. Ale od marca 2014 r. przebywa nieprzerwanie w łóżku ortopedycznym i potrzebuje opieki całodobowej. Najlepsza rodzina pracująca i mieszkająca osobno nie jest w stanie zapewnić skarżącej takiej opieki. Skarżąca zauważyła, iż MOPS doskonale zna jej stan zdrowia, stopień niepełnosprawności, warunki bytowe i rodzinne.
Nadal nie może samodzielnie wykonywać żadnych czynności, nie może chodzić nawet przy pomocy kul, a wisząca [...] (bez [...]) w najmniejszym stopniu nie odzyskuje sprawności. W ocenie skarżącej, występując o opiekę w wymiarze 1 godziny dziennie w dni świąteczne zachowuje się bardzo uczciwie.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o oddalenie skargi podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga jest uzasadniona.
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014, poz. 1647) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016, poz. 718, dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie lub inny akt z zakresu administracji publicznej wyłącznie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu.
Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).
Z treści art. 134 p.p.s.a. wynika, iż Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy taki zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie będąc jednak związany granicami skargi, sąd zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, a także tych wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie.
Skargę należało uwzględnić, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, które miało wpływ na wynik sprawy.
Podstawę prawną podjętej przez organ odwoławczy decyzji stanowi przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w którym ustawodawca określił jeden z rodzajów rozstrzygnięć kończących postępowanie odwoławcze. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części.
W rozpoznawanej sprawie SKO jako organ odwoławczy zaskarżoną decyzją uchylił zaskarżona decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji, stwierdzając tożsamość sprawy rozstrzygniętej przez SKO decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. znak [...] i sprawy rozstrzygniętej decyzją organu I instancji z dnia [...] marca 2016 r. Tożsamość spraw w ocenie SKO ma wynikać z tożsamości podmiotowej, przedmiotowej oraz identyczności stanu faktycznego i prawnego sprawy nowej oraz poprzedniej. W tej sytuacji zachodzi powaga rzeczy osądzonej, która sprzeciwia się wydaniu merytorycznego rozstrzygnięcia w nowej sprawie i stanowiłoby naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 k.p.a.) oraz stanowiłoby przesłankę nieważności z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.
W tej sytuacji kontroli Sądu poddana jest kwestia prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji tej formy rozstrzygnięcia. Łączy się to przede wszystkim z koniecznością oceny, czy SKO zasadnie przyjął, że w sprawie zachodzi tożsamość spraw, a w związku z tym bezprzedmiotowość postępowania.
Umorzenie postępowania pierwszoinstancyjnego przez organ odwoławczy, na podstawie powołanego przepisu, może mieć miejsce wyłącznie wtedy, gdy organ
II instancji stwierdzi, iż zaszły okoliczności skutkujące bezprzedmiotowością tego postępowania i co najważniejsze, bezprzedmiotowość postępowania musi istnieć przed wydaniem rozstrzygnięcia przez organ I instancji. Innymi słowy zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w zakresie umorzenia postępowania pierwszoinstancyjnego, może mieć miejsce wyłącznie wtedy, gdy okoliczności sprawy uzasadniały wydanie przez organ
I instancji decyzji umarzającej postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., czyli w sytuacji, gdy nastąpił brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego powodujący brak podstaw do merytorycznego załatwienia sprawy, co do jej istoty. Natomiast jeżeli bezprzedmiotowość zachodzi już po wydaniu rozstrzygnięcia przez organ I instancji, to oznacza, że jej skutki rozciągają się wyłącznie na postępowanie odwoławcze, to w takiej sytuacji organ II instancji powinien wydać decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. tj. umorzyć postępowanie odwoławcze.
Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 967/05). Bezprzedmiotowym może być zatem postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2006 r., sygn. akt II SA 428/01).
W konsekwencji postępowanie można zakwalifikować jako bezprzedmiotowe, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega merytorycznemu załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia.
W niniejszej sprawie nie można przyjąć, aby zostały spełnione przesłanki wskazane w art. 105 § 1 k.p.a. Jeżeli podmiot uprawniony, mający przymiot strony, żąda rozstrzygnięcia sprawy, to nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania.
SKO zauważa co prawda, że postępowania, które kwalifikuje jako tożsame zostały wszczęte na podstawie odrębnych wniosków skarżącej, ale w jego ocenie w trakcie ich prowadzenia nie zaistniały żadne nowe okoliczności w sytuacji A. Z., które powinny skutkować odrębnym rozstrzygnięciem.
Z tego rodzaju stwierdzeniem organu odwoławczego SKO nie można się zgodzić. Brak przesłanki uwzględnienia żądania zgłoszonego przez stronę, nie czyni prowadzonego postępowania administracyjnego bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., lecz oznacza bezzasadność żądania strony (vide wyrok WSA w Warszawie sygn. II SA/Wa 38/16 (www. cbois.pl).
Ponadto należy podkreślić, że organ I instancji w swej decyzji z dnia [...] marca 2016 r. powołuje się na dokonane ustalenia z wywiadu środowiskowego z dnia [...] marca 2016 r. na uzasadnienie swojego stanowiska, co do niezasadności przyznania skarżącej usług opiekuńczych w zakresie przez nią oczekiwanym.
Skarżąca w odwołaniu od decyzji organu I instancji wskazała okoliczności i fakty, które w odmienny sposób niż to zakwalifikował organ I instancji, stawiają sprawę tzw. "zaopiekowania" się nią w dni wolne, w szczególności możliwość wykonywania tej opieki przez syna w związku z charakterem jego pracy zawodowej.
Uchylając i umarzając postępowanie organu I instancji w tym zakresie, SKO uchyla się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w tym zakresie.
Oceniając prawidłowość zaskarżonej decyzji wskazać należy, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest jego dwuinstancyjność (art. 15 k.p.a.), a zasada ta realizowana jest m. in. przez uregulowanie zawarte w art. 127 § 1 k.p.a. - tj. prawo do wniesienia odwołania. Uprawnienie to oparto jednak na zasadzie skargowości, przyznając je wyłącznie stronie postępowania. Oznacza to, że odwołanie jest środkiem prawnym zaskarżenia decyzji administracyjnej, z którego, z woli ustawodawcy może skorzystać tylko podmiot spełniający kryteria określone w art. 28 Kpa. Skarżąca z prawa tego skorzystała, a obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy.
Reasumując, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 k.p.a. Ponadto uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiada warunkom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., bowiem ogranicza się ono do przytoczenia przepisów oraz przytoczenia tez z orzeczeń sądów administracyjnych, które nie do końca korespondują z przedmiotem zaskarżonej decyzji.
Rozpatrując ponownie sprawę, SKO zobowiązane będzie uwzględnić powyższe rozważania i wydać rozstrzygnięcie, które zostanie w sposób właściwy uzasadnione i odnosić się będzie merytorycznie do argumentów i zarzutów skarżącej w odniesieniu do potrzeby udzielenia jej usług opiekuńczych w dni wolne od pracy w wymiarze przez nią oczekiwanym.
Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji.