Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: "organ odwoławczy", "Kolegium") decyzją z dnia [...] maja 2013 r., znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.: dalej: "k.p.a.") po rozpatrzeniu odwołania J. B. (dalej: "skarżąca") utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy K. (dalej: "organ I instancji", "Wójt") z dnia [...] kwietnia 2013 r., znak: [...] odmawiającą przyznania skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku ze sprawowaniem opieki nad matką J. B. na okres od [...] lutego 2013 r. do [...] października 2013 r.
Zaskarżona decyzja została oparta na następujących ustaleniach faktycznych i dokonanej ocenie prawnej:
W dniu [...] kwietnia 2013 r. skarżąca zwróciła się do organu I instancji z wnioskiem o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku ze sprawowaniem opieki nad matką J. B. Z ww. wniosku wynika, iż łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz osoby wymagającej opieki w roku 2011 wyniósł: [...] zł. Dochód w przeliczeniu na osobę wyniósł [...] zł miesięcznie i nie przekracza kwoty [...] zł miesięcznie, która stanowi kryterium uprawniające do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Ponadto w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego organ I instancji ustalił, iż J. B. wdowa (lat [...]), zamieszkała w miejscowości K. W. jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, a ustalony stopień datuje się od [...] lutego 2013 r. W orzeczeniu z dnia [...] marca 2013 r. Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w R. orzekł, iż niepełnosprawność J. B. istnieje od 2004 r. Nadto organ I instancji ustalił, iż skarżąca - mężatka zamieszkała w miejscowości K. W. – jest osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem matki J. B. zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2012 r. poz. 788; dalej: "k.r.i o.").
Z zaświadczenia wydanego przez Kasę Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego - Placówkę Terenową w Z. wynika, iż skarżąca nie podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu emerytalnemu i rentowemu w KRUS. Nadto skarżąca obecnie nigdzie nie pracuje, a ze świadectwa pracy wydanego w dnia [...] grudnia 2011 r. przez "[...]" U. W. wynika, iż skarżąca straciła zatrudnienie ww. zakładzie pracy [...] grudnia 2011 r. w wyniku rozwiązania umowy w trybie art. 30 § 1 pkt 2 Kodeksu Pracy za wypowiedzeniem przez zakład pracy. Jednocześnie skarżąca straciła status osoby bezrobotnej z dniem [...] kwietnia 2013 r., natomiast z decyzji wydanej przez Powiatowy Urząd Pracy w Z. z dnia [...] stycznia 2013 r. wynika, iż w dniu [...] stycznia 2013 r. skarżąca straciła prawo do zasiłku dla bezrobotnych.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. organ I instancji działając na podstawie art. 3, art. 16a, art. 20 ust. 3, art. 23, art. 24, art. 26 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 2006 r. Nr 139, poz. 992. ze zm.: dalej: "u.ś.r."), § 7 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. 2013, poz.
3) oraz art. 104 k.p.a. orzekł o odmowie przyznania skarżącej świadczenia w formie specjalnego zasiłku opiekuńczego, wnioskowanego na J. B. na okres od dnia [...] lutego 2013 r. do dnia [...] października 2013 r.
Uzasadniając organ I instancji przytoczył brzmienie przepisu art. 16a ust. 1 u.ś.r. Zauważył, iż przez rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej należy rozumieć sytuację, w której osoba zatrudniona lub wykonująca pracę we wskazanych w art. 3 pkt 22 u.ś.r. formach rezygnuje z zatrudnienia. W ocenie Wójta wskazane okoliczności, iż skarżąca [...] grudnia 2011 r. została zwolniona z pracy przez pracodawcę w trybie art. 30 § 1 pkt 2 Kodeksu Pracy oraz w dniu [...] kwietnia 2013 r. straciła status osoby bezrobotnej nie są rezygnacją z zatrudnienia w myśl obowiązujących przepisów.
Nadto organ I instancji zauważył, iż podczas wywiadu środowiskowego skarżąca oświadczyła, iż opiekuje się matką od śmierci ojca tj. od [...] września 2011 r. oraz, że od [...] stycznia 2012 r. nigdzie nie pracowała i nie była zatrudniona w żadnym zakładzie pracy, natomiast do dnia [...] stycznia 2013 r. pobierała zasiłek dla bezrobotnych.
Konkludując, organ I instancji mając na względzie art. 16 a u.ś.r. uznał, iż w niniejszej sprawie nie istnieje związek pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez skarżącą, a sprawowaniem opieki nad matką J. B., co – zdaniem Wójta – oznacza, iż nie ma podstaw prawnych do przyznania skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego na matkę J. B. Odwołanie od tej decyzji złożyła skarżąca, wnosząc o jej zmianę. Uzasadniając podniosła, iż matka ma orzeczoną niepełnosprawność od 2004 r., a obecnie jej stan wymaga nieustannej opieki. Skarżąca wskazała, iż w opiece nad matką podczas jej nieobecności pomagała jej córka. Jednakże ze względu na pogarszający się stan zdrowia matki oraz fakt, iż córka ma obecnie dwójkę małych dzieci jest to niemożliwe.
Z tego względu to skarżąca całkowicie podjęła się opieki nad matką, także dlatego, iż jej rodzeństwo mieszka daleko. Jednocześnie podniosła, iż zrezygnowała z prac sezonowych, wyrejestrowała się na własny wniosek z Urzędu Pracy w Z. z listy osób poszukujących pracę, gdyż w tej chwili nie może podjąć żadnego zatrudnienia.
Po rozpoznaniu odwołania, Kolegium decyzją z dnia [...] maja 2013 r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Przywołało brzmienie art. 16 a ust. 1 u.ś.r. oraz art. 128 k.r.i o. Wskazało, iż w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka z art. 16 a u.ś.r., a mianowicie brak rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą takiej opieki wymagającą. Kolegium powtórzyło, iż skarżąca nie pracuje od [...] grudnia 2011 r., ponieważ umowa o pracę zawarta z [...] U. w. została rozwiązana w trybie art. 30 § 1 pkt 2 Kodeksu Pracy.
Nadto do dnia [...] stycznia 2013 r. skarżąca pobierała zasiłek dla bezrobotnych, natomiast z dniem [...] kwietnia 2013 r. utraciła status osoby bezrobotnej. Tym samym – w ocenie organu odwoławczego – brak jest związku przyczynowego pomiędzy utratą pracy, a podjęciem opieki nad matką. Kolegium podniosło, iż prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego przysługuje osobom, które spełniają łącznie wszystkie przesłanki wymienione w przepisach prawa. Brak którejkolwiek z przesłanek uniemożliwia wydanie decyzji pozytywnej dla strony.
Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca. Pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję organu odwoławczego. Uzasadniając skarżąca wskazała, iż spełnia wszystkie warunki do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego z wyjątkiem jednego, iż [...] grudnia 2011 r. została zwolniona z pracy przez zakład pracy. Podniosła, że jest w wieku przedemerytalnym i dlatego pracodawca wystawił jej takie świadectwo pracy. Jednocześnie skarżąca wskazała, iż nowy przepis wszedł w życie w roku bieżącym i to w chwili obecnej wyrejestrowała się z Urzędu Pracy na własny wniosek i zrezygnowała z propozycji pracy, ponieważ nie może podjąć żadnego zatrudnienia, gdyż stan zdrowia matki pogarsza się na tyle, że wymaga ona stałej opieki.
W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, wnosząc o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania.
Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] maja 2013 r., utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2013 r. odmawiającą przyznania skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego.
Na wstępie należy wskazać, iż świadczenie to, obok zasiłku pielęgnacyjnego i świadczenia pielęgnacyjnego należy do grupy świadczeń opiekuńczych uregulowanych w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992, ze zm.). Wprowadzone zostało ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012 r., poz. 1548), zgodnie z którą w ustawie o świadczeniach rodzinnych dodano art. 16 a, określający przesłanki uzyskania i wysokość specjalnego zasiłku opiekuńczego. Przepis ten wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2013 r.
Zasadnicze przesłanki uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego określa art. 16 a ust. 1, warunki dodatkowe dotyczące dochodu rodziny zawarte zostały w ust. 2-5, natomiast okoliczności wyłączające uzyskanie specjalnego zasiłku opiekuńczego wyliczone zostały w ust. 8.
Art. 16 a ust. 1 stanowi, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2012 r. poz. 788 i poz. 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Wobec powyższego przesłankami warunkującymi przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego są konieczność sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną, istnienie wobec tej osoby obowiązku alimentacyjnego po stronie ubiegającego się o przyznanie świadczenia oraz rezygnacja przez tą osobę z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki.
Należy przy tym podkreślić, że rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, o której mowa w art. 16 a ust. 1 u.ś.r., to sytuacja, w której wnioskodawca z własnej woli zaprzestaje wykonywania czynności zarobkowych wymienionych w art. 3 pkt 22 u.ś.r. Definicję zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wyraża bowiem art. 3 pkt 22 u.ś.r. Jednocześnie zakończenie stosunku prawnego zatrudnienia lub innego stanu pracy zarobkowej winno być podyktowane zamiarem sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, związaną z ubiegającym się o świadczenie, o którym mowa, węzłem obowiązku alimentacyjnego. Ponadto stan zdrowia osoby, nad którą opieka ma być sprawowana sprawia, iż osoba ta bezwzględnie wymaga opieki.
W kontrolowanej sprawie istota sporu sprowadzała się do oceny spełnienia przez skarżącą przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wynikającej z ust. 1 art. 16 a u.ś.r. Bezsporne bowiem jest, że na skarżącej, jako córce osoby, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, ciąży zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego obowiązek alimentacyjny. Jako przyczynę odmowy przyznania dochodzonego świadczenia organy orzekające w sprawie zgodnie uznały, iż fakt ustania ostatniego zatrudnienia skarżącej z dniem [...] grudnia 2011 r. na skutek rozwiązania umowy o pracę w trybie art. 30 § 1 pkt 2 Kodeksu pracy, jak i utrata statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] kwietnia 2013 r. stanowią o braku związku przyczynowego pomiędzy utratą pracy, a podjęciem opieki nad matką – J. B., a tym samym wykluczone jest uznanie, iż spełniona została przesłanka rezygnacji z zatrudnienia.
Dokonując oceny prawidłowości przedstawionej przez organy wykładni art. 16 a ust. 1 u.ś.r. w zakresie spełniania przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki w okolicznościach niniejszej sprawy wypada przytoczyć definicję osoby bezrobotnej zawartą w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 roku o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2013 r. poz. 674). Z brzmienia tego przepisu wynika, iż osobą bezrobotną jest osoba zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy. Nie ulega zatem wątpliwości, iż w przypadku powstania konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny osoba taka rezygnując z posiadania statusu osoby bezrobotnej rezygnuje z gotowości do podjęcia pracy. Powyższe prowadzi jednocześnie do rezygnacji z propozycji zatrudnienia, jaka mogłaby zostać przedstawiona przez organ zatrudnienia.
Mimo, iż rezygnacja przez osobę bezrobotną ze statusu bezrobotnego nie jest rezygnacją z już nawiązanego stosunku prawnego będącego zatrudnieniem, brak jest podstaw do stwierdzenia, iż rezygnacja z potencjalnego zatrudnienia, jakie niesie status osoby bezrobotnej nie stanowi spełnienia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia w rozumieniu art. 16 a ust. 1 u.ś.r. Nie ulega wątpliwości, iż nie każda rezygnacja z zatrudnienia jest podstawą do przyznania świadczenia. Istotne jest istnienie związku pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, czy też nie podejmowaniem zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki. Zarówno rezygnacja jak i niepodejmowanie zatrudnienia musi być wyłącznie spowodowane koniecznością sprawowania opieki. Odmienna wykładnia przepisu art. 16 a ust. 1 u.ś.r. w omawianym zakresie byłaby sprzeczna z istotą specjalnego zasiłku opiekuńczego, którego celem jest pomoc osobom zdolnym do pracy, ale rezygnującym z niej po to, aby opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny.
Stanowisko Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w tej mierze jest zgodne z wyrażonym w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 sierpnia 2013 r. sygn. akt: II SA/Łd 599/13.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy, zauważyć należy, iż skarżąca do momentu wystąpienia w dniu [...] kwietnia 2013 r. z wnioskiem o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką J. B. pozostawała w zdolności i gotowości do podjęcia pracy od momentu rejestracji w charakterze osoby bezrobotnej. Jednocześnie Sąd zauważa, iż skarżąca na własny wniosek – czemu dawała wyraz w odwołaniu i skardze – wyrejestrowała się z dniem [...] kwietnia 2013 r. z listy osób poszukujących pracę, w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką, której stan zdrowia uległ pogorszeniu. Do powyższej okoliczności organy orzekające w niniejszej sprawie w ogóle się nie ustosunkowały.
Dla oceny, kiedy rzeczywiście matka skarżącej stała się osobą wymagającą opieki, w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych, decydujące pozostaje orzeczenie właściwego organu. Z orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w R. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...], którym J. B. – matka skarżącej – została zaliczona na stałe do znacznego stopnia niepełnosprawności wynika, iż ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia [...] lutego 2013 r. Od tego dnia matka skarżącej stała się osobą wymagającą stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby (w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych), a skarżąca zrezygnowała z zatrudnienia (rozumianego jako istniejąca po jej stronie zdolność i gotowość do podjęcia pracy) w celu sprawowania opieki nad członkiem rodziny, w stosunku do którego ciąży na niej obowiązek alimentacyjny z dniem [...] kwietnia 2013 r. Nie ulega zatem wątpliwości istnienie związku pomiędzy tak rozumianą rezygnacją z zatrudnienia i koniecznością sprawowania przez skarżącą opieki nad matką.
Skarżąca, jako córka jest osobą zobowiązaną do alimentacji na rzecz swojej niepełnosprawnej matki, a w niespornym stanie faktycznym przedmiotowej sprawy, sprawowania opieki nad matką (znaczna niepełnosprawność wymagająca całodobowej opieki) nie da się pogodzić z pracą zawodową. W ocenie Sądu byłoby fikcją wymaganie od skarżącej, aby podjęła pracę po dacie, kiedy matka stała się osobą niepełnosprawną wymagającą stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby, a następnie z niej zrezygnowała, by ową opiekę sprawować i w ten sposób uzyskać prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego.
Ponownie rozpoznając sprawę organy orzekające winny mieć na uwadze przedstawioną powyżej wykładnię przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych i ponownie dokonać oceny stanu faktycznego według wskazań zawartych w niniejszym wyroku oraz ponownie zbadać czy skarżąca spełnia pozostałe przesłanki wynikające z art. 16 a u.ś.r. do przyznania specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego.
Mając na uwadze powyższe, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Stosownie do art. 152 p.p.s.a. Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku (punkt 2 sentencji wyroku).