Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 18 lipca 2023 r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej Kolegium, organ odwoławczy), po rozpoznaniu odwołania A. R. (dalej: strona, skarżąca) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta R. z 13 czerwca 2023 r., znak [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Do wydania decyzji doszło w następującym stanie sprawy:
Decyzją Prezydenta Miasta R. z 2 marca 2023 r., znak: [...] przyznano A.R. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną matką B. D..
W dacie orzekania strona spełniała przewidziane prawem przesłani do otrzymania ww. świadczenia. W dniu 15 maja 2023 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. wpłynęła informacja dotycząca niewłaściwego sprawowania opieki przez A. R. względem osoby wymagającej opieki tj. B.D., co skutkowało w dniu 16 maja 2023 r. wszczęciem z urzędu postępowania administracyjnego dotyczące ustalenia uprawnień do pobierania przez stronę świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką.
Przeprowadzone postępowanie, w tym analiza wywiadu środowiskowego wykazały, iż matka strony – B. D. pomimo niepełnosprawności jest w stanie samodzielnie poruszać się po mieszkaniu, przygotowywać sobie posiłki oraz wykonywać czynności dotyczące higieny osobistej. Może również liczyć na pomoc córki i syna, których zgodnie z unormowaniami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego obciąża obowiązek alimentacyjny. Ponadto przeprowadzone postępowanie wykazało, że opieka nie jest sprawowana przez stronę w sposób prawidłowy i wystarczający, co skutkuje brakiem uprawnień do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie skarżąca wyjaśniła, że opiekę nad matką sprawuje nie od marca tego roku, kiedy otrzymała świadczenie pielęgnacyjne lecz od paru lat. W czasie gdy utraciła pracę i nie miała środków do życia postanowiła zająć się "w całości" matką.
Od trzech miesięcy opiekę nad matką sprawuje również jej brat A. D., który pobiera całą emeryturę matki i robi zakupy oraz wszelkie opłaty. Matka zgodziła się na to gdyż uznała, że jako brat trochę ją odciąży. Z wywiadu środowiskowego wynikało, że skarżąca przychodzi do matki 3 razy w tygodniu po 4 godziny dziennie.
Analizując materiał dowodowy, organ I instancji doszedł do wniosku, że matka strony B.D. pomimo swojej niepełnosprawności, jest w stanie samodzielnie poruszać się po mieszkaniu, przygotowywać sobie posiłki, czy wykonywać podstawowe czynności dotyczące higieny osobistej. Może również liczyć na pomoc (na zmianę) syna i córki.
Powyższe ustalenia skutkowały wydaniem decyzji przez Prezydenta Miasta R. w dniu 13 czerwca 2023 r., którą to decyzją organ
- 1) uchylił od 1 czerwca 2023 r. decyzję własną z dnia 2 marca 2023 r., znak: [...];
- 2) decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności ze względu na ważny interes społeczny.
Podstawę prawną wydanej decyzji stanowił art. 32 w związku z art. 3, art. 4, art. 5, art. 6 ust. 1, art, 17, art. 20 ust. 3, art. 23, art. 24 ust. 1 i 2, art. 25 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2023 poz. 390 z poźn. zm.).
Nie zgadzając się z wydaną decyzją strona złożyła odwołanie, negując twierdzenia organu jakoby jej brat opiekował się matką, podając jednocześnie, że brat przejął emeryturę matki, ponadto jest to osoba nieodpowiedzialna i nadużywająca alkoholu.
Kolegium zaskarżoną decyzją powołaną na wstępie utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
Po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania, Kolegium przywołało decyzję z 2 marca 2023 r. o przyznaniu stronie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawna matką – B. D., podając jednocześnie, ze strona spełniała wówczas wszystkie przewidziane prawem przesłanki do przyznania świadczenia. Donos przesłany do organu stanowił podstawę do wszczęcia z urzędu postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia dalszych uprawnień skarżącej do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego.
Kolegium wyjaśniło, iż zasady ustalania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a tym samym istnienia prawa do świadczenia już przyznanego, określone zostały w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.Dz.U. z 2023r. poz.390 ze zm., dalej "ustawą o świadczeniach rodzinnych". Zgodnie z art.17 ust. 1 pkt 4 ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami; konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Organ odwoławczy stwierdził, że jednym z kluczowych warunków istnienia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest rezygnacja lub niepodejmowanie pracy zarobkowej z powodu konieczności zapewnienia osobie niepełnosprawnej stałej i osobistej opieki jakiej ta osoba potrzebuje. Nie może jednocześnie dochodzić do sytuacji, że osoba niepełnosprawna pozostawiona jest sama sobie tylko z tego powodu, że osoba sprawująca opiekę i jednocześnie mająca zrekompensowane to zabezpieczeniem finansowym w postaci świadczenia pielęgnacyjnego, lekceważy swój obowiązek i nie sprawuje opieki w sposób należyty. Taka sytuacja niewątpliwie ma miejsce w niniejszej sprawie.
Kolegium przeanalizowało ustalenia organu I instancji dotyczące wywiadu środowiskowego, z którego wynika, że skarżąca przychodzi do matki 3 razy w tygodniu po cztery godziny dziennie, nadto, że z dokonanych ustaleń wynika, iż obydwoje dzieci sprawują opiekę nad niepełnosprawną matką.
Zdaniem Kolegium taka sytuacja jest nie do zaakceptowania, a przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest bezwarunkowe, gdyż jeżeli w stosunku do osoby go pobierającej wystąpią wątpliwości dotyczące sprawowania opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 ustawy, to organ właściwy może zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego w celu weryfikacji tych wątpliwości. Ich potwierdzenie może stanowić natomiast podstawę do uchylenia na podstawie wymienionego wyżej art. 32 ust. 1 ustawy oświadczeniach rodzinnych ostatecznej decyzji administracyjnej, na mocy której strona nabyła prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.
Nie budzi wątpliwości, jak uznało Kolegium, że wnioskujący musi sprawować stałą opiekę nad osobą niepełnosprawną i być jej niezbędny w tak znacznym wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między obiema tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowo - skutkowy.
W konkluzji Kolegium uznało, że opieka sprawowana przez Skarżącą nad matką nie jest na tyle angażująca, aby Skarżąca nie mogła podjąć choćby częściowego zatrudnienia.
Końcowo organ odwoławczy dodał, że niepełna opieka nad matką spowodowała zastosowanie trybu weryfikacji decyzji ostatecznej – wskazanego w art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.
W opisowej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, skarżąca wyjaśniła okoliczności związane opieką nad matką, która ma 77 lat i która nie egzystuje bez jej pomocy. Opisała także sytuacje rodzinną w związku z opieką nad matką, a spowodowaną działaniem jej brata, który oszczerczym e-mail doprowadził do wszczęcia postępowania w rozpoznawanej sprawie. Zwróciła uwagę na alkoholizm brata, który wyjechał na wczasy i nie interesował się matką.
W posumowaniu zaznaczyła, ze opiekuje się niepełnosprawna matką, wozi ją do lekarzy, zapewnia jej opiekę, robi zakupy.
Do skargi dołączyła oświadczenie podpisane przez B. D., z którego wynika, iż tylko skarżąca opiekuje się matką.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).
W przypadku natomiast braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu, bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 p.p.s.a.), skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Rozpoznając przedmiotową sprawę w tak zakreślonych granicach Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć zasadniczo z innych przyczyn niż te podniesione w skardze.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja uchylająca od dnia 1 czerwca 2023 r. decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia 2 marca 2023 r. o przyznaniu A. R. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną matką B. D..
Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym organ właściwy oraz wojewoda mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń.
W realiach kontrolowanej sprawy skarżąca nabyła prawo do świadczenia pielęgnacyjnego – decyzją Prezydenta Miasta Radomia z 2 marca 2023 r. o przyznaniu stronie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną matką – B.D.. W dacie przyznania świadczenia, co nie było sporne - strona spełniała wówczas wszystkie przewidziane prawem przesłanki do przyznania świadczenia. Donos przesłany do organu stanowił podstawę do wszczęcia z urzędu postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia dalszych uprawnień skarżącej do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego.
W niniejszym postępowaniu, organy po przeprowadzeniu postepowania dowodowego, w szczególności wywiadu środowiskowego doszły do wniosku, że niepełnosprawna matka skarżącej jest samodzielna, pozostaje pod opieką syna i córki, przy czym skarżąca uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego przychodzi do niej 3 razy w tygodniu po cztery godziny dziennie. Takie ustalenia, w szczególności, że opieka skarżącej nie ma charakteru stałego doprowadziły organ do wydania zaskarżonej decyzji.
Zastosowanie art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych prowadzi do ponownego ukształtowania uprawnień strony, należy jednocześnie wskazać, że decyzja wydana na podstawie tego przepisu, uchylająca ostateczną decyzję przyznającą świadczenie, ma charakter konstytutywny. Wskazany w art. 32 ustawy katalog przesłanek warunkujących zmianę lub uchylenie ostatecznej decyzji o przyznaniu świadczeń rodzinnych ma charakter zamknięty.
Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że uchylenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 32 ust. 1 u.ś.r. może nastąpić jedynie ze skutkiem na przyszłość. Ze względu na ten konstytutywny charakter decyzji, może ona wywierać wyłącznie skutki ex nunc – z mocą od jej wydania. Nie jest prawidłowe uchylenie lub zmiana decyzji z mocą wsteczną. Ze względu na powszechnie obowiązującą w prawie polskim zasadę lex retro non agit, aby możliwe było wydanie decyzji, która regulowałaby na nowo i odmiennie sytuację strony z mocą wsteczną, musiałaby istnieć ku temu podstawa prawna. Ustawa o świadczeniach rodzinnych takiej podstawy prawnej nie zawiera (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 lutego 2013 r., III SA/Kr 862/12, LEX nr 1311254. Podobnie wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2013 r., I OSK 1280/12, LEX nr 1341430; wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2012 r., I OSK 1099/12, LEX nr 1366412).
W orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że nie jest dopuszczalna zmiana czasu przyznania świadczenia, jeżeli okres ten już upłynął (tak wyrok WSA w Łodzi z dnia 14 lutego 2012 r., II SA/Łd 1360/11, LEX nr 1116528, zob. również K. Małysa-Sulińska, A. Kawecka, J. Sapeta [w:] K. Małysa-Sulińska, A. Kawecka, J. Sapeta, Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz, Warszawa 2015/el., art. 32).
W niniejszej natomiast sprawie organ I instancji decyzją z 13 czerwca 2023 r. uchylił na podstawie art. 32 ustawy ww., decyzję o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego ze skutkiem wstecznym - tj. od 1 czerwca 2023 r., co skutkuje naruszeniem art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy.
Decyzja o zmianie albo uchyleniu decyzji przyznającej świadczenie rodzinne, wydawana w oparciu o art. 32 ust. 1 cytowanej ustawy, ma charakter konstytutywny. Decyzja taka powoduje zmianę bądź uchylenie dotychczasowych uprawnień podmiotu. Ponadto, może ona wywierać wyłącznie skutki ex nunc, tj. od chwili jej wydania na przyszłość.(por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 15/15, z dnia 26 października 2016 r. sygn. akt I OSK 2307/14 oraz z dnia 24 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 2842/17; wyrok NSA z 17 lutego 2022 r., I OSK 896/21, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd zauważa bowiem, że ani art. 107 § 1 i § 2 k.p.a. określający obligatoryjne elementy każdej decyzji ani stanowiący materialnoprawną podstawę poddanej kontroli decyzji, tj. art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie upoważnia organu do zamieszczenia w decyzji uchylającej decyzję o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego terminu pozbawienia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
W niniejszej sprawie Prezydent Miasta R. określił termin, od którego należało pozbawić stronę prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od 1 czerwca 2023 r. a tym samym doszło do ukształtowania sytuacji prawnej strony z mocą wsteczną, podczas gdy decyzja wydawana na podstawie powołanego przepisu wywiera skutki na przyszłość, z chwilą doręczenia stronie.
Z tego powodu Sąd zdecydował o uchyleniu zaskarżonej decyzji wraz z decyzją organu I instancji. W toku ponownego rozpoznania sprawy organ I instancji wyda rozstrzygnięcie w oparciu o art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych z uwzględnieniem przedstawionych powyżej zaleceń.
Z przedstawionych powyżej przyczyn Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia 13 czerwca 2023 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a.