Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 28 stycznia 2021 r., sygn. akt VIII SA/Wa 596/20

Uzasadnienie

`UZASADNIENIE

Rada Gminy [...] (dalej: Rada Gminy, organ), działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm., dalej: u.s.g.) oraz art. 19 ust. 3 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 1152 ze zm., dalej: u.z.z.w.z.o.ś.), po pozytywnym zaopiniowaniu przez organ regulacyjny tj. Państwowe Gospodarstwo Wodne "Wody Polskie", Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w W., podjęła uchwałę nr [...] z [...] grudnia 2018 r. w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy [...] (dalej: Regulamin, uchwała).

Pismem z [...] lipca 2020 r. Prokurator Rejonowy w K. (dalej: Prokurator, skarżący) wniósł skargę na powyższą uchwałę, zarzucając jej istotne naruszenie prawa, tj.:

1. 1) art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej i wynikających z tego przepisu zasad poprawnej legislacji, poprzez zamieszczenie w § 4 uchwały oraz § 33 ust. 4 Regulaminu sprzecznych norm prawnych określających datę, z którą przepisy regulaminu zaczynają wiązać adresatów, co wyraża się we wskazaniu w pierwszym z przytoczonych przepisów, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...], natomiast w drugim z przepisów wskazano, że regulamin wchodzi w życie po zatwierdzeniu przez Radę Gminy w drodze uchwały;
2. 2) art. 19 ust. 3-5 u.z.z.w.z.o.ś. w zw. z art. 87 i 94 Konstytucji RP poprzez odesłanie w § 33 Regulaminu w sprawach nim nieobjętych do stosowania przepisów ustawy kompetencyjnej, ustawy Prawo budowlane i wydanych na ich podstawie przepisów wykonawczych, podczas gdy z konstytucyjnej hierarchii źródeł prawa wynika, że akt prawa miejscowego nie może stanowić podstawy obowiązywania aktu wyższego rzędu;
3. 3) art. 19 ust. 3-5 u.z.z.w.z.o.ś. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP wyrażające się w niezrealizowaniu ustawowego upoważnienia obligującego do określenia minimalnego poziomu usług w zakresie dostarczania wody oraz odprowadzania ścieków i odesłanie w tym zakresie do treści umowy przedsiębiorstwa z odbiorcą usług oraz przepisów wykonawczych, bez samodzielnego wskazania konkretnych parametrów odnoszących się do ilości i jakości wody oraz oczyszczenia ścieków;
4. 4) art. 19 ust. 5 u.z.z.w.z.o.ś. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez:
5. a) zawarcie w § 3 ust 3 oraz § 5 Regulaminu obowiązków należących w świetle ustawy kompetencyjnej do przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego oraz Wójta, nieznanemu ustawie podmiotowi określonemu pojęciem "Dostawcy", jak też przyznanie temu podmiotowi § 4 ust. 11 Regulaminu uprawnienia do nakładania na odbiorców kary za niestosowanie się do postanowień regulaminu, błędnie nazwanej przy tym karą umowną,
6. b) określenie w § 18 ust. 1 i 2 Regulaminu koniecznych elementów wniosku o wydanie warunków technicznych oraz załączników do tego wniosku w postaci mapy sytuacyjnej i oświadczenia potwierdzającego tytuł prawny do korzystania z nieruchomości lub innego dokumentu uprawniającego do zamieszkania na nieruchomości i uzależnienie w § 17 Regulaminu możliwości wystąpienia z wnioskiem wydanie warunków technicznych przyłączenia od posiadania tytułu prawnego do nieruchomości lub stałego zamieszkania na nieruchomości, w sytuacji gdy zgodnie z art. 6 ust 4 u.z.z.w.z.o.ś. umowa o świadczenie usług może zostać zawarta również z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym,
7. c) uzależnienie w § 16 ust. 3 Regulaminu przystąpienia do wykonania robót przyłączeniowych od uzgodnienia dokumentacji technicznej z przedsiębiorstwem pomimo, że u.z.z.w.z.o.ś. nie przyznaje przedsiębiorstwu uprawnienia w tym zakresie, jak też od zawarcia umowy o przyłączenie do sieci, pomimo, że art. 6 ust 2 u.z.z.w.z.o.ś. wskazuje, że umowa taka jest zawierana już po przyłączeniu do sieci,
8. d) nałożenie na podmiot ubiegający się o przyłączenie do sieci w § 23 Regulaminu obowiązku uzyskania projektu przyłącza pomimo, że przepisy ustawowe, w tym Prawo budowlane nie przewidują takiego obowiązku,
9. e) zobowiązanie inwestora w § 23 ust. 5 Regulaminu do wykonania, przed zasypaniem przyłącza, operatu geodezyjnego pomimo braku upoważnienia do nałożenia w regulaminie takiego obowiązku,
10. f) uzależnienie w § 6 Regulaminu zawarcia umowy o świadczenie usług od wylegitymowania się tytułem prawnym do nieruchomości lub uprawdopodobnienia faktu korzystania z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym pomimo, że u.z.z.w.z.o.ś. nie wymaga dokumentowania lub uprawdopodabniania powyższych faktów i do określenia wymagań w tym zakresie ustanowienia nie uprawniła również przedsiębiorstwa,
11. g) ustanowienie w § 22 ust. 5 Regulaminu pozaustawowych przesłanek odmowy przyłączenia nowego odbiorcy do istniejącej sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej i uzależnienie przyłączenia od zachowania przez przedsiębiorstwo, po przyłączeniu nowego odbiorcy, minimalnego poziomu usług pomimo, że przepisy ustawy nie uprawniają rady gminy do formułowania negatywnych przesłanek dostępu do usług wodno-kanalizacyjnych,
12. h) określenie w § 7 Regulaminu zagadnień jakie reguluje umowa o świadczenie usług wodno-kanalizacyjnych;
13. i) art. 6 ust 3 pkt 6 u.z.z.w.z.o.ś. poprzez wskazanie w § 9 ust. 1 i 2 Regulaminu, że umowa może zostać zawarta na czas określony lub nieokreślony, jak też uregulowanie formy zmiany umowy, w sytuacji gdy kwestie dotyczące okresu obowiązywania umowy, jak też innych elementów wyznaczających treść stosunku cywilnoprawnego, przekazano do unormowania w drodze cywilnoprawnej umowy stron;
14. j) sformułowanie w § 4 Regulaminu różnorodnych obowiązków dla odbiorców usług wodno-kanalizacyjnych, w sytuacji gdy zgodnie z treścią art. 6 ust 2 i 3 u.z.z.w.z.o.ś. winny one zostać określone w umowie, a niezależnie od tego, niektóre z nich wynikają z art. 5 ust. 2, art. 7 oraz art. 9 u.z.z.w.z.o.ś., wobec czego regulacje odnoszące się do zapewnienia niezawodnego działania posiadanych instalacji i przyłączy oraz prawa wstępu przedstawiciela przedsiębiorstwa na teren nieruchomości odbiorcy, jak też niewprowadzenia do instalacji i urządzeń określonych substancji, stanowią nieuprawnioną ingerencję w materię ustawową,
15. k) określenie w § 27 ust 8 Regulaminu sposobu ustalenia ilości pobranej wody w przypadku nieprawidłowego działania wodomierza, w sytuacji gdy kwestia ta została unormowana w sposób tożsamy w § 18 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Śródlądowej z 27 lutego 2018 r., w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. z 2018 r., poz. 472),
16. l) wprowadzenie w § 6 Regulaminu zakazu używania wody dla celów innych niż bytowe, w okresach suszy, w godzinach 17:00-22.00,
17. m) uprawnienie przedsiębiorstwa do limitowania dostaw wody, po akceptacji Wójta, w przypadku obniżenia wydajności ujęć wodnych.

W uzasadnieniu skargi Prokurator rozwinął zarzuty skargi. Wskazał, że delegacja ustawowa została zrealizowana w sposób błędny, ponieważ z jednej strony nie wyczerpano całości jej zakresu i wbrew obligowi wynikającemu z treści przepisu kompetencyjnego nie uregulowano wyczerpująco wszystkich wyszczególnionych w nim kwestii, a z drugiej strony, bez upoważnienia ustawowego, a więc bez podstawy prawnej, zamieszczono w uchwale unormowania zastrzeżone dla przepisów rangi ustawy, regulując przy tym niektóre kwestie w sposób sprzeczny z aktem wyższego rzędu, co stanowi przekroczenie granic ustawowego upoważnienia.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy uznała w całości zarzuty w niej zawarte.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 j.t., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Do aktów takiego rodzaju należy zaliczyć zaskarżoną w niniejszej sprawie przez Prokuratora uchwałę.

Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Z treści art. 40 ust. 1 u.s.g. wynika, że gmina ma prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na jej obszarze na podstawie upoważnień ustawowych. Oznacza to, że jeżeli podstawą aktu prawa miejscowego (uchwały) jest upoważnienie ustawowe, rada gminy nie może w żaden sposób wystąpić poza przedmiotowe granice upoważnienia zawartego w ustawie. Przekroczenie upoważnienia ustawowego stanowi istotne naruszenie prawa, stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności podjętego aktu.

Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 102).

W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, publ. Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, publ. Lex nr 25639).

Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy zwrócić uwagę na zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), są aktami normatywnymi niższego rzędu, które powinny być zgodne z aktami prawnymi wyższego rzędu. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego.

Przepisy tego aktu nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, zaś ich treść może być tylko i wyłącznie wykonywaniem przepisów ustawy. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 24 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 1183/10, wyrok WSA w Olsztynie z 17 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 513/17, oba publ. cbosa).

Delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowi art. 19 ust. 3 u.z.z.w.z.o.ś., z którego wynika, Rada gminy uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Regulamin ten jest aktem prawa miejscowego, a zatem jej zaskarżenie przez Prokuratora nie jest ograniczone żadnym terminem (art. 53 § 3 p.p.s.a.).

Uznając zatem za dopuszczalną skargę wniesioną przez Prokuratora, Sąd dokonał jej merytorycznej kontroli, stwierdzając zasadność skargi.

Zgodnie z art. 19 ust. 5 u.z.z.w.z.o.ś., regulamin określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1. 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;
2. 2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług;
3. 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;
4. 4) warunki przyłączania do sieci;
5. 5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych;
6. 6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza;
7. 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków;
8. 8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków;
9. 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Brzmienie art. 19 ust. 5 u.z.z.w.z.o.ś. wskazuje, że regulacja ta ma charakter wyczerpujący. Sformułowanie "regulamin określa" oznacza, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Jednocześnie wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości, bądź w części.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd wskazuje, że warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego (którym niewątpliwie jest kontrolowany Regulamin), podobnie ja wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Jeżeli zatem uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, to powinna być, zgodnie z art. 42 u.s.g., ogłoszona na zasadach i w trybie określonym w ustawie z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia przez Radę Gminy uchwały (Dz. U. z 2017 r., poz. 1523, dalej: u.o.a.n.). Przepisy tej ustawy stanowią, że ogłoszenie aktu normatywnego (w tym akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy) w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe (art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n.), zaś akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1 u.o.a.n.).

Słusznie zatem zwrócił uwagę Prokurator, że o ile prawidłowa jest regulacja zawarta w §4 uchwały, o tyle zbędny i mogący wprowadzać w błąd, a przez to naruszający prawo jest § 33 ust. 4 Regulaminu, według którego wchodzi on w życie po zatwierdzeniu przez Radę Gminy w drodze uchwały.

W ocenie Sądu zasadnie zarzucił Prokurator, że Rada Gminy nie uregulowała minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorcę wodociągowo-kanalizacyjnego w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, który winien być określony na podstawie art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w.z.o.ś. W kontrolowanym regulaminie znajduje się odesłanie w tym zakresie do treści zawieranej z odbiorcą usług umowy (§ 2 Regulaminu) oraz przepisów wykonawczych (§ 3 Regulaminu). Ujęcie tej kwestii poprzez odesłanie wyłącznie do regulacji umownej narusza jednak powołany przepis ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2007 r., II OSK 1663/06, publ. CBOSA). Określenie minimalnego poziomu świadczonych usług nie może następować również poprzez odesłanie do treści innych przepisów prawa bądź do treści umowy odbiorcy usług z przedsiębiorcą lub do warunków technicznych.

Regulacja taka uznawana jest za niestanowiącą właściwego wypełnienia delegacji ustawowej (por. wyroki WSA w Warszawie: z 13 kwietnia 2017 r., VIII SA/Wa 399/16, publ. Lex nr 2288478; z 14 grudnia 2017 r., VIII SA/Wa 460/17, publ. Lex nr 2419216; z 27 marca 2018 r., VIII SA/Wa 887/17, publ. cbosa; z 2 października 2019 r., VIII SA/Wa 548/19, publ. CBOSA). Nie ma sporu co do tego, że Regulacja zawarta w kontrolowanym Regulaminie nie zawiera konkretnych parametrów odnoszących się m.in. do ilości i jakości dostarczanej wody i jej ciśnienia, a także ilości i jakości odprowadzanych ścieków. Dlatego należy uznać, że Rada Gminy w tym zakresie naruszyła w sposób istotny art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w.z.o.ś., bowiem w akcie prawa miejscowego nie określiła w sposób prawidłowy obowiązkowej regulacji wynikającej z upoważnienia ustawowego (pominięcie uchwałodawcze), w konsekwencji czego już tylko z tego powodu należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Podkreślić bowiem należy, że określenie minimalnego poziomu świadczonych usług w akcie prawa miejscowego ma dawać mieszkańcom gminy gwarancję i wskazówkę co najmniej jakiego poziomu usług mogą spodziewać się po dostarczającym te usługi przedsiębiorstwie oraz wyznaczyć granice swobody umów stron umowy o doprowadzenie wody i odprowadzenie ścieków, w szczególności umocnić pozycję odbiorcy usług, który w każdych warunkach będzie mógł liczyć na zapewnienie konkretnego, minimalnego poziomu usług przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, które niejednokrotnie posiada przecież pozycję dominującą na lokalnym rynku (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2020 r., II OSK 1943/18, LEX nr 3097577).

Narusza art. 87 Konstytucji RP również § 33 Regulaminu. Zastrzega on bowiem, że w pierwszym rzędzie zastosowanie znajduje Regulamin, a dopiero w sprawach w nim nieuregulowanych - ustawa. Tym samym przyznano pierwszeństwo przepisom Regulaminu przed ustawą. Tego typu zastrzeżenie dopuszczalne jest jedynie w ramach aktów prawnych tego samego rzędu. Niezgodne zatem z Konstytucją jest stawianie przepisów aktu prawa miejscowego nad przepisami ustawy. Stanowi to, zdaniem Sądu, istotne naruszenie prawa i powoduje konieczność eliminacji z obrotu prawnego takich regulacji.

Ponadto Sąd jeszcze raz podkreśla, że w uchwale zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym.

W uchwale nie zamieszcza się przepisów karnych oraz przepisów odsyłających do przepisów karnych. Nadto w uchwale nie powtarza się przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych. Tymczasem w § 4 ust. 11 Regulaminu organ, bez podstawy prawnej wprowadził w istocie przepis karny – sankcję za niezastosowanie się do postanowień Regulaminu, wkraczając tym samym również w regulację zawartą m. in. w art. 28 u.z.z.w.z.o.ś., dotyczącą stosowania przepisów karnych i kar pieniężnych.

Trafnie skarżący dostrzegł i to, że z zakresu delegacji ustawowej wynikającej z art. 19 ust. 5 pkt 2 i 5 u.z.z.w.z.o.ś. nie wynika uprawnienie do określenia w regulaminie formy i treści wniosku o zawarcie umowy oraz wniosku o wydanie warunków technicznych, co uczyniono w §18 oraz § 6 i § 7 ust. 3 Regulaminu. Stosownie bowiem do art. 6 ust. 2 u.z.z.w.z.o.ś. przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy. Ustawodawca nie sformułował więc żadnych dodatkowych obowiązków dokumentacyjnych wobec wnioskodawcy, wykluczając tym samym możliwość gromadzenia przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne nadmiaru informacji wynikających z dokumentów prywatnych bądź urzędowych.

Nie jest także dopuszczalne ustalanie w regulaminie praw i obowiązków odbiorców usług wychodzących poza przedmiot (przedmioty) określone w art. 19 ust. 5 pkt 1-9 u.z.z.w.z.o.ś. Trafnie wskazał Prokurator, że kwestie dotyczące m.in. praw i obowiązków stron, sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń, okresu obowiązywania umowy, czy odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, powinny być uregulowane w umowie o świadczenie usług, a nie w akcie prawa miejscowego. Określenie tych elementów przez radę gminy stanowi ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą, a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, do czego organ stanowiący gminy nie jest upoważniony. Treść takiej umowy podlega przepisom prawa cywilnego, a podmiot zewnętrzny - rada gminy - nie ma podstaw prawnych, aby na treść takiej umowy wpływać. Tym samym postanowienia odnoszące się do treści umowy wykraczają poza zakres delegacji ustawowej (§ 7, 9 Regulaminu).

Z podobnych względów istotnym naruszeniem prawa, na skutek przekroczenia granic upoważnienia ustawowego, jest regulacja zawarta w § 4 Regulaminu. Należy bowiem zauważyć, że art. 15 ust. 2 u.z.z.w.z.o.ś. nakłada na odbiorcę jedynie obowiązek zapewnienia budowy pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego, a następnie pokrycia kosztów nabycia, zainstalowania i utrzymania urządzenia pomiarowego (art. 15 ust. 3 u.z.z.w.z.o.ś.). Brak jest natomiast podstaw do nałożenia na odbiorcę usług obowiązku polegającego m.in. na zabezpieczeniu pomieszczeń, w którym zainstalowanych jest wodomierz główny przed dostępem osób nieuprawnionych. Nałożenie na odbiorcę usług zawartych w § 4 Regulaminu obowiązków - bez upoważnienia ustawowego - stanowi próbę ukształtowania przyszłej odpowiedzialność stron umowy za zdarzenia wynikłe podczas jej obowiązywania.

Natomiast z treści art. 5 ust. 2 u.z.z.w.z.o.ś. wynika, że inne obowiązki niż zapewnienie prawidłowego działania posiadanych instalacji i przyłączy wodociągowych lub instalacji i przyłączy kanalizacyjnych wraz z urządzeniem pomiarowym, mogą być nałożone na odbiorcę usług wyłącznie w umowie zawartej pomiędzy nim a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym. Co więcej, w myśl art. 5 ust. 1 u.z.z.w.z.o.ś., to przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne ma obowiązek zapewnić zdolność posiadanych urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych do realizacji dostaw wody w wymaganej ilości i pod odpowiednim ciśnieniem oraz dostaw wody i odprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny, a także zapewnić należytą jakość dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków (por. wyrok WSA w Olsztynie z 2 kwietnia 2019 r., II SA/Ol 176/19, LEX nr 2645053).

Podnieść należy, że zgodnie z art. 19 ust. 5 pkt 4 i 5 u.z.z.w.z.o.ś. regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym warunki przyłączania do sieci oraz warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych. Natomiast w myśl art. 15 ust. 4 u.z.z.w.z.o.ś. przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Z treści przytoczonych przepisów wynika istniejący po stronie przedsiębiorcy obowiązek przyłączenia do sieci, w sytuacji gdy określone warunki zostały spełnione. Organ stanowiący nie ma zatem uprawnień do formułowania w regulaminie przesłanek stanowiących przeszkodę w przyłączeniu nieruchomości do sieci, lecz do określenia warunków, które należy spełnić aby nieruchomość została do sieci przyłączona.

Gmina nie ma kompetencji do określenia negatywnych przesłanek odmowy przyłączenia do sieci, czego w istocie dokonała w §20 i 22 ust. 5 Regulaminu (por. wyrok NSA z 27 lutego 2020 r., II OSK 63/19, publ. CBOSA; wyrok WSA w Poznaniu z 19 września 2013 r., IV SA/Po 425/13, publ. CBOSA).

Wskazać należy, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci, i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy (art. 6 ust. 2 u.z.z.w.). Przepis art. 6 ust. 4 u.z.z.w.z.o.ś. określa zaś, że umowa, o której mowa w ust. 1, może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda, lub z której mają być odprowadzane ścieki, albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Z przytoczonych regulacji wynika, że ustawodawca nie wymaga od osoby ubiegającej się o zawarcie umowy niczego więcej, jak tylko fizycznego przyłączenia do sieci oraz złożenia pisemnego wniosku o zawarcie umowy.

Zatem, jak prawidłowo stwierdził Prokurator, że za wykraczające poza zakres umocowania ustawowego organu gminy do stanowienia prawa miejscowego, należy uznać te regulacje Regulaminu (§6), które wymagają od przyszłego odbiorcy, przed zawarciem umowy, wylegitymowania się tytułem prawnym do nieruchomości, co przekracza delegację ustawową z art. 19 ust. 5 u.z.z.w.z.o.ś. Podobną regulację zawiera §17 Regulaminu według którego z wnioskiem o wydanie warunków technicznych przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej może występować osoba posiadającą tytuł prawny do nieruchomości lub stale zamieszkująca na nieruchomości. Tymczasem z treści art. 6 ust. 2 u.z.z.w.z.o.ś. wynika, że warunkiem zawarcia umowy jest wyłącznie istnienie fizycznego przyłączenia do sieci oraz złożenie pisemnego wniosku o zawarcie umowy.

Natomiast przepis art. 6 ust. 4 u.z.z.w.z.o.ś. wskazuje, że umowa o zaopatrzenie wody lub odprowadzanie ścieków może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, albo z osobą, która nie posiada takiego tytułu, a korzysta z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki. Tak samo nałożenie obowiązku dołączenia do wniosku o wydanie warunków technicznych dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do korzystania z nieruchomości oraz mapy sytuacyjnej (co uczyniono w §18 ust. 2 Regulaminu) w sytuacji, gdy brak jest podstaw prawnych do nałożenia takiego obowiązku w akcie prawa miejscowego doprowadziło do naruszenia w sposób istotny art. 6 ust. 2 i ust. 4 u.z.z.w.z.o.ś. (por. wyroki WSA: w Gorzowie Wielkopolskim z 12 września 2018 r., sygn. akt II SA/Go 477/18, w Gliwicach z 17 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 697/18, w Poznaniu z 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 174/18, w Szczecinie z 22 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 28/18, publ. CBOSA).

Działając na podstawie art. 134 p.p.s.a., ponad zarzuty skargi Sąd wskazuje, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest zobowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o to, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19 ustawy z 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług (art. 15 ust. 4 u.z.z.w.z.o.ś.). Brak jest podstaw, żeby rada gminy w uchwalanym regulaminie nałożyła na osoby, które budują z własnych środków urządzenia wodociągowe i urządzenia kanalizacyjne, obowiązek uzyskania od przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego warunków technicznych przyłączenia do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej, co uczyniono § 23 Regulaminu. Urządzenia takie powinny tylko odpowiadać warunkom technicznym określonym w odrębnych przepisach tj. art. 31 ust. 2 ustawy z 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r., II OSK 2119/19, LEX nr 2982160).

Zgodnie z § 31 uchwały, zapewnienie dostawy wody na cele przeciwpożarowe następuje na podstawie umowy zawieranej pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym i jednostkami straży pożarnej. W myśl z kolei § 32 Regulaminu ilości wody pobranej na cele przeciwpożarowe wraz z określeniem punktów poboru jest ustalana na podstawie pisemnych informacji składanych przez jednostkę straży pożarnej w umownie ustalonych terminach. W ocenie Sądu z powołanych regulacji wynika, że zapewnienie wody na cele przeciwpożarowe nastąpi na podstawie umowy, pomimo, że kwestia ta powinna zostać uregulowana bezpośrednio w regulaminie, co wynika jednoznacznie z art. 19 ust. 5 pkt 9 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r., II OSK 2119/19, LEX nr 2982160). §31 i 32 Regulaminu są zatem sprzeczne z art. 19 ust. 2 pkt 9 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności uchwały w tym zakresie. Tym samym § 31 i 32 Regulaminu nie jest wykonaniem delegacji ustawowej.

W uchwale Rada Gminy nieprawidłowo zastosowała powtórzenie w § 27 treści §18 ust 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki i Żeglugi Śródlądowej z dnia 27 lutego 2018 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. z 2018 r., poz. 472) dotyczącego sposobu określenia pobranej wody w przypadku nieprawidłowego działania wodomierza. Zwrócić uwagę należy i na to, że zasadą prawną jest, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowi przepis prawa powszechnie obowiązujący. Działanie wbrew tej zasadzie narusza porządek prawny w stopniu istotnym.

Należy liczyć się wówczas z tym, że powtórzony przepis ustawy będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może w istocie prowadzić do całkowitej bądź częściowej zmiany intencji prawodawcy (por. wyrok NSA z 16 marca 2001 r., sygn. akt IV SA 385/99, publ. Lex nr 53377, wyroki WSA: w Poznaniu z 12 września 2018 r., IV SA/Po 592/18, w Białymstoku z 24 kwietnia 2018 r., II SA/Bk 879/17, w Rzeszowie z 13 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 1364/17, publ. cbosa).

Sąd dostrzegł również i to, że sformułowanie § 8 ust. 1 Regulaminu "Umowa może być zawarta z osobami korzystającymi z lokali na wniosek właściciela lub zarządcy budynku wielolokalowego" prócz tego, że jest częściowym powtórzeniem art. 6 ust. 6 u.z.z.w.z.o.ś., to także w sposób istotny narusza określone w nim zasady zawierania umów pomiędzy przedsiębiorstwem, a odbiorcą usług. Na wniosek właściciela lub zarządcy budynku wielolokalowego lub budynków wielolokalowych przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne zawiera umowę, jeżeli spełnione zostaną warunki określone w tym przepisie. Tymczasem w Regulaminie Rada przyznała prawo uzależniania zawarcia umowy od uznania przedsiębiorstwa (§ 8), co jest sprzeczne z art. 6 ust. 2 u.z.z.w.z.o.ś. Wyjaśnić należy, że z istoty aktu prawa miejscowego wynika bowiem niedopuszczalność takiego działania organu realizującego delegację ustawową, które polega na powtarzaniu bądź modyfikacji wiążących norm ustawowych.

Uznać zatem należy, że powtórzenie unormowania ustawowego w akcie prawa miejscowego - co do zasady - jest niedopuszczalne. Konsekwencją zaś dokonania takiego powtórzenia jest przyjęcie wystąpienia istotnego naruszenia prawa, co z kolei stanowić będzie podstawę do stwierdzenia nieważności przepisu prawa miejscowego. Zwrócić przy tym należy uwagę, że zgodnie z § 115 i § 137 w zw. z § 143 załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283), w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w upoważnieniu ustawowym i nie powtarza się w tym akcie przepisów ustaw.

Mając powyższe wywody na uwadze, z uwagi na obszerny zakres dostrzeżonych nieprawidłowości, w tym pominięcie uchwałodawcze w zakresie prawidłowego uregulowania w kontrolowanym Regulaminie kwestii wymienionej w art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w.z.o.ś., Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.