Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 21 stycznia 2021 r., sygn. akt VIII SA/Wa 601/20

Uzasadnienie

Rada Gminy w G. nad P. (dalej: Rada Gminy, organ), na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2020 r. poz. 713 ze zm., dalej: u.s.g.), art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. 2019 r. poz. 2010 ze zm., dalej: u.u.c.p.g.) [...] maja 2020 r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy G. nad P. (dalej: regulamin, uchwała).

Skargę na powołaną uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy w K. (dalej: Prokurator, skarżący), zarzucając:

1. I. istotne naruszenie art. 4 ust. 1 i ust. 2 u.u.c.p.g. w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (dalej: Konstytucja RP) i § 135 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. 2016 r. poz. 283, dalej: Z.t.p.), polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej w następujących przepisach regulaminu:
2. 1) § 1 poprzez wprowadzenie do regulaminu bez upoważnienia ustawowego rozdziału zatytułowanego "Postanowienia ogólne", w którym bez podstawy prawnej i z nieuprawnioną modyfikacją przepisu kompetencyjnego określono zakres spraw objętych regulacja aktu prawa miejscowego
3. 2) § 12 polegające na określeniu wymagań mycia pojazdów samochodowych poza myjniami poprzez odwołanie się do treści innego aktu prawnego niw wskazując konkretnych przepisów tego aktu co uniemożliwia adresatom normy skonkretyzowanie wynikających z niej praw i obowiązków związanych z myciem pojazdów
4. 3) § 13 poprzez uzależnienie możliwości napraw pojazdów samochodowych poza myjniami od niepowodowania uciążliwości dla sąsiednich nieruchomości co stanowi nieuprawnioną ingerencję w ustawowa regulację prawa sąsiedzkiego, zawartą w art. 144 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93 ze zm., dalej: k.c.),
5. 4) § 20 ust. 1 poprzez zobowiązanie właścicieli nieruchomości, bez upoważnienia ustawowego, do wystawiania pojemników na odpady w dniu odbioru na chodnik lub ulice przed wejściem na teren nieruchomości, w sytuacji gdy nie ma możliwości zlokalizowania ich na nieruchomości w miejscu wyodrębnionym dostępnym dla pracowników przedsiębiorcy bez konieczności otwierania wejścia na teren nieruchomości pomimo, że delegacja ustawowa nie uprawnia do określenia uregulowania miejsca udostępniania pojemników podmiotowi odbierającemu odpady, gdyż obliguje jedynie do określenia warunków rozmieszczenia pojemników na nieruchomości,
6. 5) § 22 ust. 2 poprzez zobowiązanie właścicieli nieruchomości do wystawienia pojemnika zawierającego odpady przed ogrodzenie posesji lub do najbliższego miejsca do, którego może dojechać pojazd odbierający odpady, w ustalony zgodnie z harmonogramem dzień wywozu,
7. 6) § 20 ust. 2 poprzez nakazanie zlokalizowania zbiornika bezodpływowego w sposób umożliwiający dojazd do niego pojazdu asenizacyjnego przedsiębiorcy w celu opróżnienia, pomimo, że delegacja ustawowa nie upoważnia do kreślenia sposobu zlokalizowania na nieruchomości,
8. 7) § 24 poprzez zobowiązanie właściciela nieruchomości nie mającego możliwości włączenia jej do systemu kanalizacji sanitarnej, do pobudowania i dostosowania wielkości zbiornika bezodpływowego do ilości osób stale lub czasowo przebywających na jej terenie, w taki sposób by jej opróżnianie było konieczne nie częściej niż raz w tygodniu bez dopuszczania do przepełnienia,
9. 8) § 26 ust. 1 polegające określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe w sposób ogólny, niejasny, poprzez posłużeniem się sformułowaniem nie zawierającym konkretnej treści normatywnej praz częściowe powtórzenie regulacji zawartej w przepisie kompetencyjnym, bez skonkretyzowania obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe,
10. 9) § 27 ust. 2 poprzez naruszenie zasad prawidłowej legislacji na skutek niezrozumiałego i nieprecyzyjnego określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w zakresie pozostawienia psa na uwięzi,
11. 10) § 27 ust. 3 i 4 poprzez naruszenie zasad prawidłowej legislacji przy określeniu obowiązków dotyczących wyprowadzania psów na uwięzi oraz w kagańcu, poprzez posłużenie się niejasnymi pojęciami, z jednoczesnym naruszeniem regulacji zawartej w art. 10a ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. 2020 r., poz.638) oraz wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji zasady proporcjonalności na skutek nieokreślenia wyjątków związanych z cechami osobniczymi zwierzęcia wprowadzeniu generalnego nakazu wyprowadzania psów na uwięzi lub w kagańcu, a psów ras uznawanych za agresywne, ich mieszańców oraz innych zagrażających otoczeniu wyłącznie na uwięzi,
12. 11) § 30 ust. 3 poprzez sformułowanie bez ustawowego upoważnienia zakazu wprowadzania zwierząt do obiektów użyteczności publicznej,
13. 12) § 30 ust. 4 poprzez wprowadzenie bez ustawowego upoważnienia regulacji dotyczącej zwierząt nie spełniających kryteriów "zwierząt gospodarskich" w świetle definicji zawartej w art. 4 pkt 18 ustawy o ochronie zwierząt w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z 29 czerwca 2007r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich (Dz. U. 2017r., poz. 2132) i sformułowaniu obowiązku zabezpieczenia tych zwierząt w sposób uniemożliwiający samodzielne wydostanie się na zewnątrz,
14. 13) § 31 ust.1 poprzez sformułowanie bez podstawy prawnej warunków pod jakimi dopuszczalne jest utrzymywanie zwierząt gospodarskich na określonych terenach wyłączonych z produkcji rolnej, pomimo braku w tym zakresie delegacji ustawowej i jednocześnie nieuprawniona ingerencję przy określaniu tych warunków w materię art. 144 k.c. oraz naruszeniu zasad prawidłowej legislacji poprzez odwołanie się treści innych przepisów prawa oraz niespełnieniu warunków określoności regulacji,
15. II. istotne naruszenie prawa materialnego oraz ustrojowego, tj. art. 4 ust. 1 i 2 pkt 3 u.u.c.p.g. oraz art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, wyrażające się w niezrealizowaniu ustawowego upoważnienia obligującego do określenia częstotliwości pozbywania się nieczystości ciekłych przez właścicieli nieruchomości wyposażonych w przydomowe oczyszczalnie ścieków i odesłanie w tym zakresie w § 23 ust. 2 regulaminu do instrukcji eksploatacji oczyszczalni.

Wskazując na powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu wskazał w szczególności, że analiza przepisów regulaminu prowadzi do wniosku, iż zawierają one zbędne powtórzenia i modyfikacje szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy określonych w ustawie upoważniającej oraz innych aktach normatywnych wyższego rzędu. Ponadto szereg sformułowanych w uchwale obowiązków wykracza poza granice delegacji ustawowej lub też zostało sformułowanych z naruszeniem zasad techniki legislacyjnej poprzez niespełnienie wymogu określoności lub odwołanie się do treści innych aktów prawnych. W sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej, w ocenie Skarżącego, można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie podnosząc, iż zarzuty Prokuratora są bezzasadne. Wskazała m. in., że rozdział zatytułowany "Postanowienia ogólne" ma wyłącznie charakter informacyjny, porządkowy, wskazujący jakie treści znajdują się w regulaminie. Odniosła się do poszczególnych zarzutów skargi i w konkluzji zauważyła, że zgodnie z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Podstawą do stwierdzenia nieważności są tylko takie naruszenia prawa, które wykraczają poza kategorię "nieistotnych". Podniosła, że w sprawie niniejszej nie doszło do przekroczenia zakresu delegacji ustawowej, nie doszło także do istotnego naruszenia prawa, zatem skarga Prokuratora nie zasługuje na uwzględnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

Stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach ze skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, będące aktami prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności.

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Należy zatem odwołać się do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i ten przepis nie definiuje obu rodzajów naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102).

W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, publ. Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, publ. Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: kpa).

Na podstawie art. 50 § 1, art. 52 § 1 i art. 53 § 3 p.p.s.a prokurator może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, ale nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontrola legalności zaskarżonego aktu wykazała, że skarga prokuratora jak również wszystkie zarzuty w niej podniesione świadczące o nieważności zaskarżonej uchwały są w pełni zasadne. Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy zwrócić uwagę na zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nieprzekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a przepisy tego aktu nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, zaś ich treść może być tylko i wyłącznie wykonywaniem przepisów u.c.p.g.

Delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowi art. 4 ust. 1 u.c.p.g. (w brzmieniu aktualnym w dacie podjęcia uchwały). Przepis ten upoważnia radę gminy do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie określonym w art. 4 ust. 2 ustawy.

Regulamin jest aktem prawa miejscowego. Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1. 1) wymagań w zakresie:
2. a) selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmującego co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady,
3. b) selektywnego zbierania odpadów komunalnych prowadzonego przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób umożliwiający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, które zapewniają przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych: wymienionych w lit. a, odpadów niebezpiecznych, przeterminowanych leków i chemikaliów, odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, zużytych opon, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz odpadów tekstyliów i odzieży,
4. c) uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,
5. d) mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;
6. 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:
7. a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,
8. b) liczby osób korzystających z tych pojemników lub worków;

2a) utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów;

1. 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;
2. 4) (uchylony);
3. 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;
4. 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;
5. 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;
6. 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Ponadto zgodnie z art. 2a ustawy rada gminy może w regulaminie:

1. 1) wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a i b oraz określić wymagania w zakresie selektywnego zbierania tych odpadów;
2. 2) postanowić o zbieraniu odpadów stanowiących części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych, ogrodów, parków i cmentarzy odrębnie od innych bioodpadów stanowiących odpady komunalne;
3. 3) określić dodatkowe warunki dotyczące ułatwienia prowadzenia selektywnego zbierania odpadów przez osoby niepełnosprawne, w szczególności niedowidzące;
4. 4) określić wymagania dotyczące kompostowania bioodpadów stanowiących odpady komunalne w kompostownikach przydomowych na terenie nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi oraz zwolnić właścicieli takich nieruchomości, w całości lub w części, z obowiązku posiadania pojemnika lub worka na te odpady;
5. 5) określić warunki uznania, że odpady, o których mowa w pkt 1 oraz w ust. 2 pkt 1 lit. a i b, są zbierane w sposób selektywny.

Należy podzielić stanowisko Skarżącego, iż analiza regulaminu w kontekście treści przywołanego przepisu kompetencyjnego wskazuje, że regulacje zawarte w rozdziale 1 regulaminu zatytułowanym "Postanowienia ogólne", nie znajdują umocowania w przepisie kompetencyjnym i zostały wydane z przekroczeniem granic ustawowego upoważnienia. Z literalnego brzmienia art. 4 ust. 2 i 2a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wynika bowiem, że katalog spraw przekazanych radzie gminy do uregulowania w drodze regulaminu ma charakter zamknięty, co oznacza, że organy stanowiące gmin nie mogą stosować wykładni rozszerzającej prowadzącej do określania w regulaminach czystości i porządku kwestii, które nie mieszczą się w zakresie ściśle wymienionych zagadnień. Z przywołanego przepisu art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wynika brak delegacji ustawowej do zamieszczenia w regulaminie przez lokalnego prawodawcę unormowań określających zakresu spraw objętych regulacja, co uczyniono w § 1. Żaden bowiem z przepisów art. 4 ustawy przywołanej w podstawie prawnej uchwały, nie uprawnia do wprowadzenia do regulaminu takich zapisów.

Przyznane radzie gminy kompetencje do uchwalenia przedmiotowego regulaminu ograniczone zostały do ustalenia w nim jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy i w zakresie ściśle określonym w ustawie. Jeżeli katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania, jest zamknięty, to organ ten może dokonywać regulacji prawnych tylko w takim zakresie, w jakim został do tego upoważniony. Elementy wskazane w art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. mają charakter obligatoryjny i wyczerpujący; nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12; wyrok WSA we Wrocławiu z 30 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 527/06; wyrok WSA w Rzeszowie z 23 października 2007 r., sygn. akt II SA/Rz 59/07; wyrok WSA w Olsztynie z 17 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 513/17, wszystkie wyroki publ. CBOSA).

Postanowienia regulaminu, jako aktu prawa miejscowego, nie mogą wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia unormowanego w art. 4 ust. 2 u.c.p.g., być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa oraz powtarzać regulacji zawartych w tych przepisach, ani też formułować ustanawianych w nim nakazów lub zakazów w sposób niejasny lub niejednoznaczny. Naruszenie któregokolwiek z tych wymogów będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego przepisu. Takie wady legislacyjne są traktowane jako przypadki istotnego naruszenia prawa (por. wyrok NSA z 30 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1077/09, publ. CBOSA).

Odnosząc powyższe uwagi i stwierdzenia do zaskarżonej uchwały Sąd zauważa, że w uchwalonym regulaminie doszło do naruszenia zasad techniki prawodawczej, z uwagi na niezachowanie prawidłowej kolejności powoływanych paragrafów. W rozdziale 7 regulaminu "Wymagania odnośnie utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolnej: § 28, § 30, § 31, 4, natomiast w kolejnym rozdziale 8 "Obszary podlegające obowiązkowej deratyzacji oraz terminy jej przeprowadzania" zawarto § 29. Prawidłowo w rozdziale 7, powinna być zachowana kolejność poszczególnych paragrafów: tj. wskazany § 30 powinien być oznaczony jako § 29, zaś § 31 powinien być oznaczony jako § 30. Następnie paragraf kolejnego rozdziału powinien być oznaczone zgodnie z porządkiem. Jest to błąd istotny, bowiem uchwalony regulamin nie zachowuje ciągłości numeracji co może skutkować posługiwaniem się wadliwym paragrafem.

Odnosząc powyższe uwagi i stwierdzenia do zaskarżonej uchwały należy zauważyć, że cały Rozdział I Regulaminu zatytułowany "Postanowienia ogólne" jest częściowym powtórzeniem treści całego przepisu art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie już wskazywano (wyrok z 27 listopada 2007 r., II SA/Wr 424/07, wyrok z 19 września 2008 r., II SA/Lu 485/08), że regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, uchwalony na podstawie powoływanych przepisów, musi formułować postanowienia jedynie w granicach upoważnienia ustawowego, regulując jedynie kwestie, które wynikają z delegacji ustawowej. Zasadne jest zatem stwierdzenie, że delegacja ustawowa zawarta w przywoływanym przepisie art. 4 u.u.c.p.g. nie upoważniała Rady Gminy do wprowadzenia do Regulaminu zapisów nie mieszczących się w zakresie zagadnień wymienionych w ww. przepisie. Czy też do powtarzania treści art. 4 u.u.c.p.g. z jego modyfikacją polegającą na wskazaniu, iż określa on "w szczególności" zagadnienia wymienione w przepisie upoważniającym.

Postanowienia regulaminu - co należy wyraźnie zaznaczyć - mają na celu wyłącznie uzupełnienie wydanych przez ustawodawcę przepisów mających walor przepisów powszechnie obowiązujących. Muszą więc być pozbawione jakichkolwiek powtórzeń przepisów powszechnie obowiązujących zawartych w ustawach.

Uchwalając przepisy prawa miejscowego Rada powinna to czynić w zgodzie z przepisami rozporządzenia Z.t.p. Zgodnie z § 143 załącznika do tego rozporządzenia do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziału 2-7, chyba, że odrębne przepisy stanowią inaczej. Zgodnie z przepisem § 137 załącznika ww. rozporządzenia, a którego to postanowienia zgodnie z przepisami § 143 stosuje się odpowiednio do aktów prawa miejscowego, w uchwale nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Naruszenie tego zakazu i wprowadzenie do uchwały przepisów ustawowych powoduje nieważność tych zapisów.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 października 1999 r. (sygn. akt II SA/Wr 11179/90, publ. OSS 2000/1/17) wyjaśnił, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy.

Do naruszenia zasad techniki prawodawczej doszło także przy unormowaniu w § 12 sposobu gromadzenia i usuwania ścieków powstałych przy myciu pojazdów samochodowych poza myjniami. Wymagania w tym zakresie określono bowiem poprzez odwołanie się do treści innego aktu prawnego, co stanowi niedopuszczalny zabieg legislacyjny. Nie wskazano również konkretnych przepisów tego aktu co uniemożliwia skonkretyzowanie praw i obowiązków wynikających z tej normy. Zgodnie z dyrektywą określoną w § 6 Z.t.p. przepisy aktów prawodawczych powinny być tak redagowane, aby dokładnie, precyzyjnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nim norm wyrażały intencje prawodawcy.

Rada Gminy błędnie określiła również w § 13 regulaminu warunki mycia pojazdów samochodowych poza myjniami, uzależniając dopuszczalność takich czynności od niepowodowania uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich. Takie unormowanie stanowi nieuprawnioną ingerencję w kompetencje ustawodawcy, gdyż wkracza w ustawową regulację prawa sąsiedzkiego zawartą w art. 144 k.c., zgodnie z którym właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które zakłócałyby korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych.

Kolejne nieprawidłowości dotyczące błędnej realizacji upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 4 ust 2 pkt 3 u.u.c.p.g. w zakresie częstotliwości i sposobu pozbywania się nieczystości ciekłych dotyczą § 20 ust. 12 regulaminu zgodnie z którym zbiornik bezodpływowy musi być zlokalizowany w taki sposób, aby możliwy był bezpośredni dojazd do niego pojazdu asenizacyjnego podmiotu uprawnionego, realizującego usługę wywozu nieczystości ciekłych. Analiza treści powyższego obowiązku wskazuje, iż on również nie mieści się w zakresie znaczeniowym pojęcia "częstotliwość i sposoby pozbywania się nieczystości ciekłych". Regulacja dotyczące określenia w regulaminie lokalizacji urządzeń do gromadzenia nieczystości ciekłych wykraczają więc poza zakres delegacji ustawowej.

Z przekroczeniem delegacji ustawowej, a więc bez upoważnienia ustawowego, zobowiązano właścicieli nieruchomości w § 20 ust. 1 do wystawiania pojemników na odpady w dniu odbioru na chodnik lub ulice przed wejściem na teren nieruchomości, w sytuacji gdy nie ma możliwości zlokalizowania ich na nieruchomości w miejscu wyodrębnionym dostępnym dla pracowników przedsiębiorcy bez konieczności otwierania wejścia na teren nieruchomości oraz § 22 ust.2 regulaminu do wystawienia pojemnika zawierającego odpady przed ogrodzenie posesji lub do najbliższego miejsca do, którego może dojechać pojazd odbierający odpady

Sąd stwierdza, że delegacja wynikająca z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.u.c.p.g. dotyczy wyłącznie warunków rozmieszczania pojemników na nieruchomości, a nie warunków ich udostępniania przedsiębiorcy odbierającemu odpady. Jak już wyżej wskazano, rada gminy nie ma uprawnień do stanowienia prawa miejscowego regulującego zagadnienia inne niż wymienione w przepisie art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g., ani też do podejmowania regulacji w inny sposób. Należy się zgodzić z prokuratorem, iż warunki udostępniania pojemników przedsiębiorcy odbierającemu odpady powinny zostać uregulowane w drodze cywilnoprawnej umowy z przedsiębiorstwem dokonującym wywozu odpadów komunalnych(wyrok WSA w Warszawie z 7 listopada 2019 r., sygn. VIII SA/Wa 534/19, z 17 września 2020 r., sygn. VIII SA/Wa 380/20).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że organ uchwałodawczy nie jest upoważniony do nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązku umiejscowienia pojemników w określonym miejscu i na określonym terenie oraz wystawiania ich w określonym czasie przed teren nieruchomości (wyroki WSA w Warszawie: z 10 października 2019 r., sygn. VIII SA/Wa 490/19, z 20 lutego 2019 r., sygn. VIII SA/Wa 876/18, z 17 września 2020 r., sygn. VIII SA/Wa 380/20, wyroki WSA w Kielcach: z 27 lipca 2015 r., sygn. II SA/Ke 576/15, z 21 listopada 2019 r., sygn. II SA/Ke 786/19, z 30 grudnia 2019 r., sygn. II SA/Ke 893/19).

Zasadny jest zarzut dotyczący § 24 regulaminu, w którym Rada Gminy wskazała, że właściciele nieruchomości nie mający możliwości włączenia jej do systemu kanalizacji sanitarnej, zapewniają utrzymanie czystości i porządku na jej terenie przez pobudowanie i dostosowanie wielkości zbiornika bezodpływowego do ilości osób stale lub czasowo przebywających na jej terenie, w taki sposób by jego opróżnianie było konieczne nie częściej niż raz w tygodniu bez dopuszczenia do przepełnienia - przyjmując zużycie wody według wodomierza lub jako równe 3 m3/osobę/miesiąc. Uregulowanie to wykracza poza ustawową delegację zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g., bowiem Rada była upoważniona jedynie do określenia częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów.

Szereg nieprawidłowości naruszających prawo w sposób istotny zawiera regulacja wynikająca z upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p.g., która stanowi delegację do określenia obowiązków osób utrzymująca zwierzęta domowe. Jej celem jest ochrona przed zagrożeniem lub uciążliwościami dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. § 26 ust. 1 regulaminu stanowi, że osoby utrzymujące zwierzęta domowe zobowiązane są do zachowania bezpieczeństwa i środków ostrożności, zapewniających ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczaniem terenów przeznaczonych do użytku publicznego, ponoszą także pełną odpowiedzialność za zachowanie tych zwierząt. Regulacja ta w sposób ogólny i bez jakiejkolwiek precyzji określa obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe. Posługuje się pojęciami niejednoznacznymi i ocennymi, w szczególności poprzez nakazanie zachowania nieokreślonych bliżej zasad bezpieczeństwa oraz środków ostrożności w związku z czym niejasnym jest jakie obowiązki ciążą na właścicielach tego rodzaju zwierząt. Z w/w zapisu nie wynika konkretna treść normatywna, a przepis jest częściowym powieleniem art. 4 ust. 2 pkt 6 u.p.c.p.g., bez jakiegokolwiek sprecyzowania obowiązków.

Sąd zauważa również, niezależnie od zarzutów skargi, iż użycie w § 27 ust. 1 uchwały pojęcia niedookreślonego - sprawowania "stałego i skutecznego dozoru", powoduje, że brak jest pewności, co kryje się za tym terminem. Nadto sformułowanie to stoi w sprzeczności z wymogiem precyzji aktu normatywnego.

Zgodnie z § 27 ust. 3 i 4 regulaminu psy mogą być wyprowadzane wyłącznie na uwięzi i tylko przez osoby, które są w stanie sprawować odpowiedni nadzór nad zwierzęciem, a psy ras uznawanych za agresywne, ich mieszańce oraz inne zagrażające otoczeniu, wyłącznie przez osoby dorosłe. Zwolnienie psa ze smyczy jest dozwolone tylko z nałożonym kagańcem i gdy właściciel lub opiekun ma możliwość sprawowania kontroli nad jego zachowaniem nie wolno zwalniać ze smyczy psów ras uznawanych za agresywne, ich mieszańców oraz innych zagrażających otoczeniu.

Przypomnieć należy, że kwestia odpowiedniej pieczy nad zwierzętami została uregulowana w innych ustawach, tj. w art. 77 ustawy z 20 maja 1974 r. Kodeks wykroczeń (t.j. Dz. U. 2019 r. poz. 821 ze zm.), w myśl którego kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, podlega karze. Chodzi tu o panowanie nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne. Z kolei stosownie do art. 10a ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 122 ze zm.) zakazane jest puszczanie psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna.

Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela w tym zakresie stanowisko wyrażone m.in. w wyroku NSA z 27 czerwca 2017 r., II OSK 3039/15), w którym wskazano, że spełnienie warunku panowania nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne nie wymaga zawsze spacerowania z psem znajdującym się na smyczy i w kagańcu. Przypomnieć również należy, że w ustawie o ochronie zwierząt przez "humanitarne traktowanie zwierząt" rozumie się traktowanie uwzględniające potrzeby zwierzęcia i zapewniające mu opiekę i ochronę. Zatem generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby, wieku) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych.

Ponadto, ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. W konsekwencji uznać należy, że postanowienie regulaminu abstrahujące od uwzględnienia specyficznych sytuacji związanych z osobniczymi cechami mogą tą zasadę naruszać.

W § 27 ust 4 regulaminu zawarto niedookreślone pojęcia "psy rasy uznawanej za agresywne", "ich mieszańce"" lub "zagrażające otoczeniu". Taka nieprecyzyjna redakcja przepisu prawa miejscowego nakładająca na obywatela egzekwowalny obowiązek nie pozwala na niebudzące wątpliwości odkodowanie hipotezy przepisu i w konsekwencji prawidłowe jego zastosowanie. Wskazane sformułowania mogą prowadzić do różnych interpretacji omawianego przepisu.

W rozdziale 7 regulaminu zatytułowanym "Wymagania odnośnie utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej" zostały zamieszczone przepisy dotyczące zakazu wstępu zwierząt do obiektów użyteczności publicznej, zabezpieczenia nieruchomości, na której swobodnie przebywają zwierzęta domowe oraz nakazy adresowane do osób utrzymujących np. gady, płazy ptaki lub owady w zabudowie jednorodzinnej, w lokalach mieszkalnych lub użytkowych (§ 30 uchwały). Przepisy te nie mieszczą się w kategorii zagadnień przekazanych do uregulowania na podstawie art. art. 4 ust. 2 pkt 7 u.p.c.p.g delegacja w tym zakresie nie wynika również z art. art. 4 ust. 2 pkt 6 u.p.c.p.g.

Rada wprowadziła w § 30 ust 3 regulaminu całkowity zakaz wstępu zwierząt do obiektów użyteczności publicznej,. Zakaz uchwalono bez podstawy prawnej. Delegacja ustawowa (art. 4 ust. 2 pkt 6 u.p.c.p.g.) upoważnia jedynie do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, aby ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy, nie zagrażał przebywającym tam osobom, a nie do formułowania zakazu wstępu w określone miejsca. Kontrolowany zapis narusza też konstytucyjną zasadę proporcjonalności. Zakaz wprowadzania zwierząt domowych do wszystkich obiektów użyteczności publicznej, z wyłączeniem obiektów przeznaczonych dla zwierząt, jak lecznice, wystawy itp. obejmuje m.in. obiekty drogowe, parki i inne obszary zieleni mieszczące się w pojęciu obiektów użyteczności publicznej, teren dworców, co w sposób sprzeczny z prawem uniemożliwia przemieszczenie się posiadacza psa wraz z psem lub innym zwierzęciem na terenie gminy przy wykorzystaniu środków komunikacji publicznej.

Obowiązek niewprowadzania zwierząt do obiektów użyteczności publicznej prowadzi do skutków prawnych, które są nie do przyjęcia w państwie prawnym, ponieważ narusza wolność własności, a pośrednio wolność poruszania się osób, którym towarzyszą psy i inne zwierzęta domowe w stopniu przekraczającym wymogi zasady proporcjonalności przez zastosowanie zakazu wobec wszystkich obiektów użyteczności publicznej.

W § 30 ust.

4. regulaminu nałożono z kolei obowiązek ogrodzenia i zabezpieczenia nieruchomości, na której przebywają swobodnie zwierzęta domowe, w sposób uniemożliwiający samodzielne wydostanie się zwierząt poza jej obszar oraz wykluczający dostęp osób trzecich. Takie sformułowanie wkracza w regulację obowiązków za niezachowanie środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, zawartą w art. 77 k.w. Przepis ten odnosi się do wszystkich rodzajów zwierząt (domowych, gospodarskich, dzikich), jeżeli trzymane są przez człowieka. Czynność przewidziana w art. 77 k.w. polega na trzymaniu zwierzęcia, przez co należy rozumieć posiadanie go w domu lub w innym pomieszczeniu (np. w budynkach gospodarskich) albo na określonym terenie (np. w przydomowym ogrodzie). Przez środki ostrożności należy rozumieć zabiegi, które mają na celu eliminację niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzi oraz niebezpieczeństwa dla mienia, którego źródłem mogą być zwierzęta.

Rada zgodnie z treścią art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. miała kompetencję do określenia obowiązków w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych. Wprowadziła zaś nakaz adresowany do osób utrzymujących zwierzęta w zabudowie jednorodzinnej, lokalach mieszkalnych lub użytkowych czym przekroczyła upoważnienie ustawowe zawarte w ww. przepisie. Zgodnie z art. 4 pkt 17 u.o.z. przez zwierzęta domowe rozumie się zwierzęta tradycyjnie przebywające wraz z człowiekiem w jego domu lub innym odpowiednim pomieszczeniu, utrzymywane przez człowieka w charakterze jego towarzysza.

Natomiast wskazane § 30 ust. 4 regulaminu zwierzęta, tj. gady, płazy ptaki lub owady, nie są zwierzętami domowymi w rozumieniu wskazanego przepisu u.o.z.. Regulamin czystości powinien dotyczyć zwierząt przebywających zwyczajowo z człowiekiem, w jego domu lub innych odpowiednich pomieszczeniach, nie zaś gadów, płazów czy ptaków utrzymywanych dla przemijającej mody, ekstrawagancji czy osobistych zainteresowań, których nie można uznać za tradycyjnie przebywające z człowiekiem (wyrok z 26 lutego 2020 r., sygn. II SA/Ke 144/20).

Sąd podziela zarzut skarżącego odnoszący się do § 31 regulaminu określającego wymagania dotyczące utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej jako przekraczający upoważnienie ustawowe z art. 4 ust. 2 pkt 7 u.u.c.p.g. Organ uchwalił bowiem, że zwierzęta gospodarskie na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej mogą być utrzymywane pod następującymi warunkami: posiadania budynków gospodarskich przeznaczonych do hodowli zwierząt spełniających wymogi przepisów prawa budowlanego, uciążliwość hodowli zostanie ograniczona do obszaru nieruchomości, na której jest prowadzona przestrzegania przepisów sanitarno-epidemiologicznych, gromadzenia i usuwania nieczystości, które nie są obornikiem i gnojówką, w sposób przewidziany dla ścieków. Sposób sformułowania ww. warunków nastąpił przy użyciu ogólnych kryteriów oraz z odwołaniem się do materii uregulowanej w aktach prawnych wyższego rzędu (np. w zakresie wymagań technicznych budynków - przepisy wykonawcze do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 t.j., gromadzenia i usuwania nieczystości powstałych w wyniku hodowli - art. 77, art. 84 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, Dz.U. z 2020 r. poz. 310 t.j., czy wkraczając w sferę własności i prawa sąsiedzkiego - art. 144 k.c.).

Regulacja ta, ogranicza wykonywanie prawa własności a zarazem wkracza w ustawową domenę prawa sąsiedzkiego. Wyłącznie prawo cywilne reguluje stosunki sąsiedzkie, a w ich ramach kwestie tzw. immisji. zgodnie art. 144 k.c. właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swojego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Przepisy regulaminu nie mogą natomiast regulować stosunków sąsiedzkich. Mają tworzyć warunki do utrzymania ładu publicznego, ale nie mogą wkraczać w sferę zarezerwowaną dla regulacji prawa cywilnego (wyrok WSA w Poznaniu z 27 stycznia 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 772/15, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 6 lutego 2013 r., sygn. akt ll SA/Go 1076/12).

Sąd podziela także zarzut dotyczący istotnego naruszenie prawa materialnego oraz ustrojowego, tj. art. 4 ust. 1 i 2 pkt 3 u.u.c.p.g. oraz art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, wyrażające się w niezrealizowaniu ustawowego upoważnienia obligującego do określenia częstotliwości pozbywania się nieczystości ciekłych przez właścicieli nieruchomości wyposażonych w przydomowe oczyszczalnie ścieków i odesłanie w tym zakresie w § 23 ust. 2 regulaminu do instrukcji eksploatacji oczyszczalni. W ocenie Sądu doszło do pominięcia uchwałodawczego w zakresie dotyczącym określenia częstotliwości pozbywania się nieczystości ciekłych przez właścicieli nieruchomości wyposażonych w przydomowe oczyszczalnie W § 23 ust. 2 regulaminu wskazano bowiem, że są oni zobowiązani do usuwania osadów ściekowych zgodnie z częstotliwością wynikającą z instrukcji eksploatacji oczyszczalni. Lokalny prawodawca nie określił tej częstotliwości samodzielnie, w sposób autonomiczny, lecz odesłał w tym zakresie do instrukcji eksploatacji, co jest niedopuszczalnym zabiegiem legislacyjnym i stanowi istotne naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 3 u.u.c.p.g. (wyrok WSA w Olsztynie z 12 marca 2019 r., sygn. II SA/Ol 123/19, wyrok WSA w Warszawie z 17 września 2020 r., sygn. VIII SA/Wa 380/20).

Mając powyższe na względzie na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.