Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 11 lutego 2021 r., sygn. akt VIII SA/Wa 604/20

Uzasadnienie

W dniu [...] lutego 2019 r. Rada Gminy M. (dalej: "Rada", "organ"), działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2018 r., poz. 994 ze zm.; dalej: "u.s.g.") oraz art. 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U z 2018 r., poz. 1152 dalej: "ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków" lub "ustawa kompetencyjna"), podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia "Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na ternie Gminy M.".

Pismem z 31 lipca 2020 r. Prokurator Rejonowy w K. (dalej: "Prokurator", "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. uchwałę, wnioskując o stwierdzenie jej nieważności. Autor skargi zaskarżonej uchwale zarzucił:

1. 1) istotne naruszenie prawa materialnego oraz ustrojowego, a mianowicie art. 19 ust. 3 i 5 w zw. z art. 2 pkt 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78 poz. 483 ze zm., dalej jako "Konstytucja RP"), przejawiające się w niewypełnieniu całości zakresu ustawowego upoważnienia i ograniczenie regulacji dotyczącej podmiotu świadczącego usługi w zakresie dostarczania wody oraz odprowadzania ścieków, do praw i obowiązków wyłącznie jednego skonkretyzowanego podmiotu, a mianowicie Gminy M., niespełniającego ponadto ustawowych kryteriów przedsiębiorstwa wodno -kanalizacyjnego, przy jednoczesnym przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez zdefiniowanie tego podmiotu sprzecznie z ustawą upoważniającą i określenie go nieznanym ustawie kompetencyjnej pojęciem "dostawcy usług", w miejsce wymaganego i zdefiniowanego w art. 2 pkt 4 określenia "przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne", co sprawia, że kwestionowana regulacja narusza powołany przepis ustawy, oraz pozostaje w sprzeczności z generalnym charakterem aktu prawnego;
2. 2) istotne naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 19 ust. 3 i 5 w zw. z art. 2 pkt 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP przejawiające się w niezrealizowaniu ustawowego upoważnienia obligującego do samodzielnego określenia minimalnego poziomu usług w zakresie jakości dostarczanej wody oraz parametrów oczyszczanych ścieków poprzez wskazanie konkretnych parametrów, lecz odesłanie w tym zakresie w § 3 pkt 1 i 10 regulaminu do przepisów wykonawczych;
3. 3) istotne naruszenie przepisów prawa materialnego oraz ustrojowego, a mianowicie art. 19 ust 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez:
4. a) zawarcie w § 2 regulaminu definicji pojęć, których zakres znaczeniowy został ustalony ustawą kompetencyjną, jak też wprowadzenie bez upoważnienia ustawowego definicji legalnej nieznanego ustawie upoważniającej pojęcia "dostawcy usług";
5. b) ustanowienie w § 17 oraz § 19 ust. 5 regulaminu bez ustawowego upoważnienia, opłat związanych z wykonaniem i udostępnieniem przyłącza, a mianowicie:
6. - obciążenie odbiorców usług kosztami włączenia przyłącza do gminnej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej (§ 19 ust. 5 regulaminu);
7. - dopuszczenie możliwości wybudowania sieci przez osobę zainteresowaną z własnych środków, w sytuacji gdy "Dostawca" nie przewiduje w danym miejscu budowy sieci (§ 17 ust. 8 załącznika do uchwały)
8. c) wprowadzenie bez ustawowego upoważnienia w § 17 ust. 6 nieprecyzyjnie określonego obowiązku uzgodnienia dokumentacji technicznej przez podmiot ubiegający się o przyłączenie do sieci ze wszystkimi "gestorami sieci" "o ile zaistnieje taka potrzeba" i uzależnianie bez delegacji ustawowej w § 19 ust. 1 i 2 przystąpienia do wykonania przyłącza od uzyskania projektu budowlano -gospodarczego i jego uzgodnienia z dostawcą oraz zgłoszenia przedsiębiorstwu zamiaru budowy przyłącza co najmniej 3 dni przed jej rozpoczęciem, gdyż kwestie te nie mieszczą się w zakresie znaczeniowym żadnej ze spraw wymienionych w art. 19 ustawy kompetencyjnej, a w szczególności jej ustępie 6 dotyczącym sposobu odbioru wykonanego przyłącza;
9. d) ustanowienie w § 17 ust. 2 i 4 uchwały koniecznych minimalnych elementów wniosku o wydanie warunków technicznych przyłączenia do sieci oraz koniecznych załączników do tego wniosku, w postaci dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do nieruchomości, a w przypadku nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym opisu statusu prawego, oraz kopii aktualnej mapy sytuacyjnej, jak też określenie minimalnej treści wydanych warunków technicznych;
10. e) wprowadzenie w § 10 ust 3 i 4; § 12; § 13; § 15 ust. 1; § 16 ust. 2 i 8 regulacji wyznaczających treść stosunku łączącego przedsiębiorstwo wodno -kanalizacyjne z odbiorcą usług, dotyczących koniecznych elementów umowy o świadczenie usług, okresu jej obowiązywania i warunków wypowiedzenia bądź wygaśnięcia oraz formy zmiany umowy pomimo, że na mocy art. 6 ust 3 ustawy kompetencyjnej kwestie te zostały przekazane do uregulowania wolą stron w drodze cywilnoprawnej umowy, wobec czego kwestionowane zapisy aktu prawa miejscowego stanowią nieuprawnioną ingerencję organu władzy publicznej w treść stosunku cywilnoprawnego i naruszają wyrażoną w art. 3531 zasadę swobody umów;
11. f) sformułowanie w § 5 i § 7 załącznika do uchwały, bez ustawowego upoważnienia, szeregu różnorodnych obowiązków dla odbiorców usług wodno -kanalizacyjnych, w sytuacji gdy zgodnie z treścią art. 6 ust 2 i 3 ustawy upoważniającej winny one zostać określone w umowie;
12. g) przyznanie bez upoważnienia ustawowego przedsiębiorstwu wodno -kanalizacyjnemu w § 4 ust. 1 pkt 2-3 oraz ust. 2 załącznika do uchwały, uprawnień dotyczących wstępu na teren nieruchomości lub do pomieszczeń odbiorcy usług, pomimo, że kwestia ta została częściowo odmiennie uregulowana w art. 7 ustawy upoważniającej;
13. h) uprawnienie przedsiębiorstwa wodno - kanalizacyjnego w § 4 ust. 1 pkt 2 i 3 załącznika do uchwały, bez upoważnienia ustawowego, do kontroli przyłącza, pomimo, że na podstawie art. 6 ust 3 pkt 4 kwestia ta została przekazana do uregulowania w drodze cywilnoprawnej umowy stron;
14. i) przyznanie bez upoważnienia ustawowego przedsiębiorstwu wodno -kanalizacyjnemu w § 4 ust. 1 pkt 1 oraz § 20 załącznika do uchwały, uprawnień do odcięcia dostawy wody i zamknięcia przyłącza w niejasno określonych sytuacjach, jak też uprawnienia do wstrzymania lub ograniczenia dostaw wody i odprowadzania ścieków, pomimo że warunki w jakich możliwe jest odcięcie dostawy wody lub zamknięcie przyłącza zostały określone w art. 8 ustawy kompetencyjnej, wobec czego zapisy regulaminu stanowią nieuprawnioną ingerencję w kompetencje ustawodawcy;
15. j) określenie w § 16 ust. 3-5 bez podstawy prawnej i z częściową modyfikacją zapisów ustawy, sposobu ustalenia ilości pobranej wody i odprowadzonych ścieków, pomimo, że kwestie te zostały wyczerpująco unormowane w art. 27 ustawy kompetencyjnej;
16. k) określenie w § 16 ust. 6 bez podstawy prawnej sposobu ustalenia ilości pobranej wody w przypadku nieprawidłowego działania wodomierza, w sytuacji gdy kwestia ta została częściowo odmiennie unormowana w akcie wyższego rzędu, a mianowicie w § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Żeglugi Śródlądowej z dnia 27 lutego 2018 r. określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz.U. z 2018 r., poz.472);
17. 4) istotne naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 19 ust. 3, 4 i 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków w zw. z art. 87 i art. 94 Konstytucji RP poprzez zawarcie w § 27 załącznika regulacji odsyłającej do stosowania przepisów prawa, w tym ustawy kompetencyjnej i przepisów wykonawczych wydanych na jej podstawie, w sprawach nie objętych przepisami regulaminu, podczas gdy z konstytucyjnej hierarchii źródeł prawa wynika, że akt prawa miejscowego nie może stanowić podstawy obowiązywania aktu wyższego rzędu.

W odpowiedzi na skargę Rada, uwzględniając w całości zawarte w niej zarzuty, wniosła o odstąpienie od obciążania organu kosztami postępowania. Jednocześnie organ poinformował o wszczęciu procedury naprawczej, zmierzającej do zmiany zaskarżonej uchwały poprzez uchylenie wadliwych przepisów, co w świetle utrwalonego stanowiska sądów administracyjnych, nie będzie stanowiło przeszkody w orzeczeniu przez sąd o nieważności zaskarżonych przepisów ze skutkiem od daty wejścia ich w życie do daty uchylenia przez Radę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach ze skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, będące aktami prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.").

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwały organu sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Według bowiem art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa.

W ustawie nie zdefiniowano jednak obu naruszeń. Konieczne jest zatem sięgnięcie do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i orzecznictwie. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał.

Na podstawie art. 50 § 1, art. 52 § 1 i art. 53 § 3 p.p.s.a prokurator może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, ale nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że do skargi prokuratora nie mają zastosowania ograniczenia wynikające z art. 101 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Legitymacja prokuratora do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie jest ograniczona przesłankami materialnoprawnymi. Prokurator wnosi skargę w sprawie dotyczącej interesów innych osób i jedyną podstawą jego legitymacji skargowej jest ochrona obiektywnego porządku prawnego. Nie ma on więc obowiązku kierowania wezwania do usunięcia naruszenia prawa ani wskazania naruszenia interesu prawnego określonej jednostki bądź interesu społecznego.

Akty prawa miejscowego, w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Powyższa zasada znajduje odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów.

Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, a nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowi art. 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Zakres spraw przekazanych do uregulowania radzie gminy został natomiast ściśle określony w ustępie 5 powołanego przepisu. Wynika z niego, że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1. 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;
2. 2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług;
3. 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;
4. 4) warunki przyłączania do sieci;
5. 5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych;
6. 6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza;
7. 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków;
8. 8) standardy obsługi odbiorców usług w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków;
9. 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe

Trafnie zauważył skarżący, że analiza zapisów regulaminu w kontekście powołanego przepisu wskazuje, że zaskarżona uchwała nie wypełnia delegacji ustawowej, ponieważ nie posiada charakteru generalnego. Z jej unormowań, a w szczególności z § 1, § 2 pkt 3, § 3, § 10 załącznika Nr 1 do uchwały wynika bowiem, że świadczenie usług w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków na terenie Gminy M. prowadzone jest wyłącznie przez Gminę, zwaną w regulaminie nieznanym ustawie pojęciem "dostawcy usług". Regulamin jest więc aktem określającym funkcjonowanie jednego zindywidualizowanego podmiotu, co nie może zostać uznane za wypełnienie delegacji ustawowej wynikającej z art. 19 ustawy, gdyż przywołany przepis kompetencyjny wymaga zawarcia regulacji o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, dotyczących aktualnie istniejących, jak też mogących powstać w przyszłości, podmiotów określanych jako przedsiębiorstwa wodno -kanalizacyjne w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy.

Zgodnie bowiem z tym przepisem za przedsiębiorstwo wodno - kanalizacyjne uznaje się przedsiębiorcę w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. poz. 646), jeżeli prowadzi działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków, oraz gminne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, prowadzące tego rodzaju działalność.

W świetle orzecznictwa sądów administracyjnych konkretyzacja przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego stanowi istotne naruszenie prawa, samoistnie uzasadniające stwierdzenie nieważności całości uchwały, z uwagi na niespełnienie wymogu normatywnego charakteru aktu prawnego (m.in. wyrok NSA z 12.10.2006 r., sygn. II OSK 1322/05, LEX 290129; wyrok WSA w Poznaniu z 12.09.2018 r. sygn. IV SA/Po 566/18, LEX 2570923, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 6.09.2019 r. sygn. II SA/Go 69/19, LEX 2634367; wyrok WSA w Bydgoszczy z 26.06.2018 r. sygn. II SA/Bd 1383/17, LEX 2542664; wyrok WSA w Warszawie 14.12.2018 r. sygn. VIII SA/Wa 46/17, LEX 2419216 oraz wyrok WSA w Warszawie z 13.04.2017 r. sygn. VIII SA/Wa 399/16, LEX 2288478).

Dodatkowo zauważyć należy, że zgodnie z przytoczoną ustawową definicją przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego, zadania przypisane przedsiębiorstwu wodno - kanalizacyjnemu może pełnić nie Gmina, lecz wyodrębniona gminna jednostka organizacyjna.

Oceniając natomiast kompletność regulacji słusznie Prokurator wskazał, że uchwała nie wypełnia delegacji ustawowej w zakresie określenia minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodno - kanalizacyjne, ponieważ nie określa minimalnych parametrów dotyczących jakości dostarczanej wody, odsyłając w tym zakresie w § 3 pkt 1 załącznika Nr 1 do uchwały, do treści innych przepisów prawa bądź do treści umowy odbiorcy usług z przedsiębiorcą. Regulacja taka uznawana jest za niestanowiącą właściwego wypełnienia delegacji ustawowej (m.in. wyrok WSA w Warszawie z 13.04.2017 r. sygn. VIII SA/Wa 399/16, LEX 2288478, wyrok WSA w Szczecinie z 21 czerwca 2018 r. sygn. II SA/Sz 308/18, LEX 2531254; wyrok WSA we Wrocławiu z 16.10.2018 r. sygn. II SA/Wr 118/18, LEX nr 2589197; wyrok WSA w Warszawie, z 14.12.2017 r., sygn. VIII SA/Wa 460/17, LEX 2419216, wyrok WSA w Bydgoszczy z 26.06.2018 r. sygn. II SA/Bd 1383/17, wyrok WSA w Olsztynie z 9.04.2019 r. sygn. II SA/Ol 150/19, LEX 2647470).

W ostatnim z przywołanych orzeczeń argumentowano, że akt podustawowy, wydany na podstawie upoważnienia ustawowego nie powinien informować o obowiązkach wynikających z przepisów o wyższej randze ustawowej, co wyinterpretowano m.in. z brzmienia § 135 oraz § 134 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2012 r. poz. 392 z póżn. zm.), gdzie wskazano, że w uchwale i zarządzeniu zamieszcza się przepisy regulujące wyłącznie sprawy z zakresu przekazanego w przepisie kompetencyjnym, oraz sprawy należące do kompetencji organu.

W kontekście powyższego stwierdzić więc należy, że Rada nie wypełniła delegacji ustawowej w zakresie określenia minimalnego poziomu świadczonych usług, ponieważ w odniesieniu do jednego z koniecznych parametrów dostarczanej wody, a mianowicie minimalnego parametru jakości wody, odsyła do rozporządzenia wykonawczego. Analogiczny zarzut dotyczy nieskonkretyzowania parametrów dotyczących oczyszczania przyjmowanych ścieków i odesłanie w tym zakresie w § 3 pkt 10 regulaminu do treści rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 18 listopada 2014 r. w sprawie warunków jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz.U. z 2014 r., poz. 1800).

Słusznie zauważył skarżący, że kwestionowany akt zawiera szereg uregulowań nie znajdujących upoważnienia w przepisach rangi ustawy, co jest zabiegiem niedopuszczalnym w demokratycznym państwie prawa, ponieważ narusza nie tylko przepis kompetencyjny, ale również konstytucyjną hierarchię źródeł prawa i konstytucyjną zasadę praworządności (legalizmu), wynikającą z art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. W zakresie stanowienia prawa materialnego przez organy samorządu terytorialnego zasadę tę statuuje wprost art. 94 ustawy zasadniczej, który stwierdza, że organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów.

W świetle przytoczonych zapisów Konstytucji RP, normy kompetencyjne powinny więc być interpretowane w sposób literalny. Podejmując akty prawa miejscowego organ stanowiący jest więc zobowiązany do ścisłego przestrzegania zakresu ustawowego upoważnienia, co oznacza, że zarówno wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej, jak i jej niewypełnienie zgodnie z treścią przepisu upoważniającego oraz zasadami techniki prawodawczej wyrażonymi w rozporządzeniu, należy ocenić jako istotne naruszenie prawa.

Wymóg przestrzegania granic upoważnienia ustawowego w procesie tworzenia aktów prawa miejscowego, oznacza również konieczność powstrzymania się od normowania kwestii uregulowanych materią ustawową, gdyż oznacza to wkroczenie w kompetencje ustawodawcy i stanowi istotne naruszenie prawa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie podkreśla się, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowiło przepis powszechnie obowiązujący. W sytuacji, gdy w jednym akcie następuje pomieszanie materii ustawowej i tej, którą winien normować regulamin w granicach ustanowionego upoważnienia ustawowego, dochodzi do obniżenia rangi przepisów ustawowych do rangi przepisów prawa miejscowego.

Ponadto porządek prawny jest naruszany przez modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu - co dopuszczalne jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia (por.m.in. wyrok NSA z 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 2114/11).

W kontekście powyższych rozważań trafnie Prokurator zauważył, że organ jako lokalny prawodawca bez ustawowego upoważnienia w § 2 załącznika Nr 1 do uchwały zawarł definicje używanych w regulaminie pojęć, takich jak: ustawa, odbiorca usług, umowa, urządzenie pomiarowe, wodomierz główny, dodatkowy wodomierz, okres rozliczeniowy, w sytuacji gdy znaczenie tych pojęć zostało wprost określone w ustawie kompetencyjnej bądź wynika z jej treści. Dodatkowo w sposób nieuprawniony Rada wprowadziła również własną definicję legalną nieznanego ustawie kompetencyjnej pojęcia "dostawcy usług", którym w regulaminie określono Gminę M. Bez podstawy prawnej, a więc z istotnym naruszeniem prawa zostały ustanowione również regulacje zawarte w § 19 ust. 5 oraz § 17 ust 8, przewidujące w pierwszym wypadku obowiązek, a w drugim możliwość, ponoszenia przez osobę ubiegającą się o przyłączenie do sieci, kosztów związanych z wykonaniem i udostępnieniem przyłącza.

Wbrew konstytucyjnej zasadzie praworządności pierwszy z przytoczonych przepisów regulaminu nakłada na odbiorcę usług obowiązek poniesienia kosztów włączenia przyłącza do gminnej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Drugi z zakwestionowanych przepisów przewiduje natomiast możliwość wybudowania sieci z własnych środków przez osobę ubiegającą się o przyłączenie, w przypadku gdy dostawca nie przewiduje w danym miejscu budowy sieci. Wskazać należy, że żaden przepis ustawy kompetencyjnej, jak też przepisy innych ustaw nie uprawniają gminy do wprowadzenia w akcie prawa miejscowego, opłat za przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej. Powyższe stanowisko nie budzi wątpliwości w judykaturze. W orzecznictwie sądów administracyjnych zapisy w uchwałach gmin ustalające opłaty związane z wykonaniem i udostępnieniem przyłącza, uznawane są powszechnie za istotne naruszenia prawa, uzasadniające stwierdzenie nieważności aktu prawnego (m.in. wyrok WSA w Gliwicach z 11.02.2019 r. sygn. II SA/Gl 749/18, LEX 2625146; wyrok WSA w Bydgoszczy z 26.06.2018 r. sygn. II SA/Bd 1383/17, LEX 2542664. Przyłączenie do sieci nie może być uzależnione od poniesienia przez odbiorcę innych kosztów niż te, które wynikają z art. 15 ust 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

Powołany przepis stanowi, że realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego, zapewnia osoba ubiegająca się o przyłączenie do sieci. Wskazać należy, że przytoczona regulacja ustawowa dotyczy realizacji samej budowy, a nie kosztów przygotowania warunków technicznych podłączenia do sieci.

W związku z wykonaniem przyłącza regulamin bezprawnie nakłada ponadto na odbiorców usług inne obowiązki nie znajdujące umocowania w ustawie kompetencyjnej, jak też innych unormowaniach rangi ustawy, a mianowicie w § 17 ust. 2 i 4 załącznika Nr 1 do uchwały, bez delegacji ustawowej zawiera wymagania dotyczące koniecznych elementów wniosku o wydanie warunków technicznych oraz określa minimalną treść wydanych warunków przyłączenia do sieci, jak też obliguje w § 17 ust. 6, pod nieprecyzyjnie określonymi warunkami, do uzgodnienia dokumentacji technicznej ze wszystkimi gestorami sieci i uzależnia w § 19 przystąpienie do wykonania robót przyłączeniowych od dwóch warunków: zgłoszenia przedsiębiorstwu zamiaru budowy co najmniej 3 dni przed jej rozpoczęciem, jak też od uzgodnienia projektu budowlano - wykonawczego z dostawcą, w sytuacji gdy nawet przepisy ustawy Prawo budowlane, nie przewidują obowiązku uzyskania projektu budowalnego.

Ustawodawca zwolnił inwestora z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a tym samym sporządzenia projektu budowalnego, a wśród dokumentów ustawowo wymaganych do zgłoszenia pominięto projekt przyłącza. Ponadto ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie przyznała organowi stanowiącemu gminy, kompetencji do upoważniania przedsiębiorstw wodno - kanalizacyjnych do uzgadniania dokumentacji technicznej. Z art. 15 ust. 2 ww. ustawy wynika, że budowę przyłącza realizuje osoba ubiegająca się o przyłączenie. Zgodnie z art. 19 ust 5 pkt 6 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków regulamin powinien natomiast określać sposób dokonywania odbioru już wykonanego przyłącza, a nie warunki techniczne samego przyłączenia. Z tego powodu wymóg uzyskania projektu budowlano-wykonawczego i konieczność jego uzgodnienia z przedsiębiorstwem, jak też uzależnienie przystąpienia do wykonania robót przyłączeniowych od zgłoszenia zamiaru budowy przyłącza w określonym terminie, nie mieszczą się w kategorii spraw wymienionych w art. 19 ust. 6 ww. ustawy określonych jako "sposób odbioru wykonanego przyłącza".

Zgodzić się też należy ze skarżącym, że umocowania w przepisach rangi ustawy nie znajdują także uregulowania wskazane w § 17 ust. 2 regulaminu określające wymogi dotyczące treści wniosku o wydanie warunków technicznych i obligatoryjnych załączników do tego wniosku w postaci mapy sytuacyjnej i dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do korzystania nieruchomości, a w przypadku nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym opis statusu prawnego osoby w stosunku do nieruchomości. Analogicznie brak jest ustawowej podstawy do określenia w regulaminie koniecznych elementów warunków przyłączenia do sieci.

Wskazać należy, że wobec osoby wnioskującej o przyłączenie do sieci ustawodawca nie sformułował jakichkolwiek obowiązków dotyczących treści wniosku oraz załączanych do niego dokumentów, wykluczając tym samym możliwość gromadzenia przez przedsiębiorstwo nadmiaru informacji i dokumentów. Stąd też, Rada nie była uprawniana do określenia tych kwestii w akcie prawa miejscowego (m.in. wyrok WSA w Olsztynie z 9.04.2019 r. sygn. II SA/Ol 150/19, LEX 2647470, wyrok WSA w Warszawie z 11.10.2018 r. sygn. VIII SA/Wa 565/18). Ponadto regulamin bez ustawowego upoważnienia i sprzecznie z art. 6 ust. 3 ustawy kompetencyjnej, normuje w § 10 ust. 3 i 4; § 12; § 13; § 15 ust. 1; § 16 ust. 2, 5 i 8, kwestie dotyczące sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń pomiędzy odbiorcą usług i przedsiębiorstwem wodno-kanalizacyjnym, a także okresu obowiązywania umowy i warunków jej wypowiedzenia bądź wygaśnięcia, jak też formy zmiany umowy, a więc zawiera postanowienia wyznaczające treść stosunku cywilnoprawnego łączącego przedsiębiorstwo wodno - kanalizacyjne z odbiorcą usług, pomimo, że w art. 6 ust 3 ustawy kompetencyjnej sprawy te zostały wyraźnie przekazane do uregulowania wolą stron, w drodze cywilnoprawnej umowy.

Wyszczególnione zapisy aktu prawa miejscowego stanowią więc nieuprawnioną ingerencję organu władzy publicznej w treść stosunku cywilnoprawnego i naruszają wyrażoną w art. 3531 kodeksu cywilnego zasadę swobody umów.

Brak jest również ustawowych podstaw do nałożenia na odbiorców usług szeregu różnego rodzaju obowiązków wymienionych w § 5 i § 7 regulaminu, a mianowicie:

1. 1) korzystania z zaopatrzenia w wodę i odbioru ścieków w sposób nie powodujący pogorszenia jakości usług świadczonych przez dostawcę oraz nie utrudniający jego działalności, a w szczególności:
2. - wykorzystywania pobranej wodę w celach określonych w umowie i warunkach przyłączenia nieruchomości
3. - użytkowania wewnętrznej instalacji wodociągowej w sposób eliminujący możliwość wystąpienia skażenia chemicznego lub bakteriologicznego wody w sieci, na skutek cofnięcia się wody z wewnętrznej instalacji wodociągowej, powrotu ciepłej wody lub wody z instalacji centralnego ogrzewania;
4. - zawiadamiania o wszelkich stwierdzonych uszkodzeniach wodomierza głównego lub urządzenia pomiarowego, w tym o zerwaniu plomb;
5. - informowania o zmianach stanu prawnego nieruchomości;
6. - powiadamiania dostawcy o wszelkich zmianach technicznych w instalacji wewnętrznej, które mogą mieć wpływ na działanie sieci
7. 2) zapewnienia pracownikom dostawcy swobodnego dostępu do wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego, w celu dokonania odczytu, kontroli jego funkcjonowania oraz wykonania niezbędnych napraw lub wymiany,
8. 3) konserwowania i utrzymywania na własny koszt w należytym stanie technicznym i sanitarnym, posiadaną instalację wodociągową i kanalizacyjną. Chronić instalację wodociągową i kanalizacyjną przed skutkami niskich temperatur;
9. 4) zagospodarowywania terenu nad przyłączem wodociągowym i kanalizacyjnym w sposób umożliwiający pracownikom dostawcy szybkie i bezkolizyjne usunięcie awarii na tym odcinku, wykluczające powstawanie nieuzasadnionych szkód gospodarczych,
10. 5) uzgadniania z dostawcą wszelkich zamierzeń przebudowy lub rozbudowy wewnętrznej instalacji wodociągowej i kanalizacyjnej jak również inne zamierzeń, w wyniku których może nastąpić zmiana ilości i przeznaczenia wody oraz ilości i jakości odprowadzanych ścieków;
11. 6) użytkowania instalacji kanalizacyjnej w sposób nie powodujący zakłóceń funkcjonowania sieci kanalizacyjnej i umożliwienie kontroli jakości ścieków wprowadzanych do sieci;
12. 7) zabezpieczenia przed ingerencją osób nieuprawnionych miejsce, w którym zainstalowany jest wodomierz główny i urządzenia pomiarowe 8) zapewnienia rozdziału posiadanej instalacji kanalizacyjnej, tak aby nie wprowadzać ścieków bytowych i ścieków przemysłowych do urządzeń kanalizacyjnych przeznaczonych do odprowadzania wód opadowych oraz zapewnienie rozdziału posiadanej instalacji kanalizacyjnej tak, aby nie wprowadzać wód opadowych do urządzeń kanalizacyjnych przeznaczonych do odprowadzania ścieków bytowych i ścieków przemysłowych;
13. 9) w przypadku odprowadzania ścieków przemysłowych - wbudowania urządzenia podczyszczającego ścieki o ponadnormatywnych stężeniach zanieczyszczeń, a następnie prawidłowego jego eksploatowania i konserwowania. Słusznie Prokurator zauważył, że nie istnieje jakikolwiek przepis rangi ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków uprawniający organ uchwałodawczy gminy do sformułowania w regulaminie któregokolwiek z wymienionych obowiązków. Zgodnie z wolą ustawodawcy, wynikającą z art. 6 ust. 2 oraz art. 6 ust. 3 ustawy kompetencyjnej, kwestie te winny być przedmiotem cywilnoprawnej umowy pomiędzy przedsiębiorstwem oraz odbiorcą usług. Mieszczą się bowiem w katalogu "praw i obowiązków stron" wymienionym w art. 6 ust 3 pkt 3 ww. ustawy. Wskazać przy tym należy, że większość z wymienionych obowiązków pozostaje w sprzeczności z art. 5 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, z którego wynika, że inne obowiązki niż zapewnienie prawidłowego działania posiadanych instalacji i przyłączy wodociągowych lub instalacji i przyłączy kanalizacyjnych wraz z urządzeniem pomiarowym, mogą być nałożone na odbiorcę usług wyłącznie w umowie zawartej pomiędzy nim, a przedsiębiorstwem wodociągowo - kanalizacyjnym. Przywołane stanowisko dotyczące wadliwości unormowań zawartych w § 5 i 7 regulaminu potwierdza m.in. wyrok WSA w Lublinie z 30 kwietnia 2018 r., sygn. III SA/Lu 94/18, LEX nr 2521954. Dodać przy tym należy, że unormowania zawarte w § 7 ust. 3 i 4 określające sposób zagospodarowania terenu nad przyłączem oraz uzgadniania z przedsiębiorstwem zamierzeń przebudowy lub rozbudowy instalacji, jak też innych zamierzeń, naruszają ponadto art. 21 Konstytucji RP, gdyż bez upoważnienia ustawowego ingerują w prawo własności, ograniczając prawo właściciela do gospodarowania własną rzeczą. Z przekroczeniem delegacji ustawowej wprowadzono również § 4 ust. 1 pkt 4 oraz ust. 2, które to przepisy określają uprawnienia przedsiębiorstwa do wstępu na teren nieruchomości lub do pomieszczeń odbiorcy usług. Wskazać należy, że powyższe regulacje nie mieszczą się w żadnej z kategorii spraw przekazanych do unormowania w drodze aktu prawa miejscowego na podstawie art. 19 ust. 2 i 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, a niezależnie od powyższego regulują materię unormowaną już w przepisach ustawy, a mianowicie w art. 7 ustawy kompetencyjnej, modyfikując treść tego przepisu określającego zasady wstępu osób reprezentujących przedsiębiorstwo na teren nieruchomości lub do obiektu budowalnego odbiorcy usług. Ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie przyznała radzie gminy również kompetencji do określenia w regulaminie zagadnień dotyczących procedur i warunków kontroli urządzeń przez przedsiębiorstwo wodno - kanalizacyjne. Z woli ustawodawcy kwestia ta winna być uregulowana w drodze umowy, co wynika wprost z art. 6 ust. 3 pkt 4 ustawy upoważniającej. Z tego powodu regulacja § 4 pkt 2 i 3 uchwały narusza prawo w sposób istotny. Bez delegacji ustawowej zawarto w regulaminie również § 4 ust. 1, w którym uchwałą rady gminy przyznano przedsiębiorstwu uprawnienie do odcięcia dostawy wody i zamknięcia przyłącza, nie konkretyzując przy tym przesłanek takiej decyzji i posługując się niesprecyzowanymi pojęciami "przypadków i warunków określonych we właściwych przepisach". Z kolei w § 20 bezpodstawnie uprawniono przedsiębiorstwo do wstrzymania lub ograniczenia dostawy wody lub odprowadzania ścieków w ściśle określonych sytuacjach. Powołane regulacje zostały wprowadzone do uchwały bez podstawy prawnej, a ponadto ingeruję w materię ustawową, częściowo ją modyfikując. Warunki w jakich możliwe jest odcięcie dostawy wody lub zamknięcie zostały określone są w przepisach rangi ustawy, a mianowicie w art. 8 ustawy kompetencyjnej. Zapis regulaminu stanowi więc nieuprawnioną ingerencję w kompetencje ustawodawcy. Analiza art. 19 ust. 5 pkt 7 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków prowadzi do wniosku, że nie zawiera on uprawnienia dla lokalnego prawodawcy do wskazania okoliczności w jakich przedsiębiorstwo może odciąć dostawę wody lub zamknąć przyłącze, albo wstrzymać lub ograniczyć usługi, lecz statuuje obowiązek rady gminy do określenia sposobu postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług oraz odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków. Zakwestionowane uregulowania nie mieszczą się w zakresie znaczeniowym tej kategorii spraw. Przedmiotem regulaminu powinno być określenie tego, jak ma się zachować przedsiębiorstwo w sytuacji wskazanej w art. 19 ust. 5 pkt 7 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, tj. gdy dojdzie już do niedotrzymania ciągłości usług lub obniżenia jakości świadczonych usług, a nie określenie tego - jakie okoliczności uprawniają przedsiębiorstwo do wprowadzenia takiego ograniczenia lub zaprzestania świadczenia usług. Uregulowanie zawarte w § 4 ust. 1 oraz § 20 stanowi więc istotne naruszenie prawa (m.in. wyrok WSA z 10 kwietnia 2019 r. w Gorzowie Wielkopolskim, sygn. II SA/Go 157/19, LEX 2652948). Bez podstawy prawnej wprowadzono także unormowania § 16 ust 3-5 regulaminu, dotyczące określenia ilości pobranej wody i odprowadzanych ścieków. Ustawodawca nie uprawnił gminy do określenia tych kwestii w akcie prawa miejscowego, gdyż zostały one unormowane w przepisach rangi ustawy, a mianowicie art. 27 ust. 1, 4, 5, 6 ustawy kompetencyjnej, które to regulacje zostały w akcie prawa miejscowego częściowo zmodyfikowane. Powieleniem i nieuprawnioną częściową modyfikacją przepisów powszechnie obowiązującym jest również unormowanie zawarte w § 16 ust. 6 zaskarżonego aktu, określające sposób ustalenia ilości pobranej wody w przypadku nieprawidłowego działania wodomierza. Powyższe uregulowanie jest częściowo zmodyfikowaną kopią § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Żeglugi Śródlądowej z dnia 27 lutego 2018 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. z 2018 r. poz. 472), co jak wskazano powyżej jest niedopuszczalnym zabiegiem legislacyjnym. Zgodzić się wypada z Prokuratorem, że za sprzeczny z Konstytucją RP oraz ustawą kompetencyjną należy również uznać zapis § 27 załącznika Nr 1 do uchwały, w którym wskazano, że w sprawach nieobjętych regulaminem obowiązują przepisy prawa, a w szczególności przepisy ustawy upoważniającej, wraz z wydanymi na jej podstawie przepisami wykonawczymi. Powyższe uregulowanie stanowi naruszenie konstytucyjnego systemu hierarchii źródeł prawa. Akt prawa miejscowego nie może bowiem stanowić podstawy obowiązywania aktów wyższego rzędu, czyli ustaw. Ponadto wskazać należy, że kwestionowany zapis może błędnie sugerować, iż pierwszeństwo w stosowaniu prawa ma regulamin, a ustawy mają zastosowanie jedynie w sytuacji nieobjętej regulacją aktu prawa miejscowego. Z tych też względów biorąc pod uwagę liczne naruszenia prawa oraz brak wyczerpującego uregulowania postanowień art. 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, Sąd stwierdził nieważność uchwały w całości biorąc za podstawę art. 147 § 1 p.p.s.a. Na treść rozstrzygnięcia nie miał wpływu fakt, że organ pracuje na nową uchwałą regulującą zagadnienia dostarczania wody i odbioru ścieków, ponieważ nowa uchwała będzie obowiązywała na przyszłość, a ewentualne skutki przedmiotowej uchwały nie zostałyby wyeliminowane z obrotu prawnego.