Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 27 stycznia 2021 r., sygn. akt VIII SA/Wa 635/20

Uzasadnienie

Syg. akt VIII SA/Wa 635/20

Rada Gminy w M. (dalej: organ, Rada Gminy) na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm., dalej: u.s.g.) oraz art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2017 r., poz. 1289; dalej: u.c.p.g.) po zasięgnięciu opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, podjęła w dniu [...] listopada 2012 r. uchwałę nr [...] w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy M. (dalej: uchwała, regulamin).

Pismem z [...] lipca 2020 r. Prokurator Rejonowy w K. (dalej: skarżący, prokurator) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: Sąd) na powołaną wyżej uchwałę zarzucając:

1. - istotne naruszenie przepisów prawa materialnego oraz ustrojowego, a mianowicie art. 4 ust.1 i 2 u.c.p.g w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 roku(Dz.U z 1997 roku nr.78, poz. 483 ze zm.) w związku z § 135 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie zasad techniki prawodawczej(DZ.U z 2016, poz. 283 dalej rozporządzenie) polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej w:
2. - § 1 poprzez wprowadzenie do regulaminu rozdziału zatytułowanego,, postanowienia ogólne ‘’ w którym bez upoważnienia ustawowego określono zakres spraw objętych regulaminem oraz adresatów zawartych w nim norm prawnych, pomimo, że wymienione zagadnienia nie mieszczą się zamkniętym katalogu spraw przekazanych do uregulowania w drodze aktu prawa miejscowego wynikającego z art. 4 ustawy upoważniającej;
3. - § 2 ust.2 poprzez zobowiązanie właścicieli nieruchomości bez ustawowego upoważnienia do selektywnego zbierania odpadów;
4. - § 3 ust.1 pkt 1 polegające na przekroczeniu zakresu ustawowego i bezpodstawnym rozszerzeniu obowiązku uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń nie tylko z części nieruchomości służących do użytku publicznego ale również z chodników, dojazdów i dojść do nieruchomości i obiektów zlokalizowanych na jej terenie oraz z uwagi na wadliwą redakcję przepisu i użycie słowa,, w tym ‘’ co czyni go niejasnym, jak tez stanowi jednocześnie nieuprawnioną ingerencję w kompetencje ustawodawcy, gdyż kwestia uprzątania chodników położonych wzdłuż nieruchomości została częściowo odmiennie uregulowana w art. 5 ust.1 pkt 3 u.c.p.g;
5. - § 3 ust.1 pkt 1 poprzez zobowiązanie właścicieli nieruchomości do bezzwłocznego uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części służących do użytku publicznego, podczas gdy przepis kompetencyjny nie zawierał delegacji do określenia czasu spełnienia tego obowiązku;
6. - § 3 ust.1 pkt 2 poprzez zobowiązanie właścicieli nieruchomości bez ustawowego upoważnienia do niezwłocznego usuwania z dachów budynków sopli lodu i nawisów śniegu stanowiących zagrożenie dla przechodniów;
7. - § 3 ust.1 pkt 3 poprzez określenie poza zakresem delegacji ustawowej warunków udostępniania pojemników na odpady odbierającemu je przedsiębiorcy;
8. - § 4 ust.2 ograniczenie możliwości dokonywania napraw pojazdów samochodowych poza warsztatami, wyłącznie do drobnych napraw, podczas gdy do takiego ograniczenia rada nie została upoważniona w przepisie kompetencyjnym i wkroczenie w materię art. 144 kc przy określaniu zasad przeprowadzania tych napraw;
9. - § 19 ust.1 poprzez sformułowanie bez podstawy prawnej definicji,, zwierząt domowych ‘’ z modyfikacją w tym zakresie unormowania zawartego w art. 4 pkt 17 ustawy o ochronie zwierząt;
10. - § 19 ust. 1 pkt 1 i 2 poprzez naruszenie zasady prawidłowej legislacji przy określeniu obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe i sformułowanie tych obowiązków w sposób nieprecyzyjny i nie zawierający konkretnej treści normatywnej;
11. - § 19 ust.2 poprzez wprowadzenie obowiązku prowadzenia w miejscach służących do użytku publicznego psów na uwięzi, a psów ras średnich i dużych i mieszańców również w kagańcu, co z uwagi na nieokreślenie wyjątków związanych z cechami osobniczymi zwierzęcia narusza zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust.3 Konstytucji RP oraz art. 10a ust.3 ustawy o ochronie zwierząt, z jednoczesnym naruszeniem zasad prawidłowej legislacji na skutek posłużenia się sformułowaniami budzącymi wątpliwości interpretacyjne;
12. - § 20 ust.1 pkt 2 poprzez wprowadzenie bez ustawowego upoważnienia zakazu wprowadzania zwierząt domowych w określone miejsca;
13. - § 21 poprzez określenie z ingerencją w kompetencje ustawodawcy i regulację zawartą w art. 6 ust.1 pkt 5 ustawy o ochronie zwierząt oraz naruszeniem zasad techniki legislacyjnej, warunków usuwania osobników bezpośredni zagrażających ludziom lub innym zwierzętom, jeżeli nie jest możliwy inny sposób usunięcia zagrożenia;
14. - § 21 ust.2 poprzez obciążenie właściciela zwierzęcia, bez podstawy prawnej, kosztami związanymi z jego odłowieniem i sprawowaniem opieki;
15. - § 22 poprzez wprowadzenie w regulaminie bez podstawy prawnej obowiązku posiadania aktualnego świadectwa szczepienia zwierzęcia przeciwko wściekliźnie, aktualnego dowodu uiszczenia opłaty z tytułu posiadania psa oraz zezwolenia na posiadanie psa rasy uznawanej za agresywną i okazywanie tych dokumentów do wglądu funkcjonariuszowi policji lub innym osobom upoważnionym przez wójta;
16. - § 24 ust.1 polegające na naruszeniu zasad prawidłowej legislacji przy określaniu wymagań dotyczących utrzymywania zwierząt gospodarskich;
17. - § 25 ust.2 poprzez nałożenie na właścicieli nieruchomości, bez podstawy prawnej, obowiązku stałego tępienia szczurów w obrębie swojej nieruchomości pomimo, że zagadnienie to nie mieści się w kategorii spraw określanych jako,, wyznaczanie obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania ‘’;
18. - istotne naruszenie prawa materialnego oraz ustrojowego, a mianowicie art. 4 ust.1 i 2 u.c.p.g oraz art. 7 i art. 94 Konstytucji RP wyrażające się w niezrealizowaniu ustawowego upoważnienia obligującego do wyznaczania terminów obowiązkowej deratyzacji i zastąpienie tej obligatoryjnej regulacji unormowaniem dotyczącym częstotliwości przeprowadzania deratyzacji.

Z uwagi na powyższe skarżący wnosił stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały.

W uzasadnieniu skargi prokurator wskazywał, że delegację ustawową dla wydania zaskarżonego aktu stanowił art. 4 u.c.p.g w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały.

Zdaniem skarżącego regulacje zawarte w rozdziale 1 regulaminu zatytułowane " postanowienia ogólne ‘’ nie znajdują umocowania w przepisie kompetencyjnym ponieważ katalog spraw przekazanych radzie gminy do uregulowania w drodze regulaminu ma charakter zamknięty. Oznacza to, że nie można stosować wykładni rozszerzającej co do kwestii przekazanych do uregulowania. W rozdziale 1 z przekroczeniem norm wskazano zakres unormowań objętych regulacją, jak tez określono adresatów norm, przy jednoczesnym nieuprawnionym ograniczeniu ich kręgu.

W § 2 ust.2 regulaminu rada bez podstawy prawnej nałożyła obowiązek prowadzenia selektywnej zbiórki pięciu rodzajów odpadów. Przepis kompetencyjny art. 4 ust.2 pkt 2 u.c.p.g uprawnia do uregulowania wymagań w zakresie selektywnej zbiórki odpadów i z tej regulacji nie można wyprowadzić uprawnienia do nałożenia na mieszkańców obowiązku segregacji. Skarżący przywołał liczne orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zakresie celem poparcia swojego stanowiska.

W § 3 regulaminu bez podstawy prawnej nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązek uprzątnięcia śniegu, błota, z lodu i innych zanieczyszczeń nie tylko z części nieruchomości służących do użytku publicznego, ale rozszerzono ten obowiązek również na chodniki, dojazdy i dojścia do nieruchomości, wykraczając poza granice delegacji ustawowej. Przepis kompetencyjny art. 4 ust.2 pkt 1 lit.b) u.c.p.g obligował do określenia wymogów dotyczących uprzątnięcia tych części nieruchomości, które służą do użytku publicznego, a nie obszarów znajdujących się poza nieruchomością, w szczególności chodników.

Delegacja ustawowa nie uprawniała również do określenia czasu uprzątnięcia.

Z uwagi na fakt, iż dachy budynków nie są częściami nieruchomości służącymi do użytku publicznego rada nie mogła nakazać do niezwłocznego usuwania z dachów sopli lodów i nawisów śniegu, co zostało uregulowane w § 3 ust.1 pkt 2 regulaminu.

Zdaniem skarżącego niewłaściwym jest uregulowanie z § 3 ust.3 regulaminu zobowiązującej właściciela nieruchomości dojazdu od drogi publicznej do miejsca ustawienia pojemników na odpady, gdyż okoliczności związane z dostępnością do drogi publicznej wielokrotnie są niezależne od właściciela nieruchomości.

W zakresie delegacji ustawowej nie mieści się również uregulowany w § 3 ust.1 pkt 1 obowiązek dostarczania odpadów do najbliższej trasy przejazdu,, śmieciarki ‘’. Delegacja dotyczy określenia warunków rozmieszczenia pojemników na nieruchomości, a nie warunków ich udostępniania.

Błędnie zrealizowano także delegację do określenia warunków napraw pojazdów samochodowych wyłącznie do,, drobnych ‘’ napraw, ponieważ organ został upoważniony wyłącznie do wskazywania wymogów dopuszczalności mycia i napraw poza myjniami i warsztatami, mających na celu zapewnienie ochrony środowiska i ludzi przed zagrożeniem zanieczyszczenia lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności. Z przepisu nie ma generalnego ograniczenia możliwości napraw pojazdów samochodowych poza warsztatami tylko do drobnych napraw. Regulacja dotycząca niezanieczyszczania środowiska nie odpowiada zasadom poprawnej regulacji z uwagi na wprowadzenie nieskonkretyzowanego warunku, który jest zbyt ogólny aby adresaci mogli go dochować. Natomiast drugi warunek dotyczący niepowodowania uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich narusza kompetencję ustawodawcy gdyż wkracza w ustawową regulację z art. 144 kodeksu cywilnego.

W § 19 wprowadzono definicję,, zwierząt domowych ‘’ pomimo, że delegacja ustawowa nie uprawnia do formułowania definicji jakichkolwiek pojęć, a zakres znaczeniowy,, zwierzęcia domowego ‘’ został ustalony w art. 4 pkt 17 ustawy o ochronie zwierząt.

Obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe wskazane w § 19 ust.1 pkt 1 i 2 zostały sformułowane z naruszeniem zasad prawidłowej legislacji. Regulacja w sposób ogólny i bez jakiejkolwiek precyzji określa obowiązki posługując się pojęciami niejednoznacznymi i ocennymi. Powoduje to iż nie wynika z nich konkretna treść normatywna.

Wymogu określoności nie spełnia także unormowanie zawarte w § 19 ust.2 pkt 2 regulaminu zgodnie z którym w miejscach służących do użytku publicznego właściciele lub opiekunowie psów są zobowiązani prowadzić psa na uwięzi a ponadto psy ras średnich i dużych i mieszańców tych ras powinny mieć założony kaganiec. Analiza tego przepisu wskazuje, iż zawiera on niejasne, nieskonkretyzowane i budzące liczne wątpliwości interpretacyjne pojęcia takie jak,, psy ras średnich ‘’,,, psy ras dużych’’,,,mieszańce’’,,,miejsca mało uczęszczane’’. Regulacja dotycząca obowiązku wyprowadzania psów na uwięzi, a psów ras średnich i dużych i mieszańców tych ras również w kagańcu narusza wynikającą z art. 31 ust.3 Konstytucji RP zasadę proporcjonalności, przez to, że obowiązki zostały sformułowane w sposób kategoryczny i niedopuszczający wyjątków uwzględniających cechy osobnicze zwierzęcia, jego wiek i stan zdrowia.

Bez ustawowego upoważnienia rada wprowadziła w §20 ust.1 pkt 2 regulaminu generalny zakaz wprowadzania zwierząt domowych do piaskownic i na place zabaw dla dzieci, na tereny rekreacyjne, tereny kąpielisk miejskich oraz do budynków użyteczności publicznej, w szczególności do urzędów, szkół, placówek wychowawczych i innych obiektów w których administracja wprowadziła ten zakaz. Zakaz ten został sformułowany bez podstawy prawnej. Delegacja ustawowa upoważnia do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób aby ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom, a nie do sformułowania zakazu wstępu w określone miejsca.

Żaden przepis ustawy nie upoważnia lokalnego prawodawcy do wprowadzania w regulaminie obowiązku szczepienia psa przeciwko wściekliźnie, uzyskania zezwolenia na posiadanie psa rasy uznawanej za agresywną oraz uiszczania opłaty z tytułu posiadania psa. Materia ta jest uregulowana przepisami rangi ustawy i brak jest podstaw do ich powielania bądź modyfikowania w akcie prawa miejscowego. Rada Gminy pomimo braku ustawowego upoważnienia ustanowiła takie obowiązki w sposób pośredni w § 22 regulaminu w którym właściciele lub opiekunowie zostali zobowiązani przedstawiania do wglądu funkcjonariuszom policji lub innym osobom upoważnionym przez wójta aktualne świadectwo szczepienia zwierzęcia przeciwko wściekliźnie, dowód opłaty z tytułu posiadania psa, a w przypadku posiadania rasy uznawanej za agresywną stosowne zezwolenie.

Kolejne nieprawidłowości dotyczą błędnej realizacji upoważnienia do określenia wymagań w zakresie utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolnej. W § 24 zobowiązano właścicieli nieruchomości do utrzymywania zwierząt gospodarskich we właściwych warunkach sanitarnych i zoohigienicznych, w sposób nieuciążliwy dla otoczenia i właścicieli nieruchomości sąsiednich, szczególnie w zakresie hałasu i przykrych zapachów. W ocenie skarżącego kwestie tego uregulowania ingerują w materię stosunków sąsiedzkich unormowaną art. 144 kc.

W zakresie wyznaczania terminów deratyzacji doszło do pominięcia uchwałodawczego, ponieważ wbrew obligowi z art. 4 ust.2 pkt 8 u.c.p.g lokalny prawodawca nie określił samodzielnie terminu w jakim należy przeprowadzać deratyzację i uprawnienie to przekazał wójtowi.

Z § 25 ust.2 regulaminu wynika obowiązek właścicieli nieruchomości do stałego tępienia szczurów w obrębie swojej nieruchomości. Z przepisu kompetencyjnego nie wynika upoważnienie do regulowania przez radę kwestii nałożenia przez radę obowiązku deratyzacji na podmioty prywatne, co pozwala uznać, że wskazany przepis został uchwalony z naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę organ zarzuty skargi uznawał w całości za zasadne i podnosił, iż zostanie wszczęta procedura zmiany regulaminu. Wnosił o nieobciążanie organu kosztami postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach ze skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, będące aktami prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności.

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Należy zatem odwołać się do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i ten przepis nie definiuje obu rodzajów naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102).

W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, publ. Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, publ. Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.).

Na podstawie art. 50 § 1, art. 52 § 1 i art. 53 § 3 p.p.s.a prokurator może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, ale nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontrola legalności zaskarżonego aktu wykazała, że skarga prokuratora jest zasadna albowiem zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza prawo. Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy zwrócić uwagę na zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a przepisy tego aktu nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, zaś ich treść może być tylko i wyłącznie wykonywaniem przepisów ustawy.

Delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowi art. 4 ust. 1 u.c.p.g. (w brzmieniu aktualnym w dacie podjęcia uchwały). Przepis ten upoważnia radę gminy do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie określonym w art. 4 ust. 2 ustawy.

Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1. 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:
2. a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,
3. b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,
4. c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;
5. 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:
6. a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,
7. b) liczby osób korzystających z tych pojemników;
8. 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;
9. 4) (uchylony)
10. 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;
11. 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;
12. 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;
13. 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Przyznane radzie gminy kompetencje do uchwalenia przedmiotowego regulaminu ograniczone zostały do ustalenia w tymże regulaminie jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy i w zakresie ściśle określonym w ustawie. Jeżeli katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania, jest zamknięty, to organ ten może dokonywać regulacji prawnych tylko w takim zakresie, w jakim został do tego upoważniony. Elementy wskazane w wymienionym przepisie art. 4 ust. 2 u.c.p.g, mają charakter wyczerpujący, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: CBOSA).

Przepis art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie daje radzie gminy prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, jak również nie pozwala na podejmowanie regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Poza tym należy mieć na uwadze, że wymienione w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. elementy regulaminu utrzymania czystości i porządku mają charakter obligatoryjny. Uchwalając regulamin rada gminy winna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień.

Określając zakres owych zagadnień ustawodawca nie posłużył się bowiem sformułowaniem "w szczególności", "może określić", lecz użył pojęcia "regulamin określa" (por. wyrok NSA z 9 września 2014 r., sygn. akt II OSK 654/14; wyrok NSA z 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12; wyrok WSA w Gliwicach z 3 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 465/14; wyrok WSA w Poznaniu z 23 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 748/13; wyrok WSA w Szczecinie z 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 238/13, publ. CBOSA).

W związku z tym za zasadny należy uznać zarzut wskazania w rozdziale 1 regulaminu zatytułowanym,, Postanowienia ogólne ‘’ przedmiotu i podmiotów regulacji przedmiotowego regulaminu w sytuacji gdy to przepis kompetencyjny art. 4 u.c.p.g precyzyjnie wskazuje co może i powinien uregulować prawodawca lokalny w regulaminie. Uregulowanie to w sposób niepełny powtarza ustawę i też tworzy niepełny krąg adresatów normy prawa miejscowego.

Należy zgodzić się ze skarżącym, iż w dacie przyjęcia przedmiotowej uchwały nie istniała podstawa nałożenia na mieszkańców obowiązku selektywnej zbiórki odpadów. Dopiero zmiana przepisu art. 5 ust.1 pkt 3 przez art. 1 pkt 6a tiret drugi ustawy z 19 lipca 2019 roku(DZ.U z 2019 poz. 1579) zmieniającej ustawę z dniem 6 września 2019 roku wprowadziła obowiązek selektywnego zbierania odpadów i wprowadzenia zmian do regulaminów utrzymania czystości i porządku w gminach.

Odnośnie postanowienia zaskarżonej uchwały zawartego w § 3 ust. 1 pkt 1 regulaminu, to w sposób nieuprawniony powtarza ono (nadto z pewną modyfikacją) przepis art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., co powoduje, że wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego. Po pierwsze, art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. upoważnił radę gminy jedynie do określenia wymagań w zakresie utrzymania porządku i czystości na terenie nieruchomości obejmujących uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Trzeba zauważyć, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych.

W odróżnieniu od przepisu art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., delegacja zawarta w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. dotyczy jedynie nieruchomości danego właściciela (w części służącej do użytku publicznego), a już nie położonego wzdłuż takiej nieruchomości chodnika. Kwestie zaś usuwania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych "wzdłuż nieruchomości" reguluje art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., a nie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. Wykładnia obu tych przepisów prowadzi do wniosku, że ustawodawca w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. nie reguluje więc kwestii powierzonych do uregulowania przez ustawodawcę radzie gminy, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. - zachowania czystości i porządku na terenie nieruchomości danego właściciela, ale dotyczy obowiązków właściciela nieruchomości odnośnie terenu leżącego poza jego nieruchomością, tj. chodnika położonego wzdłuż nieruchomości, co oznacza, że w zakresie tego obowiązku brak jest podstaw do jego powtarzania w regulaminie (por. wyrok WSA w Kielcach z 21 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 786/19, publ.

Lex nr 2757084; wyrok WSA w Poznaniu z 14 sierpnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 365/19, publ. Lex nr 2716320; wyrok WSA w Bydgoszczy z 4 września 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 506/19, publ. Lex nr 2736878; wyrok WSA w Gdańsku z 28 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 80/19, publ. Lex nr 2694744; wyrok WSA w Poznaniu z 16 czerwca 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 1060/15, publ. CBOSA). W kwestionowanym przepisie uchwały postanowiono, że obowiązek uprzątania przez właścicieli nieruchomości błota, śniegu i lodu dotyczy powierzchni chodników (z wprowadzeniem definicji chodnika przyjętym w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g.). Taki zapis może świadczyć o tym, że uchwałodawca lokalny wkroczył w materię uregulowaną w art. 5 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy.

Należy zgodzić się ze skarżącym, iż przepis kompetencyjny nie daje uprawnień do uregulowania poprzez nałożenie obowiązku usuwania z dachów sopli lodu i nawisów śniegowych oraz określania terminu wykonania tego obowiązku(niezwłocznie).

Nałożenie obowiązku zapewnienia dojazdu od drogi publicznej do miejsca ustawienia swoich pojemników również należy uznać za przekraczające delegację ustawową ponieważ dotyczy ona określenia warunków ich rozmieszczenia a nie zapewnienia drogi dojazdu celem odbioru odpadów.

Zasadny jest zarzut istotnego naruszenia prawa w § 4 ust.1 i 2 regulaminu, według którego naprawa i mycie pojazdów samochodowych na nieruchomościach może odbywać się wyłącznie pod warunkiem: niezanieczyszczania środowiska i gromadzenia powstających odpadów w urządzeniach do tego przeznaczonych, naprawa pojazdów samochodowych dotyczy drobnych napraw, naprawa pojazdów samochodowych nie stwarza uciążliwości dla właścicieli sąsiednich. Mycie pojazdów jest dopuszczalne pod warunkiem, że ścieki są odprowadzane przez separator i osadnik. Przede wszystkim z treści art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) u.c.p.g. nie wynika żadne rodzajowe ograniczenie napraw poza warsztatami. Poza tym Rada Gminy posłużyła się niedookreślonym zwrotem "drobnych napraw", co przeczy konstytucyjnej zasadzie pewności i określoności prawa. Wreszcie uzależnienie możliwości napraw pojazdów od braku uciążliwości dla sąsiednich nieruchomości i niezanieczyszczania środowiska wkracza w regulację prawa sąsiedzkiego zawartą w art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2016 r., poz. 380 ze zm.; dalej: k.c.) i wprowadza warunek braku zanieczyszczeń środowiska, który jest zbyt ogólny, aby adresaci mogli go zachować (por. wyrok WSA w Kielcach z 30 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 853/19, publ. Lex nr 2781935).

Zgodnie z § 19 ust. 2 pkt 2 regulaminu na terenach przeznaczonych do użytku publicznego psy muszą być wyprowadzane na uwięzi, a psy ras średnich i dużych oraz mieszańcy tych ras w kagańcu. Zwolnienie psa ze smyczy możliwe jest wyłącznie na terenach mało uczęszczanych pod warunkiem, że pies ma nałożony kaganiec, jego właściciel lub opiekun jest w stanie zapewnić sprawowanie kontroli nad jego zachowaniem. W ocenie Sądu skarga w tym zakresie zasługuje na uwzględnienie. Sąd opowiada się w kwestii zawartej w powyższych przepisach za stanowiskiem utrwalonym w orzecznictwie i doktrynie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1492/12 (publ. Lex nr 1971175) odwołał się do art. 77 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (Dz. U z 2015 r., poz. 1094 ze zm., dalej: k.w. - na datę podjęcia uchwały) i komentarza do tego przepisu autorstwa W. Kotowskiego. W komentarzu do wskazanego przepisu W. Kotowski stwierdza m. in., że "chodzi o panowanie nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne.

Spełnienie tego warunku w ramach zwykłych środków ostrożności nie wymaga np. spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. Chodzi w szczególności o doskonałe poznanie psychiki psa i uzyskania bezwzględnego posłuszeństwa". Komentator wskazuje przy tym, że prowadzenie na smyczy i w kagańcu psów niektórych ras także może nie zapewniać bezpieczeństwa. Nie może budzić wątpliwości to, że także niektóre psy, niebędące na liście ras psów uznawane za agresywne, powinny być prowadzone na smyczy i w kagańcu. W ocenie autora komentarza, trudno natomiast wymagać od właściciela używania kagańców wobec psów, które ze względu na swoją wagę i wielkość mogą być z łatwością trzymane na smyczy (zob. W. Kotowski, Komentarz do art. 77 k.w., Lex 2009). W komentarzu do art. 77 k.w. zwykłe środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia określa się jako tradycyjne, przyjęte zwyczajowo, naturalne dla danego gatunku zwierzęcia, dodatkowo uzależnione od jego cech osobniczych i ewentualnego, potencjalnego zagrożenia.

Środki nakazane to środki, o jakich mowa w wielu ustawach, m. in. w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013 r., poz. 856 ze zm., dalej: u.o.z. - na datę podjęcia uchwały) czy w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne (Dz. U. z 2003 r., Nr 77, poz. 687). W powołanej ustawie przez "humanitarne traktowanie zwierząt" rozumie się traktowanie uwzględniające potrzeby zwierzęcia i zapewniające mu opiekę i ochronę. Generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy (a w określonych przypadkach również w kagańcu), niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Dodać również trzeba, że wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności.

W konsekwencji należy stwierdzić, że postanowienia regulaminu nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej gdy nakazane regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 4 września 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 506/19, publ. Lex nr 2736878; wyrok NSA z 14 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 443/16, publ. Lex nr 2426937).

Delegacja ustawowa nie upoważnia rady gminy do nałożenia zakazu wprowadzania zwierząt domowych do piaskownic, na place zabaw dla dzieci, na tereny rekreacyjne i sportowe oraz budynków użyteczności publicznej oraz obowiązków mających na celu ochronę przed uciążliwością dla ludzi oraz zanieczyszczeniem terenów. Prokurator zasadnie zwrócił również uwagę, iż kwestia corocznych szczepień przeciwko wściekliźnie czy uzyskania zezwolenia na utrzymywanie psa rasy uznawanej za agresywną uregulowana jest w aktach prawnych rangi wyższej i zbędne było zawieranie nakazów w regulaminie i nakładania w regulaminie obowiązku okazywania tych dokumentów osobom upoważnionym. Nieuprawnione jest obciążanie właścicieli kosztów poniesionych przez gminę w związku z odłowieniem, sprawowaniem opieki nad zwierzęciem i kosztami opieki weterynaryjnej. Nadto nieuprawnionym było i bez podstawy prawnej tworzenie w regulaminie definicji,, zwierząt domowych ‘’ gdzie taka definicje zawierają przepisy ustawy o ochronie zwierząt.

Z kolei w § 24 ust.1 - 3 regulaminu określono warunki dotyczące utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolnej w zakresie zapewnienia gromadzenia i usuwania odpadów i nieczystości w sposób zgodny z prawem, nie dopuszczania do zanieczyszczania terenu nieruchomości, przestrzegania zasad sanitarno - epidemiologicznych, gromadzenia i usuwania nieczystości, utrzymania zwierząt gospodarskich w sposób nieuciążliwy dla otoczenia i właścicieli nieruchomości sąsiednich. Sposób sformułowania tych obowiązków nastąpił przy użyciu zbyt ogólnych kryteriów oraz z odwołaniem się do materii uregulowanej w aktach prawnych wyższego rzędu.

Zauważyć jednak należy, że zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Po pierwsze w przepisie tym nie ma mowy o obciążeniu obowiązkiem deratyzacji właścicieli nieruchomości, a zatem nałożenie na nich takiego obowiązku w postaci stałego tępienia szczurów jest naruszeniem upoważnienia ustawowego zawartego w ww. przepisie ustawy. Po drugie stwierdzenia iż termin deratyzacji ustala wójt gminy nie stanowi określenia terminów deratyzacji. Mając powyższe na względzie konieczne stało się uznanie, iż doszło do zaniechania uchwałodawczego w tym zakresie.

Mając na uwadze powyższe okoliczności, z uwagi na obszerny zakres dostrzeżonych nieprawidłowości, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.