Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 11 lutego 2021 r., sygn. akt VIII SA/Wa 660/20

Uzasadnienie

Syg. akt VIII SA/Wa 660/20

Orzeczeniem z dnia [...]czerwca 2020 roku nr [...]Centralna Komisja Lekarska(dalej organ odwoławczy), po rozpatrzeniu odwołania A. P. od orzeczenia [...]Rejonowej Komisji Lekarskiej w [...] (dalej RKL w [...]) nr [...]z dnia [...]grudnia 2019 roku na podstawie art. 47 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2014 roku o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych(DZ.U z 2020 roku, poz. 398 ze zm. dalej ustawa), uchyliła w części zaskarżone orzeczenie jednocześnie decydując o wydaniu niniejszego własnego orzeczenia – zdolny do służby z ograniczeniem, zdolny do służby na zajmowanym stanowisku. Przeciwskazana ciężka praca fizyczna.

Przedmiotowe orzeczenie zapadło w następującym stanie faktyczno – prawnym.

A. P. ur. [...]roku w [...]został skierowany do [...]Rejonowej Komisji Lekarskiej podległej właściwemu Ministrowi do Spraw Wewnętrznych w [...]przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...]w celu ustalenia stanu zdrowia oraz zdolności do fizycznej i psychicznej funkcjonariusza do służby. W dniu [...]grudnia 2019 roku RKL w [...]wydała w sprawie orzeczenie.

Ustalono rozpoznanie(w języku polskim według terminologii klinicznej, z uwzględnieniem lokalizacji i stopnia nasilenia oraz z powołaniem na odpowiednie paragrafy i punkty z wykazów, o których mowa w art. 33 ust.3 ustawy:

1. - zmiany [...] - § 63.2,4,5 kat.B;
2. - [...]przebyte - § 89 pkt 1 r.5 kat.B;
3. - zmiany [...]§ 63 pkt 1 r.5 kat. A;
4. - zmiany [...]§ 63 pkt 1 r.5 kat. A;
5. - [...]§ 51 pkt 1 r.5 kat.A;
6. - [...] § 1 pkt 3 – w zastosowaniu r.5 kat.A;
7. - [...]§ 79 pkt 6 w zastosowaniu r.5 kat.A;
8. - [...]w jednorazowym badaniu bez §;
9. - [...]– bez §.

Komisja pierwszej instancji przyznała skarżącemu kategorię zdrowia B i uznała funkcjonariusza za zdolnego do pełnienia służby z ograniczeniem, niezdolnego do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku przez okres 6 miesięcy. Komisja jako przeciwskazania ustaliła służbę wymagającą dużego wysiłku wymagającą dużego wysiłku fizycznego oraz wyczerpującą psychicznie.

Odwołanie od rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji wniósł A. P..

Organ odwoławczy przeprowadził badanie komisyjne. Podczas badania skarżący poinformował komisję, że od kilku lat leczy się w poradni [...]z powodu okresowo nasilających się dolegliwości bólowych [...]i [...]. Wykonana została diagonostyka obrazowa RTG oraz MRI [...] i [...]. Skarżący jak dotąd był kwalifikowany do leczenia zachowawczego, stosowano [...], zabiegi [...], odbył stacjonarne leczenie [...]oraz [...]. W dniu [...]lutego 2019 roku funkcjonariusz podczas pełnienia służby był uczestnikiem wypadku komunikacyjnego podczas którego doznał urazu [...],[...]oraz [...]. Po wypadku skarżący leczył się poradni [...]i [...]. Był kierowany na zabiegi [...],[...]. Przeprowadzona była diagnostyka TK [...], wykonano MRI [...].

Według organu odwoławczego obecny stan zdrowia skarżącego nie stanowi o konieczności uznania go za inwalidę i podziela stanowisko RKL w [...]dotyczące oceny stanu zdrowia i przyznania skarżącemu kategorii zdrowia B. W ocenie organu odwoławczego skarżący jest zdolny do służby z ograniczeniem, zdolny do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku. Stopień zaawansowania schorzeń stwierdzonych u skarżącego zdaniem organu odwoławczego nie sięga aktualnie granic inwalidztwa.

Organ odwoławczy wskazywał, iż uchylił w części rozstrzygniecie RKL, jednocześnie decydując o wydaniu orzeczenia własnego. Uchylenie w części dotyczy zmiany treści punktu 11 część A orzeczenia dotyczącego ustalonych rozpoznań oraz zmiany treści punktu 12.

Skargę na decyzję organu odwoławczego wniósł A. P. wyłącznie w części dotyczącej określenia zdolności do służby w policji.

Przedmiotowemu rozstrzygnięciu zarzucał:

Naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj:

1. - art. 47 ust.1 pkt 2 i nast. ustawy – per analogia art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego(DZ.U z 2020 roku, p. 256 ze zm dalej kpa) w związku z art. 4 ustawy poprzez zawarcie rozstrzygnięcia w kształcie, którego nie przewiduje ustawa i w konsekwencji dopuszczenia do wady kwalifikowanej wydanego orzeczenia, ponieważ przepis art. 47 ustawy jest przepisem, ścisłym nie podlegającym modyfikacji, a tym samym nie dopuszczalne staje się jego rozbudowywanie, zmiana i rozwijanie, który to błąd skutkuje wyeliminowaniem zaskarżonego orzeczenia z obrotu prawnego;
2. - art.47 ust.2 ustawy poprzez wydanie orzeczenia na niekorzyść odwołującego się z uwagi na fakt, iż w orzeczeniu RKL w [...]z dnia [...]grudnia 2019 roku komisja ta uznała skarżącego jako niezdolnego do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku służbowym na okres 6 miesięcy, a obecnie orzekająca komisja lekarska uznała skarżącego za zdolnego do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku, a tym samym wydaniu orzeczenia pogarszającego de facto pozycje prawną odwołującego w toku postępowania odwoławczego na podstawie te samego stanu prawnego;
3. - art. 39 ust.5 pkt 1 zd. ostatnie ustawy, poprzez zaniechanie wyjaśnienia dlaczego komisja lekarska uznała skarżącego za zdolnego do służby, dlaczego komisja lekarska w toku postępowania odwoławczego uznała skarżącego za w pełni zdolnego do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku bez wskazania na konkretne przepisy prawa materialnego i omówienie tychże norm prawnych do ustalonego stanu faktycznego(brak subsumcji orzeczniczej), a które to uchybienie w sposób oczywisty prowadzi do niemożliwości dokonania kontroli prawidłowości wydanego orzeczenia;
4. - art. 16 stawy polegające na próbie konwalidowania istotnych braków w treści uzasadnienia orzeczenia organu pierwszej instancji przez organ odwoławczy, co należy uznać za naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania orzeczniczego i przejmowanie autonomicznej kontroli organu drugiej instancji, w zakresie obowiązków organu pierwszej instancji.

Z uwagi na powyższe skarżący wnosił o:

1. - uchylenie zaskarżonego orzeczenia oraz poprzedzającego go orzeczenia organu pierwszej instancji – w części zdolności do służby w Policji oraz zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa sądowego.

W zdaniu wstępnym uzasadnienia skargi podnosił, iż intencją skarżącego nie jest podważanie kwestii merytorycznych(w sferze medycznej) zawartych w orzeczeniach komisji lekarskiej pierwszej i drugiej instancji lecz cel skargi zmierza do uwypuklenia szeregu wad i uchybień w procedurze orzeczniczej których dopuściły się organy w niniejszej sprawie.

Skarżący wskazując na zarzut naruszenia art. 47 ust.1 pkt 2 ustawy podnosił, iż po rozpoznaniu odwołania może wydać jedno z możliwych rozstrzygnięć:

1. - utrzymuje zaskarżone orzeczenie albo
2. - uchyla zaskarżone orzeczenie w całości lub w części i wydaje nowe, albo
3. - uchyla zaskarżone orzeczenie i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez rejonową komisję lekarską.

Zdaniem skarżącego zaskarżone orzeczenie nie zawiera żadnego z wymienionych rozstrzygnięć Niedopuszczalna jest modyfikacja rodzaju wydanego rozstrzygnięcia. Z powyższym naruszeniem powiązane jest naruszenie art. 39 ust.5 pkt 1 ustawy, tym bardziej, że organ odwoławczy nie wyjaśnił dlaczego w toku postepowania odwoławczego uznał, że badanego należy uznać za w pełni zdolnego do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku służbowym be wskazania na konkretne przepisy prawa materialnego i omówienie tychże norm do ustalonego stanu faktycznego(brak subsumpcji orzeczniczej), a które to uchybienie w sposób oczywisty prowadzi do niemożliwości dokonania kontroli prawidłowości wydanego orzeczenia. Na próżno szukać w uzasadnieniu wydanego przez organ orzeczenia uzasadnienia chociażby dlaczego zgodził się ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, a na pewno nie ma już wyjaśnienia dlaczego nie zgodził się ze stanowiskiem organu pierwszej instancji w zakresie uznania niezdolności do służby na zajmowanym stanowisku służbowym za okres 6 miesięcy.

Strona postępowania nie może być zaskakiwana taką zmianą kwalifikacji orzeczniczej, nie mogąc jednocześnie w toku postępowania odnieść się do określonej(nowej) oceny stanu zdrowia, co wprost powoduje naruszenie art. 47 ust.2 ustawy – per analogia art. 139 kpa.

Wskazywał na brak poprawności argumentacji organu w uzasadnieniu, skoro komisja pierwszej instancji uznała A. P. za niezdolnego do służby na zajmowanym stanowisku służbowym przez okres 6 miesięcy, a komisja drugiej instancji za zdolnego do służby na zajmowanym stanowisku służbowym – jednocześnie twierdząc, że w pełni podziela stanowisko RKL w [...]. Pomimo obszernego tekstu uzasadnienia na próżno w nim szukać wymaganych elementów orzeczenia, których zawarcie pozwoliłoby na przeprowadzenie kontroli prawidłowego działania organu orzeczniczego. W związku z powyższym wydane na obecnym etapie orzeczenia nie poddają się w zasadzie żadnej kontroli. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego komisje lekarskie stanowią organy administracji publicznej wydające decyzje w indywidualnych sprawach. Nie ulega wątpliwości, iż komisje lekarskie podległe Ministrowi Spraw Wewnętrznych wydają rozstrzygnięcia w formie orzeczenia, które w części dotyczącej orzekania o zdolności do służby są decyzjami rozstrzygającymi indywidualne sprawy.

Tym samym w zakresie nienormowanym przepisami szczególnymi do postępowania w sprawach tego rodzaju mają zastosowanie określone w kodeksie postępowania administracyjnego ogólne zasady tego postępowania.

Skarżący zwracał uwagę, iż orzeczenia komisji lekarskich mają charakter,, szczególnych ‘’ decyzji, bowiem zasadza się ona na wiedzy wysoce specjalistycznej. Tym bardziej wymaga ono szczegółowego i przystępnego uzasadnienia, którego zaskarżone orzeczenie nie zawiera. Rolą uzasadnienia decyzji jest aby skarżący na podstawie jego lektury mógł stwierdzić, jakie są w opinii organu okoliczności faktyczne jego sprawy i jakich organ dokonał ustaleń.

Naruszenie art. 16 ustawy polega na konwalidowaniu istotnych braków w treści uzasadnienia organu pierwszej instancji, co należy uznać za naruszenie zasady dwuinstancyjności. Niedopuszczalne jest zatem, aby organ odwoławczy próbował naprawiać błędy popełnione przez organ pierwszej instancji w tym zakresie, ponieważ jego rolą było odkodowanie treści samego uzasadnienia, a skoro uzasadnienie zostało sporządzone w formie naruszającej podstawowe jego elementy organ odwoławczy winien zastosować rozstrzygnięcie na podstawie art. 47 ust.1 pkt 3 ustawy.

Zdaniem skarżącego organy orzekając w sprawie naruszyły podstawowe zasady procedury administracyjnej – art. 6, art. 7, art. 9 kpa.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swojej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związany granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.). W myśl art. 135 p.p.s.a. orzekanie następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

Z istoty kontroli wynika bowiem, że zasadność zaskarżonego postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej.

Naczelnymi zasadami postępowania administracyjnego są - zawarte w art. 6 i art. 7 kpa - zasada praworządności oraz zasada dochodzenia prawdy obiektywnej. Nakładają one na organy prowadzące postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy tak pod względem faktycznym jak i prawnym, w celu ustalenia rzeczywistego stanu sprawy. W myśl art. 77 § 1 kpa organy administracji państwowej zobowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Treść tego przepisu należy tłumaczyć w ten sposób, że obowiązek przeprowadzenia wszystkich niezbędnych do wyjaśnienia sprawy dowodów obciąża organ administracji prowadzący postępowanie w sprawie. Zgodnie zaś z art. 107 § 3 kpa decyzja powinna być należycie uzasadniona, z podaniem m.in. dowodów, na podstawie których określone fakty organ orzekający przyjął za udowodnione, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej.

Jednocześnie zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1c) p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania aby mogło stanowić podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Istotność naruszenia musi przejawiać się tym, iż tym, że brak tego uchybienia mógłby spowodować, że treść rozstrzygnięcia organu byłaby inna.

W ocenie Sądu biorąc pod uwagę wyżej przedstawione kryteria należy uznać, iż przedmiotowa skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W ocenie Sądu przeprowadzone w sprawie przez organy administracji publicznej postępowanie wyjaśniające oraz zastosowanie przepisów prawa materialnego zasługują na akceptacje.

Nie został również naruszony art. 107 § 3 kpa, określający wymogi konstrukcyjne decyzji administracyjnej, z tego tylko powodu, że nie uwzględnia poglądów przedstawionych przez skarżącego, który uważa, że doszło w przedmiotowej sprawie do naruszenia procedury określonej w art. 47 ust.1 pkt 2, art. 47 ust.2, art. 39 ust.5 pkt 1 i art. 16 ustawy.

. Skarżona decyzja zawiera wszystkie wymagane prawem elementy i daje się prześledzić stanowisko i sposób rozumowania organu. Tylko na marginesie Sąd wskazuje, iż naruszenie art. 107 § 3 kpa może tylko w wyjątkowych sytuacjach skutkować uchyleniem skarżonej decyzji. Decyzja może być bowiem uchylona w przypadku takich naruszeń prawa procesowego, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy. Ewentualne braki w uzasadnieniu decyzji zasadniczo nie mają wpływu na wynik sprawy. Sąd podziela pogląd, że nawet ewentualne naruszenie przepisu art. 107 § 3 kpa, polegające nie tyle na braku uzasadnienia co do spornych kwestii, ile na jego lakoniczności przy prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego, nie stanowi przesłanki do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. (vide wyrok NSA z dnia 13 lipca 2006 r. sygn. akt I OSK 1087/05).

Ponadto zarzut naruszenia art. 107 § 3 kpa nie może być skuteczny w sytuacji, gdy z treści uzasadnienia samo przez się wynika, że dotyczy ono materii podnoszonych przez stronę - jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie (vide wyrok NSA z dnia 25 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 1462/15).

Podsumowując, zasadniczo naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. może być skuteczne wówczas, jeżeli uzasadnienie uniemożliwia prześledzenie toku rozumowania organu, ustalonego przez niego stanu faktycznego. Nie można zwalczać na podstawie art. 107 § 3 kpa ustaleń faktycznych poczynionych przez organ, z którymi skarżący się nie zgadza, tym bardziej, że w niniejszej sprawie ustalenia te są prawidłowe. Zarzut naruszenia art. 107 § 3 kpa uznać zatem należy za bezzasadny. Organ wyjaśnił przy tym zasadność swojego rozstrzygnięcia, nie naruszając zasady przekonywania z art. 11 kpa. To, że skarżący nie podziela poglądu organu, nie stanowi o naruszeniu art. 11 kpa.

W ocenie Sądu dokonując analizy treści decyzji należy zauważyć, iż organy orzekły w oparciu o dokumentacje medyczną zgromadzoną w sprawie po przeprowadzeniu badań skarżącego. Sam skarżący w zdaniu wstępnym uzasadnienia skargi wskazuje, iż nie kwestionuje i nie podważa kwestii merytorycznych(w sferze medycznej) zawartych w orzeczeniach komisji zarówno pierwszej i drugiej instancji.

Zasadniczo skarżący wskazuje na uchybienia i neguje poprawność sformułowania treści orzeczenia organu odwoławczego.

Zaskarżenie przez stronę decyzji z powodu zarzucanej wadliwości uzasadnienia nie prowadzi do zmiany zakresu kontroli sądowej. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną.

Jak wynika z oceny organu odwoławczego ustalenia stanu zdrowia skarżącego w kontekście jego zdolności do służby w policji są tożsame z oceną organu pierwszej instancji. Organ na podstawie oceny wyników badań w części A pkt 11 ust.1 – 8 wskazań rozpoznanie schorzeń z przywołaniem paragrafów i punktów wykazów o których mowa w art. 33 ust.3 ustawy. W punkcie 12 części A określił kategorie zdolności B – zdolny do służby na zajmowanym stanowisku z ograniczeniem, przeciwskazania ciężka praca fizyczna.

W części F organ odwoławczy przedstawił szczegółowe uzasadnienie orzeczenia wskazując na rozpoznanie, omówienie przeprowadzonych badań i ich wyników. Organ odniósł się do obrażeń jakich doznał skarżący podczas wypadku z dnia [...]lutego 2019 roku, procesu leczenia jakiemu został poddany i jego efektów. Ocena przedstawiona przez organ jest oceną specjalistyczną oparta na wiedzy medycznej. W ocenie Sądu ocena ta jest spójna, logiczna i trudno jej zarzucić dowolność. Podnoszone w odwołaniu argumenty były oparte na subiektywnej ocenie skarżącego i w żadnym stopniu nie mogły skutecznie podważyć dokonanej oceny, co potwierdziły badania przez komisją odwoławczą.

Organ odwoławczy na podstawie art. 47 ust.1 pkt ustawy uchylił w części orzeczenie organu pierwszej instancji – w zakresie orzeczenia – niezdolny do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku przez okres sześciu miesięcy – cellem kontynuowania rehabilitacji i [...].

Należy zauważyć, iż orzeczenie organu pierwszej instancji zostało wydane w dniu [...]grudnia 2019 roku, a organ drugiej instancji orzekał w dniu [...]czerwca 2020 roku. Tak więc w dacie wydawania decyzji przez organ odwoławczy upłynął już okres sześciu miesięcy niezdolności do pracy na zajmowanym stanowisku.

Nie można zgodzić się ze skarżącym, iż doszło do naruszenia przepisów postępowania określonych w art. 47 ust. 1 pkt 2, art. 47 ust.2 ustawy, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z przepisem art. 47 ust.1 pkt 2 ustawy organ odwoławczy może uchylić orzeczenie w części i wydać nowe. Tak więc rozstrzygniecie w tym zakresie mieści się w kompetencjach organu odwoławczego.

Nie można zgodzić się, iż zapadłe orzeczenie zostało wydane na niekorzyść skarżącego. Organ odwoławczy nie zmienił kategorii zdolności skarżącego do służby – kategoria B – zdolny do służby na zajmowanym stanowisku, z ograniczeniami - przeciwskazana ciężka praca fizyczna. W tym zakresie sytuacja prawna skarżącego nie uległa zmianie. Zmianie po upływie sześciu miesięcy uległa kwestia niezdolności do pracy na zajmowanym stanowisku i to ograniczenie było ograniczeniem czasowym i w dacie rozpoznawania odwołania już upłynął termin jego obowiązywania.

Za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 16 i art. 39 ust.5 pkt 1 ustawy.

Wbrew zarzutom skargi komisja wskazała, iż mimo rozpoznanych schorzeń skarżący nie kwalifikuje się do stopnia inwalidztwa i jest osobą zdolną do pracy na zajmowanym stanowisku z ograniczeniami.

Z tych też względów w ocenie Sądu uzasadnienie spełnia wymagania stawiane przez przepisy prawa. Wskazuje na ustalenia faktyczne i ich prawną ocenę.

Skarżący nie kwestionuje oceny merytorycznej ustaleń swojego stanu zdrowia. W tej sytuacji należy uznać, iż ewentualne naruszenia nie miały istotnego wpływu na treść zapadłego rozstrzygnięcia.

Z tych też względów biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a orzeczono jak na wstępie.