Uzasadnienie
Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga H. O. (dalej: skarżący, strona, wnioskodawca) na rozstrzygnięcie [...] Jednostki Wdrażania Programów Unijnych (dalej: [...]JWPU, organ) z [...] września 2020 r. nr [...] o nieuwzględnieniu protestu skarżącego z [...] sierpnia 2020 r. od negatywnej oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie.
Zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym:
Wnioskodawca złożył do [...]JWPU wniosek nr [...] o dofinansowanie projektu pod nazwą "[...]". Wniosek ten został złożony przez stronę w ramach konkursu nr [...], ogłoszonego [...] października 2019 r. w zakresie Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020, Osi Priorytetowej III "Rozwój potencjału innowacyjnego i przedsiębiorczości", Działanie 3.3 "Innowacje w MŚP", Typ projektów "Wprowadzanie na rynek nowych lub ulepszonych produktów lub usług (poprzez wdrożenie wyników prac B+R)".
Pismem z [...] sierpnia 2020 r. nr [...], działając na podstawie art. 46 ust. 3 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz.U. z 2020 r. poz. 818 t.j., dalej: ustawa wdrożeniowa), poinformowała wnioskodawcę, że jego wniosek nie przeszedł pozytywnie etapu oceny merytorycznej w ramach Kryterium dostępu nr 3 "Analiza potrzeb" oraz Kryterium merytoryczne ogólne nr 1 "Wykonalność finansowa".
Z kart oceny merytorycznej poszczególnych ekspertów wynika, że Kryterium dostępu nr 3 nie zostało spełnione, ponieważ wnioskodawca w biznesplanie najwięcej miejsca poświęcił procesowi produkcji i produktowi, a mniej analizie rynku i jego chłonności. W zasadzie nie wykonał profesjonalnego badania rynku, co szczególnie było uzasadnione okolicznością, że do tej pory zajmował się inną działalnością.
Z kolei Kryterium merytoryczne ogólne nr 1 nie zostało spełnione, ponieważ wnioskodawca nie udowodnił, że posiada środki finansowe do realizacji projektu. Ponadto brakuje mu doświadczenia i znajomości specyfiki branży, a prognozy przychodów nie zostały oparte o właściwe założenia finansowe.
Od powyższego rozstrzygnięcia wnioskodawca pismem z [...] sierpnia 2020 r. złożył protest, w którym podniósł szereg zarzutów mających wpływ na ocenę projektu. Nie zgodził się z negatywnymi ocenami dokonanymi przez ekspertów oceniających projekt w ramach ww. kryteriów, uznając je za lakoniczne i wadliwie uzasadnione, nieadekwatne do treści merytorycznej złożonej dokumentacji, nieuwzględniające treści merytorycznej złożonego wniosku o dofinansowanie i załączników oraz treści złożonych wyjaśnień i uzupełnień (m.in. w odpowiedzi na pismo organu z [...] maja 2020 r. oraz w trakcie panelu on-line [...] lipca 2020 r.), niezgodne z obszarem ocennym dla ww. kryteriów, wykraczającymi poza ich zakres wynikający z Regulaminu konkursu oraz jego załącznika "Warunki formalne i kryteria wyboru projektów dla konkursu [...]".
[...]JWPU, działając na podstawie art. 53 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, nie uwzględniła protestu, o czym poinformowała skarżącego pismem z [...] września 2020 r. znak: [...].
W uzasadnieniu swojego stanowiska organ wskazał, że w ramach Kryterium dostępu nr 3 "Analiza potrzeb" oceniane było, czy analiza rynku przeprowadzona przez wnioskodawcę potwierdza zapotrzebowanie na produkty, usługi lub rozwiązania dotyczące procesu produkcji opracowane lub znacząco udoskonalone w wyniku realizacji projektu oraz czy projekt stanowi odpowiedź na zidentyfikowane potrzeby wnioskodawcy.
Po analizie stanowiska skarżącego zawartego w proteście odnośnie do tego kryterium oraz jego odpowiedzi na pismo organu o dodatkowe wyjaśnienia z [...] maja 2020 r., [...]JWPU stwierdziła, że w ocenianym projekcie nie przedstawiono szczegółowych informacji na temat rynku, zapotrzebowania rynkowego na nowe produkty w technologii wdrażanej przez wnioskodawcę. Wskazała, że w rozpatrywanym przypadku punkt odniesienia stanowi branża budowlana, a nowe produkty to: bloczki, kostki betonowe, płyty, ekrany, panele, tj. produkty już dostępne na rynku, wytwarzane jedynie w innej technologii. W tej sytuacji szczególnie ważnym miernikiem jest wyczerpująca i potwierdzona analiza rynku pod kątem zainteresowania nowymi produktami, zbadanie faktycznego (realnego) zapotrzebowania na innowacyjne cechy nowych produktów, które wnioskodawca planuje wprowadzić do oferty. Przy czym wskazano, że opieranie analizy rynku na doświadczeniu z prowadzenia działalności gospodarczej w innych dziedzinach, czy też wykształceniu, nie jest wystarczające do przesądzenia o realności przeprowadzonych analiz.
Analiza określająca odbiorców jako szeroko rozumianą branżę budowlaną nie jest wystarczająca w kontekście spełnienia niniejszego kryterium. W ocenie [...]JWPU przedstawiona analiza posiada cechy ogólności, niedostosowania do konkretnych rezultatów projektu, a jej zapisy nie obrazują, że branża budowlana zainteresuje się właśnie tego rodzaju materiałami, które wnioskodawca zaplanował do wprowadzenia po realizacji projektu. Samo przedstawienie prognoz sprzedaży i cen nowych produktów, bez podania wyczerpujących metodologii ich ustalenia, nie jest wystarczające do jednoznacznego przesądzenia o tym, że potwierdzono zapotrzebowanie na produkty, usługi lub rozwiązania dotyczące procesu produkcji opracowane lub znacząco udoskonalone w wyniku realizacji projektu.
W ramach Kryterium merytorycznego ogólnego nr 1 "Wykonalność finansowa" oceniane było, czy założenia do analizy finansowej i ekonomicznej są poprawne i rzetelne, harmonogram rzeczowo-finansowy projektu umożliwia prawidłową i terminową realizację przedsięwzięcia, wpływ na wykonalność finansową korekty finansowej będącej wynikiem przeprowadzonej i zakończonej do dnia przeprowadzania oceny kontroli prawidłowości realizacji zamówień w ramach projektu (jeśli dotyczy).
Oceniając spełnienie tego kryterium organ nie zgodził się z zarzutem protestu, że eksperci skupili się głównie na braku finansowania przez skarżącego projektu ze środków własnych. Uzasadnienia obu oceniających odnoszą się bowiem również do prognozy przychodów ze sprzedaży nowych produktów i założeń z tym związanych. W tym zakresie organ podkreślił, że rzetelność i poprawność analiz finansowych i ekonomicznych, będzie przejawiała się również w wyczerpującym zdiagnozowaniu i oszacowaniu właściwego poziomu przychodowego przedsiębiorstwa, z uwzględnieniem strumienia wynikającego z realizacji projektu, a ten musi zostać podparty faktyczną analiza rynku odbiorców, co do której - jak już wyżej stwierdzono - w niniejszym projekcie występują elementarne braki w tym zakresie.
Na rzetelność analiz finansowych i ekonomicznych, wpływa również realność zapewnienia wkładu finansowego do projektu. W rozpatrywanym przypadku wkład ten nie został jednak dostatecznie potwierdzony (brak uwiarygodnienia oświadczenia o posiadaniu wkładu własnego w wysokości [...]mln zł). Przedłożone natomiast wraz z protestem wyciągi z rachunków bankowych, zdaniem [...]JWPU, pozostają bez wpływu na końcowy wynik analizy w ramach niniejszego kryterium, gdyż ich treści nie były znane podczas dokonywania oprotestowanej oceny merytorycznej. W trakcie panelu ekspertów skarżący również nie doprecyzował głównych kwestii budzących wątpliwości; jego odpowiedzi miały charakter ogólny.
W związku z powyższym organ uznał prawidłowość oceny w ramach kwestionowanych kryteriów wyboru, a tym samym niezasadność protestu.
Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie przepisów prawa, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, Regulaminu konkursu [...] w ramach Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020, Oś Priorytetowa III: Rozwój potencjału innowacyjnego i przedsiębiorczości, Działanie 3.3. Innowacje w MŚP, Typ projektów: Wprowadzanie na rynek nowych i ulepszonych produktów lub usług (poprzez wdrożenie wyników prac B+R)" (dalej: Regulamin konkursu) oraz "Warunków formalnych i kryteriów wyboru projektów dla konkursu [...]" załącznik nr 1 do Regulaminu (dalej: Kryteria wyboru) poprzez nieprzeprowadzenie wyboru projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny, dowolne odstąpienie od Regulaminu konkursu i Kryteriów wyboru, mający istotny wpływ na wynik postępowania poprzez:
- a) dowolną argumentację ekspertów, oderwaną od Regulaminu konkursu, w tym Kryteriów wyboru projektu, oraz braku rzetelności przy ocenach Kryterium dostępu nr 3 "Analiza potrzeb" i Kryterium merytoryczne ogólne nr 1 "Wykonalność finansowa" poprzez wybiórczą i nierzetelną analizę informacji zawartych we wniosku i załącznikach oraz w proteście skarżącego,
- b) rażące niezapewnienie przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie Kryterium dostępu nr 3 "Analiza potrzeb" i Kryterium merytoryczne ogólne nr 1 "Wykonalność finansowa", co w efekcie doprowadziło do sporządzenia oceny merytorycznej z przekroczeniem granic swobodnej oceny eksperckiej;
- 2) art. 37 ust. 2 ustawy wdrożeniowej oraz Regulaminu konkursu i Kryteriów wyboru poprzez brak oceny pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów;
- 3) art. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej oraz Regulaminu konkursu i Kryteriów wyboru poprzez faktyczne przeprowadzenie konkursu niezgodnie z określonym przez siebie Regulaminem i Kryteriami;
- 4) art. 45 ust. 4 ustawy wdrożeniowej poprzez brak uzasadnienia oceny projektu w informacji z [...] sierpnia 2020 r.;
- 5) art. 58 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez rozstrzygnięcie protestu w sposób dowolny, niespójny, niekompletny, naruszający generalne standardy prawa, zasady doświadczenia życiowego, oderwany od dokumentacji konkursowej i ustalonymi kryteriami, budzący wątpliwości, brak jasnego i wyczerpującego uzasadnienia i odniesienia się w zarzutów wskazanych w proteście.
Nadto skarżący w skardze zawarł wątpliwości dotyczące wydania i podpisania informacji z [...] września 2020 r. przez osobę nieuprawnioną.
W konsekwencji skarżący wniósł o uwzględnienie skargi oraz stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez [...]JWPU. Jednocześnie wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa prawnego według norm prawem przypisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i szczegółowo ustosunkował się do stawianych zarzutów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 61 ust. 8 ustawy wdrożeniowej sąd administracyjny dokonuje oceny legalności rozstrzygnięć przewidzianych w systemie realizacji projektu operacyjnego, skoro w przepisach tych przewidziano: 1) uwzględnienie skargi w wypadku stwierdzenia, że: a) ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1, b) pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 55 albo art. 39 ust. 1, a także 2) oddalenie skargi w przypadku jej nieuwzględnienia oraz 3) umorzenie postępowania w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe.
Wprowadzając w art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) ustawy wdrożeniowej kryterium "naruszenia prawa", prawodawca przesądził jednocześnie w art. 50 oraz w art. 67 tej ustawy, że do postępowań w zakresie ubiegania się o dofinansowanie, jak również do procedury odwoławczej nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu i sposobu obliczania terminów, chyba że ustawa stanowi inaczej. Legalność oceny projektu bada się więc pod kątem zgodności z przepisami prawa wspólnotowego i ustaw, ale także postanowień systemu realizacji programu operacyjnego, w tym z Regulaminem konkursu.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że kontrola sądu administracyjnego przeprowadzona w powyższym zakresie jest ograniczona, ponieważ powinna zmierzać do oceny, czy argumentacja oceniającego nie jest dowolna, czy mieści się w granicach danej sprawy, czy nie jest oderwana od kryteriów wynikających z Regulaminu konkursu. Sąd nie jest uprawniony do weryfikacji merytorycznej oceny projektu, dokonanej przez ekspertów, np. przez odmienną ocenę założeń tego projektu i przyznanie określonej liczby punktów ocenianemu projektowi, lecz uprawniony jest do kontroli sporządzonej oceny w kontekście przestrzegania kryteriów tej oceny, takich jak: równość, przejrzystość, bezstronność, niezmienność i rzetelność, wywodzonych z ustawy wdrożeniowej, a także z punktu kompletności tej oceny oraz jasności przyjętych kryteriów (por. wyrok WSA w Olsztynie z 13 września 2017 r., sygn. akt I SA/Ol 380/17, wyrok WSA w Szczecinie z 31 sierpnia 2011 r., sygn. akt I SA/Sz 692/11, oba publ. cbosa).
Zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów (art. 37 ust. 2), które są określone w Regulaminie każdego konkursu (art. 41 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej).
W toku konkursu właściwa instytucja wybiera najlepszy projekt, który pozwoli na osiągnięcie w danym programie operacyjnym założonego celu. Podkreślić należy, że oceny przeprowadzane są na podstawie treści wniosku konkursowego oraz załączonej do niego dokumentacji. Opis zawarty we wniosku powinien być rzetelny i przekonujący, poparty sumiennie przygotowanymi dokumentami (np. wynikami przeprowadzonych w danym zakresie badań czy analiz). Wiarygodność i adekwatność dołączonej do wniosku dokumentacji jest również oceniana w kontekście okoliczności podniesionych we wniosku. Wnioskodawca, przystępując do konkursu, winien znać w pełni jego zasady, gdyż są one publikowane i dostępne dla wszystkich w jednakowy sposób. Każdy uczestnik konkursu wyraża akceptację dla zasad konkursu i w dalszych swych działaniach w postępowaniu konkursowym, chcąc uzyskać pomoc, musi się do tych zasad precyzyjnie stosować.
Jak wynika z akt sprawy organ zakwestionował skarżącemu podczas oceny projektu prawidłowość jego sporządzenia pod względem spełniania dwóch kryteriów wyboru obowiązujących dla przedmiotowego konkursu, tj. Kryterium dostępu nr 3 "Analiza potrzeb" oraz Kryterium merytoryczne nr 1 "Wykonalność finansowa".
Odnośnie do pierwszego kryterium "Analiza potrzeb", to skarżący przedstawił taką analizę we wniosku o dofinansowanie oraz biznesplanie, jednak została ona oceniona jako niewystarczająca. W toku procedury konkursowej pismem z [...] maja 2020 r. wnioskodawca został wezwany do przedstawienia dodatkowych informacji i wyjaśnień pod kątem spełnienia ww. kryterium, a mianowicie: wskazania, jakie jest zapotrzebowanie na oferowane produkty wraz z konkretnym uzasadnieniem i szacunkiem popytu, przedstawienia kalkulacji cen produktów i na jakiej podstawie oszacowano ilość sprzedaży. Jeden z ekspertów miał zastrzeżenia, że prognozy przychodów nie zostały oparte ani o żadne badania, ani o założenia co do typu rynku, konkurencji. W biznesplanie nie przedstawiono metodologii rocznych obrotów w tabeli finansowej. W tym zakresie oczekiwano uzupełnienia. Należało też przedstawić kalkulację wraz z założeniami, np. próg rentowności, koszty jednostkowe, marginesy bezpieczeństwa. Nie było wystarczające stwierdzenie w biznesplanie w założeniach do tabel finansowych, że prognozy sprzedaży podjęto w oparciu o doświadczenie, którego wnioskodawca przecież nie posiada.
W odpowiedzi na powyższe skarżący złożył do organu pismo z [...] czerwca 2020 r., w którym w punktach od 4 do 8 złożył wyjaśnienia tożsame z zapisami przedstawionymi w punkcie 18 części IV biznesplanu, powołując się również na zapisy biznesplanu w części IV.6 "Cena i prognoza sprzedaży" oraz w części V "Prognoza sprzedaży". Informacje, o które wnosili oceniający w piśmie z [...] maja 2020 r., miały charakter kluczowy do oceny Kryterium dostępu nr 3 "Analiza potrzeb". Z uwagi na brak wyjaśnienia i uzupełnienia projektu według wskazań organu, [...]JWPU nie stwierdził błędów w ocenie zawartej w piśmie z [...] sierpnia 2020 r.
Skarżący w uzasadnieniu skargi jednoznacznie wskazał, że przedstawiony przez niego wniosek o dofinansowanie zawiera wszystkie niezbędne informacje do pozytywnej oceny Kryterium dostępu nr 3 "Analiza potrzeb" zgodnie z jego obszarem oceny. Dokumentacja zawiera treści opisujące zarówno na rynek potencjalnych odbiorców rezultatów/efektów projektu, w tym wskazując sektory i branże oraz specyfikację rodzajową kontrahentów. Zgodnie z Kryterium wyboru wniosek/projekt nie wymaga od wnioskodawcy wskazywania konkretnych odbiorców, ani załączania żadnych dodatkowych załączników. Poza tym projekt zawiera treści szczegółowo informujące zarówno o genezie powstania rozwiązań produktowych jako odpowiedzi na istotne zapotrzebowanie rynku; szczegółowe treści informacyjne o rozwiązaniach technologicznych; specyfikację instytucjonalną potencjalnych kontrahentów, którzy będą zainteresowani zakupem nowych rozwiązań produktowych wdrażanych projektem; szczegółowe informacje z realizacji prac konstrukcyjnych z odniesieniem się w nich do zapotrzebowania rynku na opracowywane nowości produktowe (także ze wskazaniem dotychczasowego braku takich rozwiązań na rynku).
Szeroko o potrzebach rynku, o zapotrzebowaniu na produkty i rozwiązania dotyczące procesu technologicznego produktów przez rynek i w konsekwencji odpowiedzi projektu na zidentyfikowane potrzeby wnioskodawcy bardzo szczegółowo informuje także załącznik dołączony do dokumentacji aplikacyjnej w postaci raportu z prac B+R, dotyczących przewidzianych do wdrożenia w ramach projektu innowacji produktowych. Dokumentacja projektowa zawiera także szczegółowe odniesienie się do potencjalnej konkurencji, co dodatkowo wspiera szczegółowość treści w obszarze analizy potrzeb.
W ocenie Sądu organ, dokonując oceny przedmiotowego wniosku o dofinansowanie projektu w zakresie Kryterium dostępu nr 3 "Analiza potrzeb", nie naruszył art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Przede wszystkim w ramach tego Kryterium ocenie podlega nie to, czy analiza potrzeb została w ogóle przeprowadzona, tylko czy potwierdza ona zapotrzebowanie na produkty, usługi lub rozwiązania dotyczące procesu produkcji opracowane lub znacząco udoskonalone w wyniku realizacji projektu oraz czy projekt stanowi odpowiedź na zidentyfikowane potrzeby mieszkańców. Organ w zaskarżonym piśmie szeroko przedstawił sposób, w jaki to kryterium zostało wykonane przez skarżącego, poprzez zacytowanie obszernych fragmentów biznesplanu (str. 51, 53 i 54) oraz treści odpowiedzi na wezwanie z pisma z [...] czerwca 2020 r. (od pkt 4 do pkt 8), a następnie – wbrew zarzutom skargi - dokonał szczegółowej i rzetelnej analizy tych treści oraz wyciągnął własny wniosek, stwierdzając niezasadność protestu (strona 3-4 pisma z [...] września 2020 r.).
Sąd podziela stanowisko organu, że przedstawiona przez stronę do oceny analiza potrzeb jest ogólna i niedostosowana do konkretnych rezultatów projektu. Nie przedstawiono w niej szczegółowych informacji na temat rynku, zapotrzebowania na nowe produkty w technologii wdrażanej przez wnioskodawcę, tj. opartej na geopolimerach (rodzaj innowacyjnego betonu do produkcji płyt, paneli, ekranów i bloczków). Wymagana była wyczerpująca i potwierdzona (profesjonalna) analiza rynku pod kątem zainteresowania nowymi produktami, zbadanie faktycznego zapotrzebowania na innowacyjne cechy nowych produktów, które planuje wprowadzić do oferty wnioskodawca. Wskazana w biznesplanie analiza określająca odbiorców jako szeroko rozumianą branżę budowlaną (pkt 18 część IV) nie jest wystarczająca w kontekście spełnienia Kryterium wyboru nr 3 "Analiza potrzeb". Samo przedstawienie prognoz sprzedaży i cen nowych produktów, bez podania wyczerpujących metodologii ich ustalenia, nie jest wystarczające do jednoznacznego przesądzenia o tym, że potwierdzono zapotrzebowanie na produkty, usługi lub rozwiązania dotyczące procesu produkcji opracowane lub znacząco udoskonalone w wyniku realizacji projektu.
Powyższa ocena organu tego kryterium koresponduje z treścią Regulaminu zawartą w punkcie 2.5. Poza tym z punktu 2.1 Regulaminu konkursu wynika, że interwencja ukierunkowana będzie na wsparcie aktywności inwestycyjnej istniejących mikro, małych i średnich przedsięwzięć, poprzez wdrażanie innowacji, co przełoży się na poprawę pozycji konkurencyjnej tych firm, będzie prowadzić do zwiększenia zatrudnienia. Istotne więc jest nie tylko to, aby innowacyjny produkt w ogóle powstał, ale musi on jeszcze znaleźć nabywców na rynku, bo tylko w ten sposób może zostać osiągnięty podstawowy cel dofinansowania, jakim jest wzmocnienie konkurencyjności przedsiębiorstwa na rynku i wskutek tego zwiększenie zatrudnienia. Dlatego tak istotne jest spełnienie m.in. Kryterium dostępu nr 3 "Analiza potrzeb", ponieważ samo pojawienie się na rynku nowych produktów nie gwarantuje jeszcze komercyjnego sukcesu.
Poza tym w ramach ww. kryterium organ zauważył, że skarżący nie posiada doświadczenia w funkcjonowaniu działalności gospodarczej na rynku materiałów budowlanych. W tym zakresie wskazano, że nie wystarczy samo doświadczenie w innych obszarach czy też wykształcenie, gdyż nie przesądza to o realności przeprowadzonych analiz. Jak wynika z biznesplanu (część I punkt 5) skarżący (przedsiębiorstwo [...]) w branży budowlanej funkcjonuje od 2018 r., a od 2010 r. zajmuje się również działalnością gastronomiczną i wynajmem powierzchni (jeszcze wcześniej od 2008 r. prowadził handel hurtowy i detaliczny samochodów).
Odnośnie do Kryterium merytorycznego ogólnego Nr 1 "Wymagalność finansowa", to jego przedmiotem jest m.in. poprawność i rzetelność przygotowanych analiz finansowych, ekonomicznych oraz harmonogramu rzeczowo-finansowego. Już przy ocenie pierwszego z zakwestionowanych kryteriów organ wskazał, jak ważna jest prawidłowa i solidna analiza potrzeb, która w dalszej kolejności przekłada się na poprawność i rzetelność analizy ekonomicznej i finansowej projektu. Z oceną tego kryterium ściśle wiąże się również realność zapewnienia wkładu własnego do projektu. W tym zakresie skarżący w piśmie z [...] maja 2020 r. został poproszony o złożenie dodatkowych informacji i wyjaśnień w zakresie prognozy przychodów, bowiem w biznesplanie nie przedstawiono metodologii rocznych obrotów w tabeli finansowej (strona 51 biznesplanu) oraz uwiarygodnienia oświadczenia, że posiada wystarczające środki własne na realizację projektu w wysokości [...]mln zł.
Na etapie oceny merytorycznej wnioskodawca nie potwierdził wystarczająco wkładu własnego, pozostając w piśmie z [...] czerwca 2020 r. na informacji, że posiada stosowne zaplecze na zapewnienie własnego wkładu finansowego do projektu, potwierdzając to złożeniem stosowego oświadczenia (punkt 11 pisma). [...]JWPU zauważyła, że takie oświadczenie było już składane w biznesplanie (strona 55), a na wezwanie do uzupełnienia braków organ otrzymał od wnioskodawcy kolejne tego rodzaju oświadczenie. Skarżący w proteście przyznał, że podczas panelu [...] lipca 2020 r. na pytania ekspertów potwierdził, że posiada środki na inwestycje i dysponuje nieruchomościami i to jest wystarczające uwiarygodnienie szacowanego wkładu własnego.
Sąd podziela ocenę organu, że takie oświadczenie mogło być wystarczające na etapie oceny formalnej, którą projekt wnioskodawcy przeszedł pomyślnie (pismo organu z [...] kwietnia 2020 r., k. 215 akt sądowych). Natomiast rzetelność tego oświadczenia, tj. wykazanie faktycznego istnienia źródeł finansowania, podlega ocenie na etapie oceny merytorycznej.
Organ w zaskarżonym rozstrzygnięciu, wbrew zarzutom skargi, szczegółowo uzasadnił swoje stanowisko również w kwestii niespełnienia kryterium "Wykonalność finansowa" (strona 5-6). Na uznanie niespełnienia tego kryterium miał wpływ nie tylko brak wykazania finasowania projektu wkładem własnym, ale i rzetelność i poprawność analiz ekonomicznych, co wynika wprost z opisu tego kryterium.
W istocie oba zakwestionowane kryteria przenikają się wzajemnie poprzez konieczność wyczerpującego zdiagnozowania i oszacowania właściwego poziomu przychodów przedsiębiorstwa wnioskodawcy z uwzględnieniem strumienia wynikającego z realizacji projektu, który musi z kolei być poparty rzeczywistą analizą rynku.
Organ na skutek rozpoznania protestu zakwestionował dwa argumenty ekspertów zawarte w piśmie z [...] sierpnia 2020 r., a mianowicie stwierdził, że kwestia przypisania stawki amortyzacyjnej nie ma decydującego wpływu na konieczność pozyskiwania pozwolenia na budowę, jak również nieprawidłowe było wskazanie branży, w której obecnie funkcjonuje wnioskodawca (powołanie się na sprzedaż hurtową i detaliczną samochodów). Te uchybienia w ocenie projektu, zdaniem Sądu, słusznie organ zakwalifikował jako niemające wpływu na wynik analizy w zakresie Kryterium merytorycznego ogólnego nr 1 "Wykonalność finansowa".
Organ odniósł się również do złożonych przez skarżącego wraz z protestem wyciągów z rachunku bankowego (na kwoty: [...]zł, [...]zł i [...]zł – k. 250v, k. 251-251v akt sądowych) wskazując, że pozostają one bez wpływu na końcowy wynik analizy w ramach niniejszego kryterium, ponieważ ich treść nie była znana ekspertom podczas oceny merytorycznej. Z treści art. 58 ust. 3 ustawy wdrożeniowej wynika, że ponowna ocena projektu na skutek złożenia protestu polega na powtórnej weryfikacji projektu w zakresie kryteriów i zarzutów, o których mowa w art. 54 ust. 2 pkt 4 i 5 (chodzi o wskazanie kryteriów wyboru projektów, z których oceną wnioskodawca się nie zgadza, wraz z uzasadnieniem, oraz wskazanie zarzutów o charakterze proceduralnym w zakresie przeprowadzonej oceny, jeżeli zdaniem wnioskodawcy naruszenia takie miały miejsce, wraz z uzasadnieniem). Jak wynika z ww. przepisu, organ na etapie protestu nie bada już nowych dowodów, bowiem należy odróżnić etap oceny projektu od etapu weryfikacji, czy dokonana już przez ekspertów ocena jest prawidłowa.
Mając powyższe wywody na uwadze Sąd uznał zarzut naruszenia przez organ art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej za bezzasadny. Należy przypomnieć, że zasada przejrzystości reguł oceny projektów wymieniona w ww. przepisie wyraża się w obowiązku jasnego, precyzyjnego i dostępnego dla wszystkich wnioskodawców określenia przez właściwą instytucję kryteriów wyboru projektów, co oznacza, że wymogi stawiane wnioskującym o udzielenie wsparcia, jeżeli na podstawie oceny ich spełnienia miałoby to skutkować negatywnymi konsekwencjami, muszą być formułowane w sposób jednoznaczny, jasny i precyzyjny, a więc tak, aby nie pozostawiało to żadnych wątpliwości odnośnie do przyjmowanych w danym postępowaniu konkursowym kryteriów oceny projektów oraz zasad ich spełniania, co służy gwarantowaniu pewności i stałości obowiązywania kryteriów oceny oraz eliminowaniu w tym zakresie ryzyka dowolności (por. np. wyroki NSA z: 17 sierpnia 2010 r., sygn. akt II GSK 856/10; 1 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 5141/16; 8 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 131/17, wszystkie publ. cbosa) i ma jednocześnie tę konsekwencję, że istnienia kryterium oceny projektów oraz podstaw jego rekonstrukcji nie można domniemywać, albowiem musi być ono wyraźnie ustanowione i precyzyjnie określone w regulaminie konkursu wraz z podaniem jego znaczenia, co jasno wynika z art. 41 ust. 2 pkt 7 przywołanej ustawy (por. wyrok NSA z 8 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 3231/17, wyrok NSA z 19 grudnia 2018 r., sygn. akt I GSK 3344/18, oba publ. cbosa).
W ocenie Sądu na gruncie tej sprawy ocena wniosku skarżącego zarówno na pierwszym etapie oceny merytorycznej, jak i przy rozstrzygnięciu protestu, spełniała wszystkie wymogi ustawowe, co oznacza, że została przeprowadzona w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny, stosownie do zasad wyrażonych w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, z uwzględnieniem wymogów Regulaminu konkursu oraz Kryteriów wyboru. Dodatkowo [...]JWPU przy rozpoznaniu protestu nie naruszyła art. 58 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, z którego wynika, że właściwa instytucja informuje wnioskodawcę na piśmie o wyniku rozpatrzenia jego protestu. Informacja ta zawiera w szczególności: 1) treść rozstrzygnięcia polegającego na uwzględnieniu albo nieuwzględnieniu protestu, wraz z uzasadnieniem, 2) w przypadku nieuwzględnienia protestu – pouczenie o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego na zasadach określonych w art.
- 61. Wszystkie wymagane tym przepisem elementy posiadało pismo [...]JWPU z [...] września 2020 r.
W tym miejscu należy się odnieść do pisma organu z [...] sierpnia 2020 r., któremu skarżący zarzucił w skardze, że w ogóle nie zawiera żadnego uzasadnienia, ponieważ za takie uzasadnienie nie można przyjąć odesłania do oceny ekspertów. Tym samym zarzucił, że organ - wbrew obowiązkowi określonemu w art. 45 ust. 4 ustawy wdrożeniowej - odstąpił od uzasadnienia oceny. Przepis ten przewiduje, że właściwa instytucja przekazuje niezwłocznie wnioskodawcy pisemną informację o zakończeniu oceny jego projektu i jej wyniku wraz z uzasadnieniem tej oceny, podając liczbę punktów otrzymanych przez projekt lub informację o spełnieniu albo niespełnieniu kryteriów wyboru projektów.
Zdaniem Sądu ocena organu z [...] sierpnia 2020 r., mimo lakonicznej treści, zawiera załącznik w postaci kart oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie. Karty te należy odczytywać łącznie z rozstrzygnięciem organu. Zawierają one wyczerpujące uzasadnienie oceny niespełnienia przez projekt skarżącego poszczególnych kryteriów. Ocena ta dokonana została zgodnie z konkursowymi kryteriami oceny projektów oraz zasadami ich spełniania (por. w.cyt. wyrok NSA z 19 grudnia 2018 r., sygn. akt I GSK 3344/18).
Wnioskodawca zarzucił w skardze naruszenie art. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, który wskazuje, że właściwa instytucja przeprowadza konkurs na podstawie określonego przez siebie regulaminu. Niewątpliwie tak było w niniejszej sprawie; do Regulaminu konkursu obowiązywał również załącznik w postaci Kryteriów wyboru, które to dokumenty były podstawowe w ocenie wniosku o dofinansowanie najpierw na etapie oceny formalnej, a później merytorycznej.
Zdaniem Sądu ocena przedmiotowego projektu przez [...]JWPU nie była dowolna, ale oparta na rzeczowej i uzasadnionej analizie złożonej dokumentacji. Okoliczność, że ocena organu nie jest zgodna z oczekiwaniami wnioskodawcy nie oznacza, że nie jest ona przejrzysta, rzetelna i bezstronna. Zarzuty skargi dotyczące oceny ekspertów jako sprzecznych z zasadami Regulaminu konkursu i Kryteriów wyboru mają - w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie - charakter polemiczny. Nawet sam skarżący w piśmie z [...] czerwca 2020 r., będącym odpowiedzią na wezwanie do uzupełnienia projektu z [...] maja 2020 r., przyznał, że jego projekt, który jest pomysłem na realizację nowej ścieżki rozwoju jego firmy, może posiadać "niedociągnięcia". Jednak w trakcie procedury, w ocenie organu oraz ekspertów, tych "niedociągnięć" nie uzupełnił.
Wnioskodawca powinien spełniać dokładnie wszystkie wymogi kryteriów konkursu, jeśli chce pozyskać finansowe środki publiczne. To na beneficjencie przystępującym do konkursu ciąży obowiązek rzetelnego i wyczerpującego przygotowania wniosku z uwzględnieniem znanych mu kryteriów oceny wszystkich zgłoszonych do konkursu projektów (por. wyrok NSA z 3 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 60/17, publ. Lex nr 2232354, wyrok NSA z 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt II GSK 1500/11, publ. cbosa, wyrok WSA w Warszawie z 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 126/18, publ. cbosa).
Rację ma organ w odpowiedzi na skargę, że to nie instytucja wdrażająca ma obowiązek z urzędu podejmować określone działania w celu wyjaśnienia wątpliwości związanych ze spełnieniem przez projekt określonych kryteriów, lecz to wnioskodawca ma przekonać instytucję wdrażającą, że jego projekt te kryteria spełnia. Dlatego niezasadne są zarzuty skarżącego, że [...]JWPU czy też eksperci oceniający wniosek o dofinansowanie nie zażądali od niego konkretnych dokumentów na poparcie jego oświadczeń o posiadaniu wkładu własnego. Przepisy art. 50 i art. 67 ustawy wdrożeniowej nie przewidują działania organu z urzędu w celu wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy istotnych dla jej rozstrzygnięcia.
Pamiętać należy, że postępowanie konkursowe cechuje daleko idące sformalizowanie, które ma na celu zdyscyplinowanie wnioskodawców, zachowanie ich wysokiej staranności tak, aby w konsekwencji doszło do ułatwienia wyłonienia zwycięzcy konkursu i szybkiego załatwienia sprawy, co z kolei wiąże się z koniecznością terminowego rozdysponowania środków finansowych (por. wyrok NSA z 24 maja 2017 r., sygn. akt II GSK 1028/17, publ. Lex nr 2308603).
Dokonując oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd uznał, że brak jest podstaw do uwzględnienia skargi. Ocena przedmiotowego wniosku dokonana przez [...]JWPU oraz ekspertów nie była dowolna, a obowiązujące przepisy nie przewidują wymagań odnośnie do formy czy stopnia szczegółowości oceny. Ocena merytoryczna obu zakwestionowanych kryteriów, zdaniem Sądu, była czytelna, jasna i konkretna, oparta na analizie przedstawionej dokumentacji oraz jej uzupełnieniu w piśmie wnioskodawcy z [...] czerwca 2020 r. Uzasadnienie oceny projektu w zakresie tych kryteriów było rzetelne i poddawało się weryfikacji sądowej. Wszelkie wątpliwości i zarzuty skarżącego wobec oceny projektu według analizowanych kryteriów są wynikiem subiektywnej oceny wnioskodawcy o jego prawidłowości sporządzenia w zakresie kryterium "Analiza potrzeb" oraz "Wykonalność finansowa".
Mając powyższe na uwadze, Sąd nie stwierdził naruszenia prawa procesowego lub materialnego, które mogło mieć wpływ na kontrolowany wynik oceny. Tym samym podzielił trafność dokonanej przez organ oceny złożonego przez skarżącego protestu, a w konsekwencji oceny projektu w toku niniejszego postępowania konkursowego. Nie wystarczy bowiem, aby ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo. Naruszenie to, jak słusznie zauważył organ w odpowiedzi na skargę, musi jednocześnie mieć istotny (a nie jakikolwiek) wpływ na wynik oceny. W tym kontekście [...]JWPU zasadnie podkreśliła, że zarówno Kryterium dostępu nr 3, jak i Kryterium merytoryczne ogólne nr 1, oceniane są 0/1 (spełnia/nie spełnia), a wszystkie kryteria muszą zostać spełnione łącznie. Tak więc niespełnienie choćby jednego z tych kryteriów oznacza, że wniosek musi zostać negatywnie oceniony i nie może podlegać dalszemu procedowaniu (por. punkt 9.3 i 9.25 Regulaminu konkursu).
W odniesieniu do zarzutu skarżącego co do jego wątpliwości dotyczących wydania i podpisania informacji z [...] września 2020 r. przez osobę nieuprawnioną, to w żaden sposób nie został on uzasadniony, a nawet nie wyartykułowano, na czym polegają owe wątpliwości.
W świetle powyższych rozważań Sąd oddalił skargę, działając na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej.