Uzasadnienie
Syg.akt VIII SA/Wa 709/19
Zaskarżoną decyzją nr [...];[...] z dnia [...] lipca 2019 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego(DZ.U z 2018 roku, poz. 2096 dalej kpa), po rozpatrzeniu na posiedzeniu niejawnym odwołania D. G. i K. G. od decyzji Wójta Gminy Z. nr [...] z dnia [...] lutego 2019 roku ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w miejscowości C. gmina Z.– orzekło – utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy.
Podstawą rozstrzygnięcia były następujące ustalenia faktyczne i ocena prawna.
Opisaną decyzją z dnia [...] lutego 2019 roku, nr [...] po rozpatrzeniu wniosku R. W. ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w miejscowości C. gmina Z..
Wnosząc odwołanie skarżący K. G. zarzucał naruszenie art. 61 ust. 1, pkt 4 - 5 ustawy z 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym(DZ.U z 2018 roku, poz. 2096 ze zm. dalej jako ustawa) oraz art. 2 ust.1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych(DZ.U z 2017 roku, poz. 1161 ze zm. dalej uog), a także art. 3 pkt 1 ustawy z 28 września 1991 roku o lasach(DZ.U z 2017 roku, poz. 788 ze zm. dalej uol).
Organ pierwszej instancji pomimo rezygnacji inwestora z budowy budynku gospodarczego prowadził postępowanie zarówno odnośnie obu rodzajów budynków. Nadto projekt decyzji dotyczył obu budynków a wydana decyzja w dniu [...] marca 2018 roku dotyczyła wyłącznie budynku mieszkalnego.
Decyzją z dnia [...] września 2018 roku SKO w R. uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Decyzja Kolegium była przedmiotem sprzeciwu, który to sprzeciw wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 30 stycznia 2019 roku, syg. akt VIII SA/Wa 811/18 został oddalony.
Organ pierwszej instancji ponownie rozpoznając sprawę wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku. W sprawie został przygotowany nowy projekt decyzji, który został skierowany do uzgodnienia z Regionalną Dyrekcją Lasów Państwowych w R., Powiatowym Gospodarstwem Wodnym,, [...] ‘’ w R. oraz ze Starostwem Powiatowym w R..
Stanowisko uzgodnieniowe w drodze postanowienia zajęła Regionalna Dyrekcja Lasów Państwowych w R., a pozostałe organy zaakceptowały projekt w sposób milczący.
W dniu [...] lutego 2019 roku Wójt Gminy Z. wydał nową decyzję ustalającą warunki zabudowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...].
Zdaniem organu odwoławczego nie było podstaw do zmiany bądź uchylenia decyzji organu pierwszej instancji.
Organ pierwszej instancji zlecił opracowanie projektu osobie uprawnionej, a następnie skierował decyzję do uzgodnienia z właściwymi organami stosownie do art. 53 ust.4 ustawy. Inwestycja uzyskała pozytywne uzgodnienia. Następnie organ dokonał analizy funkcji oraz cech zabudowy w zakresie spełniania warunków z art. 61 ust.1 pkt 1 - 5 ustawy. Analiza wykazała, że w granicach przyjętego do analizy obszaru istnieje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, a więc budowa domu mieszkalnego jednorodzinnego będzie stanowić kontynuację funkcji. Ustalone w decyzji parametry budynku znajdują potwierdzenie w ustaleniach analizy. Projektowany budynek będzie miał dostęp do drogi publicznej, a także jest zapewnione uzbrojenie terenu dla nowej inwestycji.
Zdaniem organu odwoławczego analiza prawidłowo określa spełnienie warunku z art. 61 ust.1 pkt 4 ustawy. Z rejestru gruntów wynika, iż działka nr ew. [...] stanowi grunt zadrzewiony o symbolu,, Lz- R –IVb ‘’(6m²) i,, Lz – RV ‘’(1753 m²). Grunty nie są lasem. Potwierdza to również stanowisko Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w R. z dnia [...] listopada 2018 roku.
Odnosząc się do zarzutów odwołania to zdaniem organu nie znajdują one usprawiedliwionych podstaw. Odwołujący nie zostali pozbawieni możliwości udziału w postępowaniu.
Skargę na decyzję organu odwoławcze wniósł K. G. zaskarżając przedmiotową decyzję w całości.
Wskazanej decyzji zarzucał:
- - naruszenie przepisów postępowania – art. 24 § 1 pkt 5 i art. 27 § 1 kpa ponieważ w postępowaniu w postępowaniu dwukrotnie orzekał w drugiej instancji w tej samej sprawie ten sam skład orzekający SKO w R., co stanowi naruszenie zasady obiektywnego rozstrzygnięcia sprawy;
- - naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez uznanie, że w sprawie zachodzi spełnienie warunku z art. 61 ust.1 pkt 4 ustawy.
W uzasadnieniu skargi skarżący podnosił, iż dwukrotne wydanie decyzji w postępowaniach odwoławczych, w tej samej sprawie, przez ten sam skład orzekający, stanowi naruszenie zasady obiektywnego rozstrzygnięcia sprawy i powoduje wadliwość postępowania. W przypadku decyzji ostatecznej naruszenie to daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 kpa w związku z art. 24 § 1pkt 5 i art. 27 § 1 kpa względnie do wniesienia w przepisanym terminie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.
Argumentował, że z treści art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 kpa wynika, iż członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Pojęcie braniu udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji odnosi się nie tylko do postępowania odwoławczego – zainicjowanego wnioskiem o powtórne rozpatrzenie sprawy, ale również do przypadków, kiedy zaskarżenie decyzji realizowane jest w następstwie decyzji wydanej wcześniej przez ten sam skład osobowy. Dlatego ci sami członkowie organu, którzy wydali decyzję nie mogą orzekać powtórnie.
Przesłanka wyłączenia członków Kolegium nie podlega jakiejkolwiek ocenie, co do jej wpływu na obiektywne rozpatrzenie konkretnej sprawy, gdyż ma charakter bezwzględny.
Zdaniem skarżącego decyzja Kolegium została wydana również z naruszeniem art. 61 ust.1 pkt 4 ustawy.
Ocena o spełnieniu wymogu z tego przepisu dokonana został wyłącznie na podstawie wypisu z rejestru gruntów dla działki nr [...] i postanowienia Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w R. z dnia [...] listopada 2018 roku.
W ocenie skarżącego organ odwoławczy nie dostrzegł, iż w toku postępowania administracyjnego możliwe jest przeprowadzenie dowodów przeciwko treści dokumentów urzędowych, zaś treść tych dokumentów nie może być wyłącznym i rozstrzygającym dowodem w sprawie w sytuacji gdy strony zakwestionowały treść tych dokumentów. Strony zgłaszały w toku postępowania stosowne wnioski dowodowe, które nie zostały w sposób formalny oddalone, a zignorowanie inicjatywy dowodowej stron nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 78 § 2 kpa żądanie przeprowadzenia dowodu zgłoszone w toku postępowania dowodowego może zostać oddalone wyłącznie wtedy gdy dotyczy okoliczności już stwierdzonych już stwierdzonych innymi dowodami.
Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wnosił o jej oddalenie. Organ wskazywał na niezasadność podnoszonych zarzutów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swojej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związany granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.). W myśl art. 135 p.p.s.a. orzekanie następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.
Z istoty kontroli wynika bowiem, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej.
Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. W świetle art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala – art. 151 p.p.s.a.
Dokonując kontroli zaskarżonego aktu prawnego, zgodnie z powołanymi wyżej przepisami stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów art. 24 § 1pkt 5 i art. 27 § 1 kpa należy uznać, iż nie znajdują one usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 kpa pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Nie można akceptować sytuacji w której pracownik będzie brał udział w postępowaniu, którego celem jest kontrola tej decyzji. Przyjąć należy, że zawarte w art. 24 § 1 pkt 5 kpa określenie,,brał udział w zaskarżonej decyzji ‘’odnosi się do trybu zwykłego i wznowienia postępowania. Jego zastosowanie będzie miało miejsce w tym samym trybie postępowania jeżeli brał udział w wydaniu decyzji a następnie był członkiem organu, który kontroluje tę decyzje. Odnosi się to też trybu nadzwyczajnego w tej samej sprawie ujmowanej materialnoprawnie.
W niniejszej sprawie nie zachodziła sytuacja aby ktoś ze składu SKO brał udział w trybie zwykłym w wydawaniu decyzji pierwszoinstancyjnej. Fakt, że ponowna decyzja po uchyleniu poprzedniej była kontrolowana przez ten sam skład SKO nie odnosi się do ograniczeń wskazywanych w wyżej powołanym przepisie.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego – art. 61ust.1 pkt 4 ustawy to planowana inwestycja nie jest położona na gruncie oznaczonym jako – symbol Ls, a na gruncie rolnym zadrzewionym – symbol Lz –RIVb i Lz –RV. W związku z tym, iż przedmiotowa działka nie była położona na gruncie oznaczonym – Las(Ls) - Regionalna Dyrekcja Lasów Państwowych w R. umorzyła postępowanie uzgodnieniowe. Organ związany był stanem gruntu oznaczonym w ewidencji gruntów i budynków. Twierdzenia skarżącego, iż organ winien przeprowadzać postępowanie kontrolne, co do prawidłowość wpisu w sytuacji gdy strona postępowania kwestionuje wpis w ewidencji gruntów nie znajduje swojego uzasadnienia. Zasady prowadzenia ewidencji gruntów i budynków oraz zasady wymiany danych reguluje rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 roku w sprawie ewidencji gruntów(DZ. U z 2019 roku, poz, 393). Zmiany w ewidencji gruntów mogą nastąpić na wniosek oraz z urzędu, a podstawą zmiany są określone w rozporządzeniu dokumenty.
Organ prowadzący postępowanie w przedmiotowej sprawie był związany aktualnym wpisem w ewidencji gruntów.
Charakter rolny gruntu pod budowę potwierdziło stanowisko Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w R., która uznała, iż nie ma podstaw do zajmowania stanowiska w sprawie ponieważ decyzja o warunkach zabudowy nie odnosi się do gruntu określonego jako las. Z w związku z powyższym nie doszło do naruszenia również ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz ustawy o lasach.
Skarżący w uzasadnieniu skargi stawia zarzut naruszenia przepisu art. 78 § 2 kpa – braku decyzji co do zgłoszonych wniosków dowodowych.
Należy zauważyć, iż organ prowadzący postępowanie decyduje czy dana okoliczność w sprawie została wykazana. Nawet brak formalnego oddalenia wniosku dowodowego w toku postępowania wyjaśniającego mimo, iż jest uchybieniem, choć niekoniecznie mającym istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W sytuacji jasności co do charakteru gruntu, wynikającego z dokumentów urzędowych przesądzał stan sprawy – wpis do ewidencji.
Ewentualnie skarżący mógł poinformować organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków o potrzebie wszczęcia postępowania w sprawie zmiany oznaczenia charakteru przedmiotowej działki, która odnosiła się do zamierzenia inwestycyjnego.
Stanowisko organu prowadzącego ewidencję mogłoby mieć wpływ na tok załatwienia sprawy o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.
Z tych też względów biorąc za podstawę ar. 151 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.