Uzasadnienie
Pani B. Z. wniosła sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. (dalej: "SKO", "Kolegium" lub "organ odwoławczy") z [...] września 2020 r. Decyzją tą SKO uchyliło decyzję Wójta Gminy W. z [...] lipca 2020r. znak: [...].
Decyzją Wójta przyznano Pani B. Z. (dalej: "Skarżąca") zasiłek celowy na pokrycie wydatków powstałych w wyniku zdarzenia losowego w dniach z [...] na [...] czerwca 2020r. w związku z intensywnymi opadami deszczu, w kwocie [...] zł jednorazowo. Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji podał, że lipca 2020r. Skarżąca złożyła wniosek o przyznanie pomocy w związku ze zdarzeniem losowym w postaci ulewnych opadów deszczu jakie dotknęło rodzinę w dniach [...] i [...] czerwca 2020 r., w wyniku czego zalany został budynek gospodarczy służący zaspokajaniu niezbędnych potrzeb bytowych rodziny. Zniszczeniu uległo znajdujące się wewnątrz siano, zboże i słoma. Budynek mieszkalny nie uległ zalaniu.
Organ I instancji oszacował szkodę na kwotę około [...] zł i w takiej kwocie przyznał zasiłek celowy. Określając wysokość świadczenia organ wziął pod uwagę możliwość funkcjonowania rodziny oraz wykonanie we własnym zakresie pilnych prac lub zakupów, w celu zaspokojenia niezbędnych potrzeb bytowych. Jednocześnie organ podał, że rodzina zamieszkuje w bliskiej odległości od rzeki i trudno jest ocenić, czy zgłoszone we wniosku pęknięcia budynku mieszkalnego są skutkiem ostatnich ulewnych deszczy czy też są skutkiem użytkowania budynku i jego położenia. Z tego względu nie zrefundował kosztów remontu budynku mieszkalnego.
B. Z. wniosła odwołanie od tej decyzji. We wniosku wskazała na konieczność przeprowadzenia remontu budynku mieszkalnego, który uległ zniszczeniu na skutek podtopień niosących za sobą osłabienie fundamentów oraz pękanie ścian, co grozi zawaleniem budynku. Zaskarżoną decyzja organ przyznał pomoc na pokrycie niezbędnych wydatków związanych z zalaniem budynku gospodarczego na skutek intensywnych opadów deszczu pomijając zupełnie pomoc na remont budynku mieszkalnego. Skarżąca wnosi o przyznanie pomocy w postaci zasiłków celowych w kwocie do [...] zł według zasad określonych przez Ministra Administracji i cyfryzacji w piśmie z dnia [...] czerwca 2020r" znak: [...].
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. uchylając decyzję organu I instancji wskazało, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 1507 ze zm., zwana dalej "ustawą"). Powołując się w szczególności na przepisy art. 39 ust. 1 i art. 40 ustawy Kolegium wskazało, że przedmiotowy zasiłek przyznawany być może, jeżeli w wyniku strat poniesionych w związku z klęską żywiołową, pomimo wykorzystania własnych zasobów i możliwości, dana osoba lub rodzina nie są w stanie zaspokoić niezbędnych potrzeb życiowych. Świadczenie to nie służy zatem rekompensacie strat, ale ma umożliwić przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych spowodowanych wystąpieniem klęski żywiołowej. W sytuacji zatem gdy dana osoba ubiega się o świadczenie na pokrycie kosztów remontu budynku mieszkalnego lub gospodarczego, które uległy uszkodzeniu lub zniszczeniu w wyniku klęski żywiołowej, istotne jest szczegółowe ustalenie jej sytuacji majątkowej, rodzinnej, rzeczywistej wielkości uszkodzenia obiektów w wyniku działania wyłącznie żywiołu, a nie naturalnego zużycia lub wcześniejszych uszkodzeń. W przypadku innych budynków niż budynek mieszkalny istotne jest ustalenie, czy są konieczne dla zabezpieczenia niezbędnych potrzeb bytowych tej osoby lub rodziny.
Organ odwoławczy uznał, że decyzja Wójta została wydana z istotnym naruszeniem przepisów postępowania, które mogą mieć wpływ na wynik sprawy, tj. przepisów art. 6, art. 7,art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 79a, art. 80, art. 107 § 3 Kpa. W ocenie Kolegium Organ pierwszej instancji wbrew treści wniosku, w sposób sprzeczny z przepisami Kpa ograniczył postępowanie jedynie do części sprawy administracyjnej zainicjowanej przez stronę i rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją, pomijając część żądania dotyczącą budynku mieszkalnego. Jeżeli żądania zawarte we wniosku są sformułowane w sposób niejasny i nieprofesjonalny, organ administracji publicznej nie jest uprawniony do samodzielnego precyzowania treści żądania, gdyż mogłoby to prowadzić do niedopuszczalnej zmiany kwalifikacji prawnej żądania, wbrew intencjom osoby wnoszącej. W takiej sytuacji organ powinien zwrócić się do strony o doprecyzowanie wniosku. Powinien też udzielić wnioskodawcy niezbędnych wskazówek i wyjaśnień w tym zakresie, zwłaszcza wówczas, gdy strona zwraca się z żądaniem załatwienia sprawy administracyjnej przez ten organ.
Organ odwoławczy uznał, że w rozpoznawanej sprawie Wójt pomimo jasno sprecyzowanych żądań przez Skarżącą, nie rozpoznał wniosku w zakresie dotyczącym przyznania pomocy na remont budynku mieszkalnego, przyjmując bez zbadania sprawy, że nie można określić, że budynek ten uległ uszkodzeniu w wyniku ostatnich opadów deszczu czy na skutek użytkowania budynku. Ponadto nie odniósł się do tej części wniosku w sentencji decyzji, nie zależnie od treści rozstrzygnięcia. Kolegium wskazało, że Wójt powinien powołać komisję w skład której wchodziłyby osoby posiadające specjalistyczną wiedzę z zakresu budownictwa i na podstawie oględzin budynku dokonały oceny zniszczeń, a przed wszystkim przyczyny powstania uszkodzeń budynku. Naruszenie zasad postępowania skutkowało uchyleniem decyzji Wójta.
SKO nakazało organowi I instancji uzupełnić materiał dowodowy w sprawie i przeprowadzi postępowanie dowodowe celem wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, której istota polega na ustaleniu czy Skarżąca spełnia warunki do przyznania jej zasiłku celowego na pokrycie remontu budynku mieszkalnego Organ w szczególności winien oprzeć ustalenia na oględzinach budynku mieszkalnego Skarżącej i ocenie uszkodzeń spowodowanych działaniem zjawisk atmosferycznych. Na koniec Kolegium wskazało, że zasiłek celowy, jako świadczenie przyznawane ze środków pomocy społecznej, nie może być traktowany jako rekompensata, odszkodowanie, czy zadośćuczynienie ze strony państwa za szkody powstałe w wyniku klęski żywiołowej. Funkcją tego zasiłku jest bowiem wsparcie obywateli w najcięższych dla nich sytuacjach życiowych, kiedy ich podstawowe potrzeby egzystencjalne nie mogą być przez nich zaspokojone we własnym zakresie
B. Z. wniosła sprzeciw od omówionej decyzji SKO. W sprzeciwie tym zarzucała przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ I instancji. Wskazywała na naruszenia art. 227 kpa, art. 149 § 1 kpa, brak zastosowania art. 15 ust.. 2 ustawy o pomocy społecznej. Zarzucała SKO brak natychmiastowego nałożenia na Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w W. obowiązku wszczęcia procedury wypłaty przez GOPS zasiłków celowych Skarżącej. Ponosiła zarzuty dotyczące zawinienia władz publicznych w powstaniu szkód powodziowych, przewlekłość postępowania w sprawie przyznania zasiłku. Przytaczała zdarzenia związane z podtopieniami, opisywała trudną sytuację swej rodziny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając, że pismo skarżącej zatytułowane "sprzeciw na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego stanowi zarówno sprzeciw od omówionej decyzji SKO jak i skargę na bezczynność organów, wyłączyło jako odrębną sprawę skargę na bezczynność i w niniejszym postępowaniu rozpoznaniu podlegał tylko sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z [...] września 2020 r. znak: [...].
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając sprzeciw w wyżej określonych granicach uznał, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie i należało go oddalić.
Zakwestionowana decyzja nie narusza bowiem art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zmianami, dalej: "Kpa").
Na wstępie wyjaśnić należy, że zakres kontroli sądowej wykonywanej przez sąd administracyjny rozpoznający sprzeciw jest znacznie ograniczony w stosunku do kontroli wykonywanej przy rozpoznaniu skargi i wyznacza go art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2302 ze zm., – dalej jako ppsa) który stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji o której mowa w art. 138 § 2 Kpa. Uwzględniając sprzeciw od decyzji sąd uchyla decyzję w całości jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 Kpa (art. 151a § 1 zd. pierwsze ppsa). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 ppsa). W tym postępowaniu sąd nie bada zatem innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ art. 138 § 2 Kpa, w szczególności nie dokonuje kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ przepisów prawa procesowego nie związanych z podstawami kasacyjnymi.
Podkreślić należy, że decyzja kasacyjna, czyli decyzja wydana na podstawie przytoczonego wyżej przepisu art. 138 § 2 Kpa jest rozstrzygnięciem formalnym, które powoduje, że wskutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przez ten organ. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 9/11 decyzja kasacyjna, jako typowe rozstrzygnięcie procesowe nie przesądza o istocie sprawy administracyjnej, lecz jest ostatnim aktem wydanym w toku instancji, który w inny sposób kończy postępowanie. Taka decyzja nie kształtuje też stosunku materialnoprawnego (nie ustala praw ani obowiązków stron), stanowi natomiast przeszkodę dla ukształtowania tego stosunku wydanym wcześniej rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji, uniemożliwiając mu uzyskanie przymiotu ostateczności. Następstwem wydania decyzji kasacyjnej jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem I instancji.
Po uchyleniu decyzji na podstawie art. 138 § 2 Kpa sprawa wraca do poprzedniego stanu i postępowanie przed organem I instancji toczy się od początku. Na nowo zostaje zatem ustalony stan sprawy - zarówno faktyczny i prawny. Z uwagi na powyższe sąd administracyjny kontrolując decyzję wydaną na podstawie art. 138 § 2 Kpa nie może odnosić się do meritum sprawy. Obowiązkiem sądu kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym jest jedynie analiza przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w art. 138 § 2 Kpa. Ustawodawca wyodrębnił bowiem dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, którą uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji: (1) stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych; (2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Użycie w tym przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Nie można także pomijać, że art. 138 § 2 Kpa musi być interpretowany łącznie z art. 136 Kpa zakreślającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Umożliwia on organowi odwoławczemu przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów bądź zlecenia przeprowadzenia takiego postępowania organowi pierwszej instancji. Przepis ten określa zatem granice postępowania wyjaśniającego (dowodowego) przed organem odwoławczym. Wynika z niego, że organ odwoławczy nie jest obowiązany do przeprowadzenia postępowania dowodowego w jego całokształcie, tzn. nie jest obowiązany do ponownego zgromadzenia wszystkich dowodów celem ustalenia rzeczywistego stanu sprawy administracyjnej.
Ocena prawidłowości zaskarżonej decyzji wymagać jednak będzie od organu odwoławczego ustalenia, czy organ pierwszej instancji zgromadził "całokształt materiału dowodowego" i właściwie ocenił zebrane w sprawie dowody. Przepis art. 136 Kpa może mieć zatem zastosowanie wówczas, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że materiał zebrany przez organ pierwszej instancji był niewystarczający do prawidłowego załatwienia sprawy lub część materiału dowodowego została zgromadzona z naruszeniem prawa w sposób uniemożliwiający uznanie pewnych faktów za udowodnione, przy czym, w obu tych przypadkach organ odwoławczy powinien ocenić, czy nie ma podstaw do wydania decyzji kasacyjnej.
Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy Organ odwoławczy wskazał na braki w zakresie ustalenia okoliczności faktycznych mających wpływ na wynik sprawy.
Dotyczyło to w szczególności braku ustaleń co do szkód w domu mieszkalnym, ich przyczyn i rozmiaru, niemożności naprawienia tych szkód własnymi siłami przez Skarżącą i jej rodzinę. Kolegium prawidłowo przy tym zinterpretowało przepisy prawa materialnego mające zastosowanie w sprawie i na ich tle wskazało na konieczne do przeprowadzenia ustalenia.
W świetle powyższych okoliczności w ocenie Sądu stanowisko organu odwoławczego o uchyleniu zaskarżonej decyzji należy uznać za uzasadnione, albowiem konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie i przekracza ramy uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, które władny jest przeprowadzić we własnym zakresie organ odwoławczy. Konieczny do przeprowadzenia zakres ustaleń (w tym oględziny budynku, ewentualnie przy udziale rzeczoznawców) praktycznie wykracza przy tym poza zwykłe możliwości organizacyjne Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które z reguły rozpoznaje sprawy odwołań na podstawie analizy samych tylko akt sprawy.
Należy tu wskazać też na wynikającą z art. 15 Kpa zasadę dwuinstancyjności postępowania. Zapewnia to lepszą ochronę praw strony, gdyż na skutek jej ewentualnego odwołania od decyzji organu I instancji, decyzja ta będzie mogła być skontrolowana i ewentualnie poprawiona przez organ odwoławczy.
Z przedstawionych wyżej względów Sąd uznał, że sprzeciw od decyzji nie zasługuje na uwzględnienie i działając stosownie do art. 151a § 2 w ppsa orzekł o jego oddaleniu.