Uzasadnienie
Syg. akt VIII SA/Wa 754/19
Zaskarżoną uchwałą nr [...] z dnia [...] lipca 2019 roku w sprawie zatwierdzenia konkursu wyłaniającego kandydata na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół im. [...]w S.(dalej szkoła) Zarząd Powiatu w S. biorąc za podstawę art. 4 ust.1 pkt i art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym(DZ.U z 2019 roku, poz. 511), art. 63 ust.1 i 10 w związku z art. 29 ust.1 pkt 2 ustawy z 14 grudnia 2016 roku Prawo oświatowe(DZ.U z 2019 r poz. 1148 dalej upo) oraz § 8 ust.2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 rok w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznego przedszkola, publicznej szkoły podstawowej, publicznej szkoły ponadpodstawowej lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej(DZ.U z 2017 roku, poz. 1587 dalej rozporządzenie) 1) zatwierdził konkurs do wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół im. [...] w S., przeprowadzony w dniu [...] lipca 2019 roku, 2) w wyniku przeprowadzonego konkursu kandydatem na stanowisko dyrektora tej szkoły została M. M..
Skargę na przedmiotową uchwałę wniosła A. G..
Zaskarżonej uchwale zarzucała:
- - naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:
- - art. 63 ust.7 upo w związku z § 8 ust.2 oraz § 4 ust.2 pkt 2 rozporządzenia poprzez dopuszczenie do konkursu M. M., a następnie wybranie na dyrektora szkoły, podczas gdy zgłoszenie przedstawione przez kandydatkę nie zawierało wszystkich elementów przez prawo wymaganych – nie wszystkie dokumenty były poświadczone za zgodność, zaświadczenie lekarskie było niezgodne z wymaganiami (nie wynika z niego brak przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowniczym oraz wydanie go przez lekarza, który w dniu wystawienia już zmarł);
- - art. 83 oraz art. 84 upo w związku z art. 63 ust.14 upo w związku z regulaminem Rady Rodziców szkoły poprzez wybór przedstawicieli rady rodziców do komisji konkursowej niezgodnie z ustawą i rozporządzeniem(wybór wśród części rodziców, jak również przedstawiciele rady rodziców zostali desygnowani przez Prezydium Rady Rodziców, które takich kompetencji nie posiada);
- - art. 63 usr.14 upo w związku z § 13 Regulaminu Pracy Rady Pedagogicznej szkoły poprzez wybór przedstawicieli Rady Pedagogicznej do komisji konkursowej poprzez głosowanie jawne, co jest niezgodne z wyżej powołanym § 13 ust. 6 regulaminu(głosowanie tajne). Skutkiem powyższego była niewłaściwa obsada komisji konkursowej. Protokół posiedzenia Rady Pedagogicznej szkoły nie posiada uchwały w przedmiocie wyboru przedstawicieli rady do komisji konkursowej.
Z uwagi na powyższe skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały Zarządu Powiatu w przedmiocie zatwierdzenia konkursu na stanowisko dyrektora szkoły z dnia [...] lipca 2019 roku.
W uzasadnieniu skargi podnosiła, iż zaskarżona uchwała zatwierdziła wyniki konkursu na dyrektora szkoły w sytuacji gdy został on przeprowadzony z naruszeniem przepisów prawa. Wskazywała, iż na podstawie § 4 ust.2 rozporządzenia kandydatura M. M. winna być odrzucona ponieważ oferta nie zawierała wszystkich wskazanych dokumentów w ogłoszeniu konkursu. Kandydatka w swoim zgłoszeniu nie przedstawiła wszystkich dokumentów, w szczególności zaświadczenia lekarskiego o braku przeciwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowniczym.
Podnosiła, iż dokumenty złożone przez kandydatkę M. nie były potwierdzone za zgodność. Nadto wskazywała, iż lekarz wystawiający dokument na datę [...] stycznia 2019 roku już nie żył.
Następnie wskazywała, iż doszło do naruszenia przepisów art. 63 ust.14 upo w zakresie powoływania do komisji konkursowej przedstawicieli rady pedagogicznej i rady rodziców. W ocenie skarżącej przedstawiciele rady pedagogicznej nie zostali powołani zgodnie z obowiązującymi procedurami. Procedury zostały złamane ponieważ członkowie rady pedagogicznej zostali wybrani w głosowaniu jawnym.
Wybór przedstawicieli Rady Rodziców do komisji konkursowej zdaniem skarżącej również został dokonany z istotnym naruszeniem prawa ponieważ wybór następował nie spośród wszystkich rodziców dzieci lecz rodziców tylko z określonych klas. Nadto przedstawiciele zostali delegowani do komisji, co narusza prawo dlatego, iż winien zostać dokonany wybór(analogicznie jak wybór przedstawicieli Rady Pedagogicznej).
W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie.
Odnosząc się do podnoszonych w skardze zarzutów wskazywano, iż kandydatka złożyła wszystkie dokumenty wymagane w ogłoszeniu konkursu, w tym również kwestionowane zaświadczenie lekarskie o braku przeciwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowniczym. Organ odwołał się w tym zakresie do rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z 30 maja 1996 roku w sprawie przeprowadzania badań lekarskich pracowników, zakresu profilaktycznej opieki zdrowotnej nad pracownikami oraz orzeczeń lekarskich wydawanych do celów przewidzianych w kodeksie pracy(DZ.U z 2016 r, poz. 2067). Złożone zaświadczenie przez kandydatkę było zgodne z wyżej wymienionym rozporządzeniem. Faktycznie zdaniem organu w zaświadczeniu omyłkowo wpisano datę [...] stycznia 2019 roku, zamiast daty [...] stycznia 2018 roku. Ta oczywista omyłka została sprostowana i nie miała żadnego znaczenia dla prawidłowości konkursu na dyrektora.
W zakresie uchybienia co do braku poświadczenia za zgodność z oryginałem złożonych dokumentów, to organ wskazywał, iż co prawda skarżąca mówi o dokumentach, ale jej zarzuty koncentrują się wokół świadectwa ukończenia studiów podyplomowych z zakresu zarządzania oświatą. Dokument ten został poświadczony na pierwszej stronie dwustronnego dokumentu. Ogłoszenie o konkursie nie precyzowało sposobu poświadczenia dokumentów. Nadto organ mając wątpliwości co do treści dokumentu, zgodnie z § 1 ust. 4 rozporządzenia miał możliwość wezwania kandydatkę do przedstawienia oryginału dokumentu.
Wskazywał, iż komisja na wstępnym etapie postępowania podejmuje uchwałę o dopuszczeniu lub odmowie dopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego. Z treści przepisu § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia nie wynika aby jedną z przesłanek odmowy dopuszczenia była wadliwość polegająca na niewłaściwym poświadczaniu dokumentów.
Odnośnie naruszenia przepisów art. 83 i art. 84 upo w związku z art. 63 ust.14 upo w związku z regulaminem Rady Rodziców Szkoły w zakresie sposobu wyboru przedstawicieli Rady Rodziców i Rady Pedagogicznej do komisji konkursowej to zarzuty nie znajdują usprawiedliwionych podstaw. Sposób wyłaniania przedstawicieli do komisji konkursowej odbył się zgodnie regulaminem Rady Rodziców i regulaminem pracy Rady Pedagogicznej. Rada Rodziców w piśmie przysłanym do komisji wskazała konkretne osoby, które będą reprezentować ten organ. Odnośnie wyboru przedstawicieli Rady Pedagogicznej to organ wskazał, że zgodnie z § 11 regulaminu to Rada Pedagogiczna ustala sposób głosowania. Rada Pedagogiczna zgłosiła dwóch pedagogów do prac w komisji konkursowej.
Z tych też względów zdaniem organu skarga winna być oddalona.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga nie jest zasadna.
Stosownie do art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi(DZ.U z 2018 roku, poz.1302 - dalej jako p.p.s.a)., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji.
Należy podkreślić, iż stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygniecie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Legalność aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego badana jest pod względem formalnym, jak i materialnoprawnym.
Przesłanki kontroli zgodności z prawem uchwał organu stanowiącego powiatu wyznaczone zostały treścią art. 79 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym(DZ.U z 2017, poz. 1868- dalej jako usp), który stanowi, że,, uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna’’.
Ustawodawca widzi potrzebę rozróżnienia istotnych i nieistotnych naruszeń prawa – sprzeczności z prawem. Kwestia ta odnosi się do uprawnień organu nadzoru, ale te same kryteria winny być brane pod uwagę w sytuacji gdy inny podmiot uprawniony składa skargę wnioskując o stwierdzenie nieważności uchwały podjętej przez Organ Powiatu.
W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa.
W samym uregulowaniu wyżej powołanego przepisu nie zdefiniowano, co należy rozumieć pod pojęciem istotnego naruszenia prawa, ani nie wyliczono rodzaju wad, które należy w ten sposób kwalifikować. Zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie uznaje się, że nieistotne naruszenia prawa to naruszenia drobne i niedotyczące istoty zagadnienia.
Natomiast do kategorii istotnych naruszeń należy zaliczyć naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały lub zarządzenia, dotyczące meritum sprawy, jak np. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, przepisów podstawy prawnej podejmowanych uchwał, przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego – poprzez ich wadliwą wykładnię, przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał(P. Chmielnicki - Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa, LexisNexis 2006).
Analogicznie regulowana jest kwestia w przypadku spraw z zakresu stwierdzenia nieważności uchwał organów samorządu gminnego.
Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Należy zatem odwołać się do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i ten przepis nie definiuje obu rodzajów naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102).
Zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia po zakończeniu obrad komisji jej przewodniczący niezwłocznie powiadamia organ prowadzący publiczne przedszkole, publiczną szkołę lub publiczną placówkę o wyniku postępowania konkursowego oraz przekazuje temu organowi dokumentację postępowania konkursowego. Ustęp 2 wyżej powołanego § 8 stanowi, iż organ prowadzący publiczne przedszkole, publiczną szkołę lub publiczną placówkę zatwierdza konkurs albo unieważnia konkurs i zarządza ponowne jego przeprowadzenie w razie stwierdzenia:
- - nieuzasadnionego niedopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego;
- - przeprowadzenia przez komisję postępowania konkursowego bez wymaganego udziału 2/3 jej członków;
- - naruszenia tajności glosowania, z zastrzeżeniem § 4 ust.1;
- - innych nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu.
W ocenie Sądu nie są zasadne zarzuty skargi co prawidłowości obsadzenia komisji konkursowej w celu wyłonienia dyrektora szkoły i ich niezgodności z art. 63 ust.7 upo w związku z § 8 ust.2 oraz § 4 ust.2 pkt 2 rozporządzenia, art. 83 i art. 84 upo w związku z art. 63 ust.14 upo, art. 63 ust.14 upo w związku z § 13 regulaminu pracy Rady Pedagogicznej Szkoły.
Zarzuty skargi należy zakwalifikować do innych nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu. Pojęcie postępowania konkursowego trzeba rozumieć szerzej, zarówno jako postępowanie prowadzone przez powołaną komisję w celu wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora szkoły, ale także jako postępowanie obejmujące etap zmierzający do wyłonienia komisji konkursowej(por. wyroki NSA z dnia 29 stycznia 2010 roku, syg. akt I OSK 1529/09, z dnia 16 listopada 2010 roku, syg. akt I OSK 1525/09).
Zarzuty skarżącej odnoszą do nieprawidłowości wyłonienia przedstawicieli w komisji konkursowej zarówno – Rady Pedagogicznej, jak i Rady Rodziców oraz braku kompletnej dokumentacji konkursowej kandydatki M. M., co powinno skutkować podjęciem uchwały o jej niedopuszczenia do konkursu.
W zakresie braku dokumentacji konkursowej kandydatki M. skarżąca wskazywała, że nie złożyła ona odpowiedniej dokumentacji medycznej o braku przeciwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowniczym oraz nie wszystkie złożone dokumenty były potwierdzone za zgodność z oryginałem. Należy zauważyć, iż w toku postepowania konkursowego mogą zostać zauważone różnego rodzaju uchybienia dokumentacji konkursowej, które są istotne, bądź nieistotne. Słusznie organ wskazuje, na brzmienie § 1 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia, który stanowi, że na żądanie organu prowadzącego kandydat jest obowiązany przedstawić oryginały dokumentów, o których mowa w ust.2 pkt 4 lit. d,e,g,l,m.
Zauważyć należy, że przepisy nie definiują pojęcia,, poświadczenia przez kandydata za zgodność z oryginałem kopii dokumentu, ani nie określają jego formy. Z żadnych uregulowań nie wynika wymóg poświadczenia za zgodność każdej strony dokumentu oddzielnie.
Odnośnie daty wystawienia zaświadczenia, to kwestia została wyjaśniona i w tym zakresie zaszła omyłka pisarska, co zostało sprostowane. W zakresie dokumentu - orzeczenia lekarskiego przedstawionego przez kandydatkę M. M. zostało ono wydane w trybie określonym w rozporządzeniu Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 30 maja 1996 roku w sprawie przeprowadzania badań lekarskich pracowników, zakresu profilaktycznej opieki zdrowotnej oraz orzeczeń lekarskich wydawanych do celów przewidzianych w kodeksie pracy(DZ.U z 2016 roku, poz. 2067).
W ocenie Sądu odmowa dopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego tylko z powodu wyłącznie wątpliwości dokumentów pod względem formalnym byłaby nieuprawniona. Nie została bowiem podważona wiarygodność tych dokumentów, ani tym bardziej ich merytoryczna zawartość.
Jak wynika z protokołu posiedzenia Rady Pedagogicznej szkoły z dnia [...]czerwca 2019 roku w punkcie 9 porządku posiedzenia odbyło się delegowanie dwóch przedstawicieli Rady Pedagogicznej do komisji konkursowej. W tym zakresie odbyło się głosowanie jawne. Zgodnie z § 11 pkt 1 Regulaminu Pracy Rady Pedagogicznej Szkoły głosowanie w radzie pedagogicznej może odbyć się w trybie jawnym lub tajnym. Tryb głosowania ustala rada w głosowaniu jawnym. W punkcie 5 wyżej powołanego regulaminu wynika, iż w głosowaniu tajnym podejmowane są uchwały w sprawach personalnych.
W ocenie Sądu należy przyznać, iż doszło do naruszenia regulaminu w przedmiocie zasad głosowania w zakresie wyboru nauczycieli z grona pedagogicznego do komisji konkursowej. W ocenie Sądu przedmiotowe naruszenie nie miało charakteru istotnego naruszenia. Należy zgodzić się z organem, iż skoro do komisji konkursowej potrzebnych było dwóch przedstawicieli i tyle osób zostało zgłoszonych, to kwestia tajności głosowania nie miała decydującego znaczenia dla wyboru konkretnych kandydatów. Z protokołu posiedzenia Rady Pedagogicznej z[...] czerwca 2019 roku(pkt 9) wynika, iż przedmiotem obrad była kwestia wyboru dwóch przedstawicieli z grona pedagogicznego do komisji konkursowej. Podjęto decyzję o jawnym głosowaniu i zgłoszone zostały dwie kandydatury. Następnie odbyło się głosowanie – [...] osób było za i jedna osoba się wstrzymała.
Skarżąca zarzucała, iż odnośnie wyboru przedstawicieli rady rodziców do komisji konkursowej, to wybór Rady Rodziców następował spośród rodziców wszystkich uczniów oraz organ ten,,desygnował’’ swoich przedstawicieli do komisji, przy czym nie wiadomo na jakiej podstawie zostało to dokonane. Zdaniem skarżącej wybór przedstawicieli winien być dokonany w taki sam sposób jak przedstawicieli Rady Pedagogicznej.
Zdaniem Sądu delegowanie do komisji konkursowej dwóch przedstawicieli Prezydium Rady Rodziców nie narusza przepisów regulaminu Rady Rodziców. Zgodnie z § 4 pkt 9 tego regulaminu Prezydium Rady Rodziców wykonuje wszystkie zadania i kompetencje Rady Rodziców pomiędzy jej zebraniami. Z uwagi na zakończenie roku szkolnego, to Prezydium desygnowało dwóch przedstawicieli(E. G. oraz M. Ł.) do prac w komisji konkursowej i w tym zakresie nie doszło do naruszenia przepisów Regulaminu Rady Rodziców.
Odnosząc się do zarzutu wyboru samej Rady Rodziców, to w ocenie Sądu jest to zarzut, który nie może być przedmiotem oceny ponieważ wykracza poza zakres przedmiotowej sprawy.
Z tych też względów biorąc za podstawę art. 151p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.