Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2019 r. Nr [...] Wójt Gminy [...] (dalej: organ I instancji, Wójt), działając na podstawie m.in. art. 3 – art. 6 ust. 1, art. 8, art. 14, art. 23 – art. 26 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2200 ze zm., dalej: u.ś.r.), odmówił R. M.-B. (dalej: wnioskodawczyni) świadczenia w formie zasiłku rodzinnego na dziecko A. J. obejmującego okres od 1 listopada 2019 r. do 31 października 2020 r. oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego.
Podstawę rozstrzygnięcia stanowiły następujące ustalenia:
Wnioskodawczyni w dniu [...] lipca 2019 r. złożyła w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w [...] (dalej: GOPS) wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatku do tego zasiłku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na dziecko – A. J., posiadającego obywatelstwo polskie, urodzonego [...] października 2011 r.
Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że wnioskodawczyni nie posiada karty pobytu i decyzji zezwalającej na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (dalej: RP). Decyzją Wojewody [...] nr [...] z [...] czerwca 2018 r. odmówiono jej bowiem udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. W dniu [...] grudnia 2019 r. wnioskodawczyni złożyła oświadczenie, że nadal nie posiada karty pobytu i decyzji zezwalającej na pobyt czasowy na terytorium RP. Organ I instancji wskazał, że obywatelstwo polskie posiada A. J., jednakże nie może on być wnioskodawcą ww. świadczeń, ponieważ z art. 4 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. wynika, że prawo do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku przysługuje: rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi faktycznemu dziecka, a nie samemu dziecku. W związku z tym odmówiono przyznania zasiłku rodzinnego wraz z dodatkiem z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na dziecko wnioskodawczyni A. J..
Pismem z [...] stycznia 2020 r. Rzecznik Praw Dziecka (dalej: skarżący, RPD) złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ww. decyzję w całości. Zarzucił jej naruszenie:
- 1. prawa materialnego polegającego na ograniczeniu się do wykładni językowej art. 4 ust. 2 u.ś.r. i niedokonaniu wykładni systemowej oraz celowościowej tego przepisu z art. 4 ust. 1 i art. 1 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy, skutkiem czego zignorowano okoliczność, że choć o zasiłek rodzinny, formalnie rzecz biorąc, ubiegać się mogą rodzice lub opiekunowie dziecka, to zaspokaja on potrzeby dziecka, a celem, dla którego ustawodawca zdecydował się wprowadzić tę formę wsparcia do polskiemu systemu prawnego, jest przyznanie rodzinom pomocy finansowej służącej dobru dziecka,
- 2. art. 32 Konstytucji RP, wyrażającego nakaz równego traktowania przez władze publiczne podmiotów podobnych (tu: małoletnich obywateli polskich), przy zastosowaniu nieuzasadnionego i nieadekwatnego kryterium różnicującego (tu: obywatelstwa i statusu pobytowego rodzica dziecka, jako osoby formalnie zwracającej się o przyznanie świadczenia rodzinnego),
- 3. art. 18 i art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP, zapewniających rodzinie oraz macierzyństwu ochronę i opiekę państwa oraz nakazujących władzom publicznym zapewnienie szczególnej pomocy rodzinom, które znajdują się w trudnej sytuacji społecznej i materialnej,
- 4. art. 72 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji RP w związku z art. 2 ust. 2 Konwencji o prawach dziecka w związku z art. 9 oraz art. 91 ust. 1 i 2 w związku z art. 241 ust. 1 Konstytucji RP, zakazujących dyskryminacji dzieci w zakresie realizacji ich praw (prawa do korzystania z zabezpieczenia społecznego).
Zdaniem RPD naruszenia te należy uznać za szczególnie rażące, biorąc pod uwagę, że organ I instancji został - stosownie do art. 138 § 2a ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.) - związany odmienną, prokonstytucyjną oraz prokonwencyjną wykładnią prawa materialnego dokonaną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: Kolegium, organ odwoławczy) w decyzji z [...] listopada 2019 r. nr [...].
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że A. J. posiada po ojcu obywatelstwo polskie, co z kolei nadaje sprawie małoletniego szczególny charakter. Choć ustawodawca posłużył się w art. 4 ust. 2 u.ś.r. sformułowaniem, że prawo do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku przysługuje rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu, to uregulowania tego nie powinno się odczytywać w oderwaniu od art. 4 ust. 1 u.ś.r., w którym wprost wskazano, że celem tych świadczeń jest częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka. Tej z kolei regulacji nie wolno odczytywać w oderwaniu od art. 18, art. 32, art. 71 ust. 1 i art. 72 ust. 1 Konstytucji RP. Wójt winien był wnikliwiej pochylić się nad zagadnieniem, czy obywatelstwo i status pobytowy matki małoletniego A. (legalny pobyt na terytorium RP, niemniej bez pełnego dostępu do polskiego rynku pracy) może przesądzać o niemożności skorzystania przez niego - jako obywatela polskiego - ze wsparcia określonego przepisami u.ś.r.
Powołując orzecznictwo sądów administracyjnych RPD wywiódł, że różnicowanie sytuacji małoletnich obywateli polskich w zakresie dostępu do zasiłków rodzinnych według kryterium obywatelstwa i tytułu pobytowego ich rodzica lub opiekuna nie służy realizacji celu wprowadzenia do polskiego porządku prawnego ustawy o świadczeniach rodzinnych (art. 4 ust. 1 u.ś.r.).
Mając na uwadze powyższe RPD wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zobowiązanie Wójta do wydania - w terminie 7 dni od dnia przekazania temu organowi akt postępowania - decyzji o przyznaniu wnioskodawczyni zasiłku rodzinnego (na okres od 1 listopada 2019 r. do 31 października 2020 r.) i dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na A. J..
W odpowiedzi na skargę, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, organ I instancji wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie.
Kwestią sporną było rozstrzygnięcie, czy Wójt powinien przyznać zasiłek rodzinny i dodatek do tego zasiłku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na będącego obywatelem Polski małoletniego A. J. w sytuacji, w której jego matka – cudzoziemka - nie posiada zezwolenia na pobyt czasowy i karty pobytu na terytorium RP.
Rozpatrując powyższe zagadnienie w pierwszej kolejności przypomnieć należy art. 1 ust. 2 u.ś.r., zgodnie z którym świadczenia rodzinne przysługują:
- 1) obywatelom polskim;
- 2) cudzoziemcom:
- a) do których stosuje się przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego,
- b) jeżeli wynika to z wiążących RP dwustronnych umów międzynarodowych o zabezpieczeniu społecznym,
- c) przebywającym na terytorium RP na podstawie zezwolenia na pobyt stały, zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, zezwolenia na pobyt czasowy udzielonego w związku z okolicznościami, o których mowa w art. 127 lub art. 186 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2018 r. poz. 2094 i 2399 oraz z 2019 r. poz. 577 i 622, dalej: ustawa o cudzoziemcach), lub w związku z uzyskaniem w RP statusu uchodźcy lub ochrony uzupełniającej, jeżeli zamieszkują z członkami rodzin na terytorium RP,
- d) posiadającym kartę pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy", z wyłączeniem obywateli państw trzecich, którzy uzyskali zezwolenie na pracę na terytorium państwa członkowskiego na okres nieprzekraczający 6 miesięcy, obywateli państw trzecich przyjętych w celu podjęcia studiów lub pracy sezonowej oraz obywateli państw trzecich, którzy mają prawo do wykonywania pracy na podstawie wizy,
- e) przebywającym na terytorium RP:
- – na podstawie zezwolenia na pobyt czasowy, o którym mowa w art. 139a ust. 1 lub art. 139o ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, lub
- – w związku z korzystaniem z mobilności krótkoterminowej pracownika kadry kierowniczej, specjalisty lub pracownika odbywającego staż w ramach przeniesienia wewnątrz przedsiębiorstwa na warunkach określonych w art. 139n ust. 1 ustawy o cudzoziemcach
- - jeżeli zamieszkują na terytorium RP z członkami rodzin, z wyłączeniem cudzoziemców, którym zezwolono na pobyt i pracę na okres nieprzekraczający 9 miesięcy, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej,
- f) przebywającym na terytorium RP:
- – na podstawie zezwolenia na pobyt czasowy, o którym mowa w art. 151 lub art. 151b ustawy o cudzoziemcach,
- – na podstawie wizy krajowej w celu prowadzenia badań naukowych lub prac rozwojowych,
- – w związku z korzystaniem z mobilności krótkoterminowej naukowca na warunkach określonych w art. 156b ust. 1 ustawy o cudzoziemcach,
- - z wyłączeniem cudzoziemców, którym zezwolono na pobyt na terytorium RP na okres nieprzekraczający 6 miesięcy, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej.
Świadczenia rodzinne przysługują osobom, o których mowa w ust. 2, jeżeli zamieszkują na terytorium RP przez okres zasiłkowy, w którym otrzymują świadczenia rodzinne, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej (art. 1 ust. 3 u.ś.r.).
Natomiast zgodnie z art. 4 ust. 1 powołanej wyżej ustawy celem zasiłku rodzinnego jest częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka. Świadczenie to stanowi pomoc finansową, której udzielenie ustawodawca wyraźnie powiązał z sytuacją dziecka, któremu rodzice czy opiekunowie nie są w stanie zapewnić utrzymania z uwagi na brak dostatecznych dochodów. Przedmiotowy zasiłek jest przeznaczony na zaspokojenie potrzeb dziecka i ma służyć jego dobru, choć formalnie z przyczyn praktycznych przysługuje rodzicowi lub opiekunowi.
Wykładni przepisów u.ś.r., w tym również art. 1 ust. 2 pkt 2 i ust. 3, należy dokonywać z uwzględnieniem celu regulacji art. 4 ust. 1 u.ś.r. oraz zasad konstytucyjnych i przepisów Konwencji o prawach dziecka przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych z dnia 20 listopada 1989 r. (j.t. Dz. U. z 1991 r. Nr 120, poz. 526, dalej: Konwencja o prawach dziecka). Nie ulega wątpliwości i to, że stroną postępowania administracyjnego jest opiekun (rodzic) dziecka, jednak logiczna i celowościowa wykładnia art. 1 ust. 2 w związku z art. 4 u.ś.r. prowadzi do wniosku, że faktycznie podmiotem uprawnionym do zasiłku jest dziecko.
Zdaniem Sądu w sprawie niniejszej organ I instancji nieprawidłowo zinterpretował znaczenie stosowanych przepisów, zupełnie pomijając jasno określone cele u.ś.r. Niewątpliwie wnioskodawczyni nie należy do kręgu osób, wskazanych w art. 1 ust. 2 u.ś.r. Nie oznacza to jednak, że do tego kręgu nie należy, będący obywatelem polskim, jej syn – A. J..
Sąd zgadza się z ugruntowanym w tym względzie orzecznictwem sądów administracyjnych, że dokonana przez organ I instancji wykładnia prowadzi do rażącej dyskryminacji z przyczyn etnicznych. W niniejszej sprawie odmawia się prawa do zasiłku rodzinnego i dodatku do tego zasiłku na utrzymanie dziecka będącego obywatelem polskim tylko dlatego, że jego matka nie ma takiego obywatelstwa.
Tymczasem zgodnie z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP wszyscy są wobec prawa równi, mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne i nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiegokolwiek powodu. Z kolei przepisy Konstytucji RP w art. 18 i art. 71 ust. 1 zdanie 2 zapewniają rodzinie oraz macierzyństwu ochronę i opiekę państwa oraz nakazują władzom publicznym zapewnienie szczególnej pomocy rodzinom, które znajdują się w trudnej sytuacji społecznej i materialnej. Nadto ochrona praw dziecka oraz zakaz jego jakiejkolwiek dyskryminacji oraz jego rodziców zagwarantowana jest w art. 72 ust. 1 zdanie 2 Konstytucji RP oraz w art. 2 Konwencji o prawach dziecka, której jako wiążącego prawa międzynarodowego RP ma obowiązek przestrzegać na podstawie art. 9, art. 91 ust. 1 i 2 oraz art. 241 ust. 1 Konstytucji RP.
W ocenie Sądu poprzestanie przez organ I instancji jedynie na wykładni językowej (literalnej) art. 4 ust. 2 pkt 1 u.ś.r., bez uwzględnienia art. 4 ust. 1 i art. 1 ust. 2 pkt 1 u.ś.r., stanowi naruszenie ww. przepisów, a tym samym zasady konstytucyjnej, wyrażonej w art. 2 ustawy zasadniczej, zgodnie z którą Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (por. wyrok NSA z 14 marca 2018 r., I OSK 1164/16 oraz wskazane przez skarżącego w skardze orzecznictwo wojewódzkich sądów administracyjnych: wyrok WSA w Lublinie z 30 listopada 2004 r., II SA/Lu 546/04, wyrok WSA w Poznaniu z 2 października 2014 r., IV SA/Po 227/14, wyrok WSA w Opolu z 23 lipca 2015 r., II SA/Op 211/15, a nadto wyroki WSA w Warszawie z 7 listopada 2017 r., I SA/Wa 1205/17 oraz z 28 marca 2019 r., VIII SA/Wa 117/19, wyrok WSA w Łodzi z 22 listopada 2018 r., II SA/Łd 847/18, wszystkie publ. CBOSA).
Zgodzić się więc należy ze stanowiskiem skarżącego, że nie do przyjęcia jest taka interpretacja przepisów u.ś.r., która pozbawiałaby przewidzianej w tej ustawie pomocy finansowej dziecko zamieszkałe w Polsce i będące obywatelem polskim z uwagi na odmienną narodowość jego rodzica. Kłóciłoby się to bowiem z konstytucyjną zasadą równego traktowania wszystkich obywateli oraz poczuciem sprawiedliwości.
Jednocześnie Sąd podziela zarzuty skarżącego wobec organu I instancji rozpoznającego przedmiotowy wniosek wnioskodawczyni po raz drugi (po uchyleniu pierwotnej decyzji z [...] października 2019 r. nr [...]), który nie zastosował się do wytycznych Kolegium zawartych w decyzji z [...] listopada 2019 r., nr [...] odnośnie do prawidłowej wykładni przepisów prawa będących podstawą do orzeczenia w niniejszej sprawie.
Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. Ponownie rozpoznając wniosek wnioskodawczyni z [...] lipca 2019 r. o przyznanie zasiłku rodzinnego oraz dodatku do tego zasiłku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na rzecz syna A. J. organ I instancji - stosownie do art. 153 p.p.s.a. - będzie zobowiązany do uwzględnienia wykładni przepisów prawa dokonanej przez Sąd. Jednocześnie Sąd nie uwzględnił wniosku RPD o zastosowanie art. 145a § 1 p.p.s.a., ponieważ to w gestii Wójta jest rozpoznanie wniosku pod kątem spełnienia wszystkich przesłanek do przyznania żądanego świadczenia, w tym również zbadania kryterium dochodowego rodziny (art. 5 ust. 1 u.ś.r.), co do którego w zaskarżonej decyzji brak jest jakichkolwiek ustaleń.